Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4215, del 6 agosto 2014
Urbanistica.Illegittimità della concessione edilizia per mancanza numero minimo di parcheggi

La riscontrata carenza dei posti auto previsti dalle disposizioni in materia osta alla realizzazione delle cubature assentite, con conseguente illegittimità della concessione edilizia e dei volumi con essa autorizzati. È pertanto evidente, che non era ammissibile compensare, con la parziale eccedenza delle dimensioni dello spazio a disposizione, l'insufficiente numero di posti macchina graficamente individuati nel progetto oggetto di concessione edilizia, stante la sua vincolatività e dovendo le aree destinate a parcheggio essere comunque previamente individuate in sede di rilascio del titolo edilizio; ciò in quanto la loro individuazione era obbligatoriamente prevista per legge e sussiste la essenziale regola urbanistica che lo spazio riservato a parcheggio va individuato già nel titolo edilizio per evitare alternative incerte e soluzioni pratiche volte a alterare aree immodificabilmente destinate a tale utilizzazione. Lo standard richiesto dalla normativa di settore esige infatti non solo il rispetto del numero minimo dei parcheggi, ma anche, e al contempo, la duratura conformità della superficie di ciascuno di essi alle dimensioni minime stabilite singolarmente e non complessivamente. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04215/2014REG.PROV.COLL.

N. 02134/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2134 del 2003, proposto da: 
Comune di San Salvo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Walter Putaturo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Manzi, in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

contro

Il Condominio del Villaggio Helios, in persona dell’Amministratore pro tempore, unitamente ai sigg.ri Liberatore Gaetano e Castagnoli Liliana rappresentati e difesi dagli avv. Eolo Ruta, Gaetano Liberatore e Marco Orlando, con domicilio eletto presso lo studio del terzo, in Roma, piazza della Libertà, n. 20;
Pavone Luigi, Coia Emilio, Meale Francesco, Giangiobbe Donatina, Oriente Rita, Piccoli Lucio, Di Froscia Nicola, Mastropietro Laura, Colacci Maria Lucia e Giammattei Bruno, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Soc. Fratelli Prezioso e C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Abruzzo - Sezione Staccata di Pescara, n. 00164/2003, resa tra le parti, concernente concessione edilizia per costruzione di villette oltre gli standars edilizi;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Condominio Villaggio Helios, di Liberatore Gaetano e di Castagnoli Liliana;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista la propria ordinanza 25 marzo 2003 n. 1134;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2014 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Luigi Manzi, su delega dell'avvocato Walter Putaturo, e Michele Marone, su delega dell'avvocato Eolo Ruta;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Dal signor Gaetano Liberatore, in proprio e quale rappresentante dei signori Marta Russolino, Pier Giorgio Vogliano e Marco Nanni, nonché quale amministratore condominiale del villaggio Helios, in uno ai condomini Pavone Luigi, Coia Emilio, Meale Francesco, Giangiobbe Donatina, Oriente Rita, Castagnoli Liliana, Piccoli Lucio, Di Froscia Nicola, Mastropietro Laura, Colacci Maria Lucia, Giammattei Bruno, è stata impugnata, con ricorso al T.A.R. Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, la concessione edilizia n. 56/2.12.2000, rilasciata alla soc. Prezioso (per la costruzione sette edifici a schiera), al fine di rivendicare la proprietà, per usucapione, quantomeno per “communio pro indiviso” e/o l’asservimento, quali aree pertinenziali, della parte di terreno dove avrebbe dovuto realizzarsi la nuova edificazione; inoltre sono stati impugnati i pareri della C.E.C. n. 12/28.7.2000 e n. 17/24.11.2000, nonché l’atto di asservimento del 25.8.2000, il provvedimento di adozione di variante al PRG n. 18/24.2.1997 ed il provvedimento di approvazione n. 20/6 del 12.5.1998, con l’art. 7 del regolamento edilizio, nella parte in cui escludeva dal computo gli aggetti inferiori a mt. 1.60. Infine è stato chiesto accertamento del diritto al risarcimento dei danni ed alla riduzione in ripristino.

2.- Con l’impugnata sentenza di detto T.A.R. è stato accolto il ricorso nella parte impugnatoria, essendo stata ritenuta avente carattere assorbente, ai fini dell’accoglimento del ricorso, l’insufficienza degli spazi riservati a parcheggio, comprovata dalla richiesta di variante. E’ stata invece respinta la domanda di risarcimento danni.

3.- Con il ricorso in appello in esame il Comune di San Salvo ha chiesto l’annullamento o la riforma di detta sentenza, nella parte in cui è stato accolto il ricorso introduttivo del giudizio, per i seguenti motivi:

1) Violazione dell'art. 41 sexies della l. n. 1150/1942, aggiunto dall’art. 18 della l. n. 765/1967, e dell’art. 49 delle N.T.A. del vigente P.R.G..

4.- Con memoria depositata il 21 marzo 2003 si è costituito in giudizio il condominio “Villaggio Helios”, unitamente ai signori Gaetano Liberatore e Liliana Castagnoli, che hanno eccepito l’inammissibilità del gravame, per sostanziale acquiescenza (non essendo stati censurati o impugnati la sentenza interlocutoria di nomina del C.T.U. ed il quesito ad esso formulato, né le risultanze della consulenza da cui la sentenza trae diretto fondamento), nonché ne hanno dedotto l’infondatezza, concludendo per la reiezione.

5.- Con ordinanza 25 marzo 2003, n. 1134 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza impugnata.

6.- Con memoria depositata 28 febbraio 2014 il Comune appellante ha ribadito tesi e richieste, prospettando anche l’infondatezza della domanda risarcitoria formulata in primo grado.

7.- Con memoria di replica depositata il 13 marzo 2014 le parti resistenti hanno ribadito le già formulate deduzioni e domande.

8.- Con note di replica depositate il 15.3.2014 il Comune appellante ha eccepito la tardività del deposito della memoria delle controparti, ha contestato le avverse difese ed ha dedotto che le spese della disposta C.T.U. sarebbero state erroneamente poste a carico del Comune.

9.- Alla pubblica udienza dell’8 aprile 2014 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.

10.- Innanzi tutto la Sezione deve escludere la fondatezza dell’eccezione di tardività della memoria della controparte, formulata con note di replica da parte del Comune appellante.

L’art. 73 del c.p.a. stabilisce che le memorie di replica a nuove memorie possano essere depositate in vista dell’udienza fino a 20 giorni liberi.

Nel caso di specie con essa memoria, depositata il 13 marzo 2014, le parti resistenti hanno replicato alle avverse deduzioni ribadendo le già formulate deduzioni e domande.

Poiché l’udienza di discussione della causa era fissata per l’8 aprile 2014, la memoria in questione deve ritenersi tempestivamente depositata.

11.- Nel merito il Collegio ritiene che l’appello sia insuscettibile di accoglimento.

12.- Con l’unico motivo di gravame è stato dedotto che l'art. 41 sexies della l. n. 1150/1942, aggiunto dall’art. 18 della l. n. 765/1967, e l’art. 49 delle N.T.A. del vigente P.R.G. prescrivono che i progetti volti ad ottenere concessioni edilizie residenziali devono prevedere spazi destinati a parcheggio pari a 1mq/10mc.

Il C.T.U. nominato in primo grado aveva accertato che la superficie dei parcheggi, come rappresentati in progetto, era superiore a quella di legge e, nel formulare una ipotesi di diversa dislocazione degli stessi nell’area di pertinenza, ne aveva considerato una diversa sistemazione. Ciò anche accedendo alla pretesa dei ricorrenti di applicare alla concessione edilizia di cui trattasi l’art. 49 delle N.T.A. nella parte riguardante i parcheggi pubblici, il cui comma 4 prevedeva una misura standard per ogni auto di m. 2,59 x m. 5,50.

Nel ricorso introduttivo del giudizio era stato sostenuto che le aree pertinenziali non fossero sufficienti per i parcheggi relativi ai 21 alloggi previsti, ma lo stesso C.T.U., con la sua ipotesi di diversa sistemazione degli stessi rispetto a quella indicativa riportata nella planimetria di progetto, avrebbe sostanzialmente confermato la legittimità della concessione, anche applicando la norma regolamentare relativa ai parcheggi pubblici o privati di uso pubblico.

La tesi posta dal T.A.R. a base della sua decisione è fondata sul carattere tassativo e vincolante del disegno dei parcheggi, che esso non poteva avere, stante la disponibilità residua e sufficiente di altre aree libere nel lotto di pertinenza.

La disposizione effettiva dei posti macchina e l’attribuzione ad ogni alloggio del proprio posto macchina avrebbe al più potuto costituire un problema di regolamento condominiale, perché per legge (art. 41 sexies della l. n. 1150/1942, aggiunto dall’art. 18 della l. n. 765/1967) ogni alloggio deve disporre di un’area destinata a parcheggio, che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 26, comma 5, della l. n. 47/1985, ne costituisce pertinenza come da artt. 817, 818 e 819 del c.c..

Il disegno riportato nell’elaborato grafico del progetto avrebbe avuto solo valore indicativo e non vincolante perché l’assetto definitivo dei parcheggi avrebbe dovuto obbedire necessariamente alle norme imperative che il costruttore non avrebbe potuto disattendere nell’effettuare la vendita degli alloggi, pena la nullità degli atti (art. 1418, comma 1, e art. 1419 del c.c.).

Per il Comune era risultata esaustiva la circostanza che lo spazio occupato dal disegno delle macchine, pur senza tener conto degli altri spazi liberi condominiali esistenti, risultava già superiore a quanto previsto dalla legge (1 mq /10 mc) e dalle N.T.A. (art. 49).

La rappresentazione grafica delle automobili nella planimetria avrebbe quindi avuto valore solo decorativo ed il valore effettivo della disponibilità dei parcheggi sarebbe stato individuabile nell’intera area pertinenziale, che risultava libera a colpo d’occhio, anche a prescindere dal rapporto tra volume dei fabbricati e disponibilità di aree per i parcheggi.

E’ stato quindi chiesto l’annullamento parziale della sentenza impugnata, con vittoria di spese del doppio grado, comprese le competenze liquidate al C.T.U.

12.1.- Osserva in proposito il Collegio che in primo grado, a seguito della disposta C.T.U., è stato accertato che, in riferimento alla volumetria di progetto, dovevano essere previsti almeno 21 posti auto e che essi erano di fatto di numero inferiore, anche se sussisteva una recuperabilità altrove, stante la disponibilità di altri spazi utilizzabili e la possibilità di una variante al progetto originario.

Sulla base di tali risultanze, il T.A.R. ha ritenuto che l’acclarata insufficienza degli spazi riservati a parcheggio, comprovata dalla stessa richiesta di variante presentata in data 20.11.2002 dalla ditta controinteressata per la realizzazione di una nuova disposizione delle aree destinate a parcheggio ed a spazi di manovra, avesse carattere assorbente ai fini dell’accoglimento del gravame nei limiti degli interessi dei ricorrenti.

Ciò evidentemente in applicazione del principio per il quale la riscontrata carenza dei posti auto previsti dalle disposizioni in materia osta alla realizzazione delle cubature assentite, con conseguente illegittimità della concessione edilizia e dei volumi con essa autorizzati (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 maggio 2013, n. 2916).

Tanto premesso deve ritenersi che i punti centrali della controversia siano costituiti in primo luogo dalla sussistenza o meno del carattere tassativo e vincolante, ovvero meramente indicativo e non vincolante, della rappresentazione grafica dei posti macchina nei parcheggi riportata nell’elaborato grafico del progetto nell’ipotesi in cui sussista la disponibilità residua e sufficiente di altre aree libere nel lotto di pertinenza; in secondo luogo dalla rilevanza della circostanza dedotta dal Comune appellante che l’assetto definitivo delle aree destinate a parcheggio, che per legge ogni alloggio deve avere a disposizione, doveva obbedire necessariamente a norme imperative, che il costruttore non avrebbe potuto disattendere nell’effettuare la vendita degli alloggi, pena la nullità degli atti.

Va rilevato in proposito che, secondo l’art. 22, comma 1, lettera d), della l. n. 241/1990, si intende per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica del contenuto di atti detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

Quindi anche la parte grafica di un progetto ne costituisce parte integrante, rappresentando essa un modo, per sé valido ed efficace, per la valenza espressiva che ne è propria, per fissare le intenzioni dei presentatori circa l’utilizzo degli spazi a disposizione.

Anche in campo civilistico viene ritenuto che le piante planimetriche allegate ai contratti aventi ad oggetto immobili fanno parte integrante della dichiarazione di volontà, quando ad esse i contraenti si siano riferiti nel descrivere il bene, e costituiscono mezzo fondamentale per l'interpretazione del negozio (Cassazione civile, sez. II, 3 marzo 2014, n. 4934).

Poiché il titolo edilizio scaturisce dalla compresenza tanto della descrizione letterale dell'opera, contenuta nel testo della concessione, quanto della sua rappresentazione grafica, ricavabile dalle tavole progettuali, solo ed esclusivamente in caso di discordanza tra quanto descritto nella relazione tecnica allegata alla domanda di concessione edilizia e quanto rappresentato graficamente nella tavola progettuale, occorre dare prevalenza alla prima, in quanto la valenza del dato letterale, ove il medesimo sia formulato in modo chiaro, prevale su quella del segno grafico, in analogia a quanto statuito dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2012, n. 1644) in tema di discordanza tra parte normativa e parte grafica dei piani urbanistici.

In conclusione la parte grafica di un progetto costituisce parte integrante del complesso dei segni grafici rappresentativi della volontà manifestata dalla parte che presenta lo stesso all’Amministrazione per la sua approvazione ed è trasfusa nel documento redatto dal tecnico competente.

L’art. 49 delle N.T.A. al P.R.G. all’epoca vigente nella zona di interesse prescriveva, al IV comma, che gli spazi per parcheggi includevano gli spazi per la sosta dei veicoli (minimo mt. 2,50 x 5,50 ciascuno) e quelli necessari alla manovra per l’accesso e la distribuzione dei veicoli.

E stato già accennato che è stato definitivamente acclarato con la C.T.U. disposta in primo grado, e la circostanza non è oggetto nemmeno di specifiche contestazioni delle parti che, in riferimento alla volumetria di progetto, la superficie destinata a parcheggio dovesse prevedere almeno 21 posti auto e che essi fossero di fatto di numero inferiore, anche se sussisteva una recuperabilità altrove, stante la disponibilità di altri spazi utilizzabili e la possibilità di una variante al progetto originario.

È pertanto evidente, per le considerazioni in precedenza espresse, che non era ammissibile compensare, con la parziale eccedenza delle dimensioni dello spazio a disposizione, l'insufficiente numero di posti macchina graficamente individuati nel progetto oggetto di concessione edilizia, stante la sua vincolatività e dovendo le aree destinate a parcheggio essere comunque previamente individuate in sede di rilascio del titolo edilizio; ciò in quanto la loro individuazione era obbligatoriamente prevista per legge e sussiste la essenziale regola urbanistica che lo spazio riservato a parcheggio va individuato già nel titolo edilizio per evitare alternative incerte e soluzioni pratiche volte a alterare aree immodificabilmente destinate a tale utilizzazione (Consiglio di Stato, sez. VI, 12 aprile 2013, n. 1995).

Lo standard richiesto dalla normativa di settore esige infatti non solo il rispetto del numero minimo dei parcheggi, ma anche, e al contempo, la duratura conformità della superficie di ciascuno di essi alle dimensioni minime stabilite singolarmente e non complessivamente.

Ciò vale ad escludere, ai fini del presente giudizio, qualsiasi rilevanza attribuibile ad una supposta "adeguatezza" di fatto, diversa dallo standardimposto, dei posti macchina in esame, come pure alla circostanza, dedotta dal Comune appellante, che l’assetto definitivo dei parcheggi doveva obbedire necessariamente a norme imperative che il costruttore non avrebbe potuto disattendere nell’effettuare la vendita degli alloggi, pena la nullità degli atti, atteso che concretamente, nella rappresentazione grafica allegata all’approvato progetto essi figuravano in numero insufficiente e ciò viziava la rilasciata concessione edilizia.

Tanto comporta l’inconferenza del principio giurisprudenziale richiamato nell’atto d’appello per il quale gli spazi per parcheggi hanno natura pertinenziale indifferentemente dalla loro localizzazione nell’ambito del lotto, atteso che comunque tale localizzazione deve precedere la concessione del titolo edilizio.

13.- L’appello deve essere conclusivamente respinto e deve essere confermata la prima decisione. Tanto comporta l’assorbimento della eccezione del condominio Villaggio Helios, nonché dei signori Gaetano Liberatore e Liliana Castagnoli, di inammissibilità dell’appello per sostanziale acquiescenza alla sentenza interlocutoria pronunciata in primo grado di nomina del C.T.U., al quesito ad esso formulato e alle risultanze della consulenza espletata.

14.- Con riguardo alla richiesta, contenuta nella memoria depositata il 21 marzo 2003 dalle parti resistenti, di trasmissione degli atti alla competente Procura della Repubblica, per “l’accertamento dell’abuso edilizio commesso, all’interno di un’area assoggettata a vincolo paesaggistico, e per l’accertamento dei reati e delle responsabilità se e caso conseguenti all’errata o falsa rappresentazione dello stato dei luoghi oggetto di intervento”, la Sezione, visto l’art. 331, comma 4, del c.p.p., manda alla Segreteria di trasmettere copia della presente sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Vasto per l’esame di eventuali profili di competenza.

15.- Quanto alla contestazione della disposizione del pagamento delle competenze dovute al C.T.U. posto a carico del Comune, la Sezione ne rileva la incondivisibilità.

È infatti legittimo il provvedimento del giudice amministrativo che ponga per intero a carico della parte soccombente le spese della consulenza, pur operando la compensazione delle spese giudiziali, ove abbia accertato la fondatezza delle doglianze della parte ricorrente circa l'operato dell'Amministrazione in ordine alle valutazioni oggetto di consulenza, atteso che, diversamente opinando, alla parte ricorrente verrebbe ingiustamente ed irragionevolmente addossato un onere per il fatto di aver inteso perseguire il bene della vita, risultato poi, proprio grazie alla consulenza, effettivamente negato in modo ingiusto ed illegittimo dall'Amministrazione direttamente e dalla parte resistente indirettamente (Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 2011, n. 3807).

16.- Nella complessità e parziale novità delle questioni trattate il collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, comma 1, del c.p.a. e 92, comma 2, del c.p.c., le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, respinge l’appello in esame.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Manda alla Segreteria di trasmettere copia della presente sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Vasto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Pajno, Presidente

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere, Estensore

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/08/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)