Consiglio di Stato Sez. III n. 2097 del 13 marzo 2026
Urbanistica.Natura e accertamento delle varianti essenziali per diversa localizzazione

La mancata realizzazione di una parte delle opere autorizzate non costituisce di per sé un abuso edilizio, ma determina esclusivamente la decadenza del titolo per la parte rimasta ineseguita. Ai fini della qualificazione di un intervento quale variante essenziale ex art. 32 d.P.R. n. 380/2001, la diversa localizzazione dell’edificio assume rilievo giuridico solo se "sostanziale", ovvero se tale traslazione incida concretamente sui parametri urbanistico-edilizi (distanze dai confini, volumetria, vincoli) vigenti al momento del rilascio del titolo. L’Amministrazione ha l’onere di svolgere un’accurata istruttoria e fornire una motivazione specifica sull’impatto della difformità, non potendo desumere la natura abusiva dell'opera dalla mera diversità di "consistenza" o "impianto" rispetto al progetto approvato. Tuttavia, l'esistenza di difformità non ancora regolarizzate, anche se non integranti varianti essenziali, impedisce il ricorso a una nuova SCIA, poiché ogni ulteriore intervento presuppone la coincidenza tra stato di fatto e stato legittimo dell'immobile

Pubblicato il 13/03/2026

N. 02097/2026REG.PROV.COLL.

N. 00659/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 659 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Mascolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piano di Sorrento, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 03699/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piano di Sorrento;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Roberta Ravasio in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, che hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con concessione edilizia n. -OMISSIS- 1990, la Sig.ra -OMISSIS- veniva autorizzata a realizzare su area di proprietà sita in Comune di Piano di Sorrento, 3 serre con struttura movibile in ferro e vetro, una di dimensioni pari a 11,10 mt. x 15,44 mt e altre due di dimensioni pari a 10,00 mt. x 18,53 mt. Inoltre, l’amministrazione autorizzava interventi di sistemazione delle aree esterne e la realizzazione di una cisterna per la raccolta delle acque piovane, interrata al di sotto di una delle serre e di dimensioni pari a 4,8 mt. x 13,4 mt.

2. In data 14 novembre 2019 la Sig.ra -OMISSIS- presentava una segnalazione certificata di inizio lavori finalizzata alla realizzazione di un ampliamento dell’impianto serricolo.

3. Il Comune di Piano di Sorrento procedeva a una verifica di conformità di tutte le licenze edilizie rilasciate in virtù del P.R.G. “Ulisse”, approvato con D.S. del 24 gennaio 1989, ma restituito dalla Regione senza visto di conformità, intervenendo anche presso la proprietà della odierna appellante.

4. All’esito di tali verifiche il Comune accertava, sulla proprietà della signora -OMISSIS-, l’esistenza di un’unica serra di dimensioni pari a 8,25 x 15,40 mt., e di una piccola cisterna di circa 3x 3,6 mt ubicata all’esterno della stessa, e dunque non interrata come previsto nella concessione edilizia del 1990; accertava che anche le aree esterne si presentavano diverse da quelle autorizzate. Infine, l’Amministrazione accertava varie lacune nella SCIA presentata dalla sig. -OMISSIS-.

5. Di conseguenza, il Comune di Piano di Sorrento adottava il provvedimento prot. -OMISSIS- dicembre 2019, a mezzo del quale vietava l’esecuzione delle nuove opere di cui alla SCIA anzidetta, e contestualmente comunicava l’avvio del procedimento finalizzato alla demolizione delle opere realizzate in difformità dalla concessione edilizia n. -OMISSIS- 1990 e all’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica n. -OMISSIS- 2015, nel frattempo rilasciata in relazione alle opere oggetto della SCIA.

6. All’esito del contraddittorio procedimentale, l’Amministrazione:

- confermava il divieto di prosecuzione delle opere, evidenziandone la difformità rispetto alla concessione edilizia n. -OMISSIS- 1990;

- confermava l’avvio del procedimento per l’annullamento del nulla osta paesaggistico n. -OMISSIS- 2015;

- dando atto che la concessione edilizia del -OMISSIS- 1990 non poteva essere annullata ai sensi dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90, sospendeva il procedimento avviato per l’adozione di provvedimenti sanzionatori ex art. 31 d.PR. n. 380/2001 in attesa di una decisione del Consiglio Comunale, circa la normativa applicabile (se il P.R.G. “Ulisse” del 1989, mai perfezionatosi, o il P.R.G. attualmente vigente).

7. Con il ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, la sig.ra -OMISSIS- impugnava i suddetti provvedimenti, sostenendo, con un unico motivo, che la volumetria indicata nella concessione edilizia del 1990 doveva intendersi, come la volumetria relativa a tutti i titoli edilizi, come volumetria massima delle opere edificabili, sicchè doveva ritenersi consentita una edificazione inferiore: ciò è appunto avvenuto nel caso di specie, in cui l’unica serra realizzata, in luogo delle tre assentite, sarebbe di dimensioni inferiori a ciascuna di quelle contemplate nella concessione edilizia del 1990.

Difetterebbe, dunque, la natura abusiva delle opere, con conseguente possibilità di dare corso ai lavori indicati nella SCIA.

8. All’esito del giudizio il TAR con la sentenza del cui appello si tratta, respingeva il ricorso.

8.1. A motivo della decisione il TAR:

- rilevava che le opere realizzate non corrispondevano né per dimensione né per allocazione a quelle approvate con la concessione edilizia n. -OMISSIS- 1990;

- sosteneva che le difformità presenti erano essenziali ex art. 32, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 (modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza);

- rilevava quindi l’abusività dell’opera, con conseguente impossibilità di assentire la SCIA con cui si intende apportare modificare lo stato di fatto;

- concludeva sull’inammissibilità del ricorso, in quanto, pur vertendosi in ipotesi di atto sorretto da plurime ragioni giustificative, la ricorrente non aveva censurato l’asserita carenza documentale della SCIA;

- infine, riteneva che il mancato rispetto degli obblighi di cui al d.lgs. n. 81/2008 rendeva il titolo inefficace, di talché il provvedimento inibitorio era la naturale conseguenza della violazione degli obblighi inerenti alla sicurezza sul lavoro.

9. Avverso tale pronuncia è insorta la Sig.ra -OMISSIS-, con atto di appello notificato in data 19 gennaio 2024, depositato in data 25 gennaio 2024, a mezzo del quale ha articolato 2 motivi.

10. L’Amministrazione si è costituita in giudizio e ha depositato memoria. Nella memoria, in particolare, il Comune non accetta il contraddittorio sul primo motivo di appello, assumendo che per la prima volta in appello la signora -OMISSIS- ha dedotto che gli interventi oggetto della SCIA integrerebbero edilizia libera ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/2001 e, come tali, non soggetti a permesso di costruire. Concludeva poi nel senso del rigetto nel merito dell’appello.

11. Parte appellante ha depositato memoria con cui respinge l’eccezione sollevata dalla difesa comunale, precisando che non si tratterebbe di un nuovo motivo, bensì di una mera argomentazione giuridica e di una differente qualificazione normativa di fatti già acquisiti al giudizio. Inoltre, evidenzia che la serra ricadrebbe nel perimetro fondiario originario.

12. Alla pubblica udienza del 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

13. Con il primo motivo, la signora -OMISSIS- deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui afferma la totale difformità dei manufatti rispetto alla concessione edilizia n. -OMISSIS- 1990.

13.1. Il TAR sul punto ha affermato che le opere realizzate non corrispondono, né per dimensione, né per allocazione a quelle approvate con la Concessione Edilizia n. -OMISSIS-1990; che le rilevate difformità rilevate integrano carianti essenziali ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001, e che, conseguentemente, le opere realizzate costituiscono abusi soggetti all’applicazione dell’art. 31 del medesimo d.P.R.

13.2. Secondo l’appellante la volumetria preesistente o assentita rappresenterebbe lo standard massimo di edificabilità, pertanto sarebbe sempre possibile utilizzare una volumetria minore. Di conseguenza l’intervenuta diminuzione di volumetria non sarebbe ostativa al riconoscimento della conformità dell’immobile al titolo edilizio. Inoltre, con riguardo all’allocazione dell’unica serra impiantata, essa sarebbe allocata nel perimetro del fondo in cui era stata prevista. Altresì, la cisterna sarebbe interrata in quanto il suo ingresso sarebbe una botola posta sul terrazzamento.

Il TAR, inoltre, qualificando la rilevata difformità ai sensi dell’art. 32, anziché 31, del D.P.R. n. 380/2001, sarebbe incorso in eccesso di potere giurisdizionale e comunque in errore: ciò perché la posa di una unica serra non avrebbe influito su alcuno dei parametri urbanistici.

Con particolare riferimento alla localizzazione dell’unica serra realizzata, l’odierno appellante richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui ai fini di stabilire se la diversa localizzazione di un edificio integri modifica sostanziale assume rilievo sia il fatto che lo spostamento sia avvenuto o meno, nell’ambito della medesima particella fondiaria sia le modificazioni idonee ad incidere sul rispetto delle prescrizioni normative in tema di distanze minime dalle strade o dai confini nonché sulla destinazione urbanistica dei suoli (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2020, n. 104). In ogni caso, la disciplina sulle variazioni realizzative non concernerebbe le serre, ma solo gli edifici.

L’appellante fa quindi rilevare che l’intera disciplina delle varianti essenziali e parziali, e delle relative sanzioni, è pur sempre riferita ad edifici, assentiti con permesso di costruire, al quale non sarebbero soggette le serre.

13.3. La censura è fondata, nella misura in cui evidenzia che nel caso di specie il Comune non ha svolto una valutazione accurata della natura e dell’impatto della difformità e tale difetto di istruttoria si riflette nella sostanziale assenza di motivazione circa le ragioni per cui l’unica serra realizzata deve intendersi quale variante essenziale rispetto a quanto assentito con la concessione edilizia del 1990.

13.3.1. Anzitutto va rilevato che la maggior parte delle opere assentite con la concessione edilizia rilasciata all’appellante nel 1990 non è stata realizzata, ma tale mancata realizzazione di opere assentite non costituisce in sé un abuso edilizio, potendo semmai essere considerata, per la parte non eseguita, quale causa di decadenza, per mancata realizzazione dei lavori nel termine di tre anni, della concessione edilizia del -OMISSIS- 1990.

13.3.2. Quanto all’unica serra realizzata, va detto che gli atti impugnati forniscono informazioni scarse sulle relative caratteristiche, e in particolare proprio con riferimento a quelle caratteristiche che incidono sui parametri edilizi, quali le distanze dai confini, il rapporto di copertura, l’entità della volumetria e della superficie edificata etc. etc.: negli atti impugnati si riferiscono solo le dimensioni in pianta dell’unica serra realizzata, e si afferma poi, in modo del tutto generico, e solo nelle premesse del preavviso del 3 dicembre 2019, che tale serra non corrisponde “sia per consistenza che per impianto” ad alcuna delle serre assentite con la concessione edilizia del 1990. Anche della cisterna si riferisce ben poco, e cioè solo le dimensioni e il fatto che non è interrata.

13.3.3. In disparte la considerazione che non si comprende, esattamente, cosa si intenda per “consistenza” e per “impianto”, va detto che le difformità rispetto a un titolo edilizio debbono essere valutate in base ai criteri indicati dall’art. 32 del D.P.R. n. 380/2001, secondo cui sono varianti essenziali quelle che si compendiano in: “a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968; b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato; c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza; d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito; e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali. 2. Non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.” Va, inoltre, ulteriormente precisato che le difformità debbono essere valutate rispetto a quanto assentito e rispetto ai parametri vigenti al momento del rilascio del titolo edilizio, posto che l’art. 32 richiamato impone di fare riferimento ai parametri del progetto “approvato”: dunque il riferimento non è sempre, o necessariamente, costituito dai parametri vigenti nel momento in cui viene contestata la difformità, che vengono semmai in considerazione qualora venga richiesta una sanatoria di conformità.

13.3.4. Essendo pacifico che i manufatti realizzati dall’appellante non hanno una destinazione diversa rispetto a quella delle corrispettive opere assentite nella concessione edilizia, e dal momento che l’art. 32 del D.P.R. n. 380/2001 già chiarisce che non costituiscono varianti essenziali quelle che incidono su volumi tecnici o che si compendiano nella realizzazione di una volumetria o superficie inferiore a quella assentita, era essenziale che il Comune valutasse la diversa posizione della serra in relazione alle distanze dai distanze dai confini o da altre costruzioni esistenti all’epoca di realizzazione o in relazione alla esistente, sull’area in concreto interessata dalla serra, di eventuali vincoli urbanistici o di altra natura incompatibili con la realizzazione del manufatto: e questo per la ragione che il diverso collocamento di una costruzione può considerarsi variante essenziale solo quando sia “sostanziale”, intendendosi tale termine come variazione che incide sui parametri urbanistici. La collocazione di un manufatto su una particella fondiaria, piuttosto che su quella indicata nell’originario titolo edilizio, può quindi essere considerata rilevante, ad esempio, se la superficie e la volumetria rinveniente dalla particella in concreto interessata non sia stata presa in considerazione nel titolo edilizio; spesso, tuttavia, un manufatto viene assentito sulla base della superficie e della volumetria rinveniente da un coacervo di mappali, e quindi lo spostamento della costruzione da uno ad altro dei mappali contemplati nel titolo edilizio in linea di principio non incide sui parametri urbanistici e non integra variante sostanziale, anche se si tratti di una traslazione di diversi metri. Può viceversa accadere che uno spostamento minimo della costruzione, rispetto alla posizione in pianta indicata nel progetto assentito, faccia insistere l’edificio, in parte, in una zona di inedificabilità assoluta, ad esempio perché inizia la fascia di rispetto cimiteriale o una fascia di vincolo idrogeologico: in tal caso la variante dovrà essere considerata sostanziale, in applicazione dei criteri indicati dall’art. 32 del D.P.R. n. 380/2001. In queste valutazioni, infine, debbono essere prese in considerazione le tolleranze stabilite dal legislatore.

13.3.5. La serra realizzata dall’appellante, dunque, avrebbe potuto essere valutata in termini di difformità essenziale, rispetto alla concessione edilizia del 1990, solo in esito a una verifica che avesse consentito di accertare se in concreto la traslazione della pianta, rispetto alle serre assentite con la concessione edilizia del 1990, avesse inciso sui parametri e sulle norme edilizie e urbanistiche vigenti nel momento della realizzazione e presi a fondamento dell’originario titolo edilizio. Quanto alla cisterna, trattandosi di volume tecnico, la relativa realizzazione non poteva essere considerata variante sostanziale.

13.3.6. In particolare, avendo la concessione edilizia del 1990 fatto applicazione delle previsioni di cui al Piano Regolatore Generale “Ulisse”, approvato con D.S. del 24 gennaio 1989, è a tali previsioni che il Comune avrebbe dovuto fare riferimento per valutare la natura delle difformità, in quanto l’appellante ha fatto affidamento sulla concessione edilizia del 1990, che non è mai stata annullata e che proprio la determina impugnata del 27 gennaio 2020 afferma non poter più essere annullata, in ragione dell’ormai intervenuto decorso del termine ragionevole indicato all’art. 21 nonies della L. n. 241/90.

13.3.6. Ne consegue che l’appellata sentenza ha errato nel ritenere che una differenza nella localizzazione della serra potesse, da sola, determinare una variante sostanziale rilevante ai sensi dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001, e nel non rilevare il difetto di istruttoria e di motivazione che affliggeva gli atti impugnati.

13.4. Ciò premesso, non si può però seguire l’appellante nel ritenere che la serra realizzata sia un manufatto riconducibile a quelli di edilizia libera, e pertanto non necessitasse alcun titolo edilizio, né si può seguire l’appellante nella affermazione secondo cui non sarebbe stato commesso alcun abuso ostativo alla SCIA da ultimo presentata dalla signora -OMISSIS-.

13.4.1. Rispetto a quanto assentito con la concessione edilizia del 1990 sussistono indubbiamente delle difformità, che debbono essere, se possibile, regolarizzate mediante una delle procedure di sanatoria di conformità attualmente vigenti, al fine di pervenire ad una coincidenza tra stato di fatto attuale, dell’area, e stato legittimo; i provvedimenti impugnati sono, correlativamente, legittimi nella misura in cui hanno disposto il divieto di dare corso alle opere indicate nella SCIA, posto che (i) il rilascio di un titolo edilizio si basa sempre su una rappresentazione dello stato di fatto preesistente, che deve essere conforme a diritto; (ii) all’attualità la serra e la cisterna non risultano conformi all’unico titolo edilizio rilasciato in passato, cioè alla concessione edilizia del 1990; (iii) è quindi necessaria la regolarizzazione dei manufatti in concreto realizzati.

13.4.2. Ammesso che la serra abbia le caratteristiche necessarie per essere considerata intervento di edilizia libera ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001, tale circostanza dovrà appunto essere fatta valere mediante procedimento di sanatoria: ciò per la ragione che la liberalizzazione delle serre mobili stagionali è stata introdotta nell’art. 6 del D.P.R. n. 380/2001, al comma 1, lett. e), solo a decorrere dal 26 maggio 2010, e non risulta che la serra sia stata realizzata in epoca successiva a tale data. E’ pertanto onere della ricorrente dimostrare che la serra ha le caratteristiche indicate dall’art. 6, comma 1, lett. e), e che, inoltre, è stata realizzata dopo il 26 maggio 2010; in alternativa essa dovrà avviare una pratica di sanatoria per regolarizzare la serra, oltre che la cisterna.

13.4.4. Merita tuttavia precisare che, trattandosi di interventi realizzati in zona soggetta a vincolo paesaggistico, il fatto che gli interventi in concreto realizzati possano qualificarsi in termini di variante non essenziale è rilevante anche ai fini dell’applicazione dell’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004, poiché in tal caso i volumi e le superfici realizzate non potrebbero qualificarsi quali volumi nuovi né quali volumi “in aumento di quelli legittimamente realizzati”, rendendo astrattamente ammissibile una richiesta di compatibilità paesaggistica ai fini della sanatoria di conformità.

13.5. Il primo motivo d’appello va, conclusivamente accolto, dal che consegue la riforma della appellata sentenza nella parte in cui ha affermato che le opere realizzate dall’appellante hanno integrato difformità soggette all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001; la sentenza va invece confermata nella parte in cui afferma che la SCIA non poteva essere assentita in presenza di difformità, essendo indubitabile che all’attualità esistono difformità che prima devono essere regolarizzate, ove possibile.

14. Con il secondo motivo d’appello si censura l’appellata sentenza nella parte in cui ha affermato che la SCIA è manifestamente incompleta e inidonea a costituire titolo idoneo alla modifica dello stato dei luoghi, anche in relazione al mancato rispetto degli obblighi previsti dal Decreto Legislativo n. 81/2008, in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro.

14.1. La censura può essere assorbita, dal momento che, per le ragioni indicate ai paragrafi che precedono, comunque la SCIA presentata dalla signora -OMISSIS- allo stato non può avere corso, mancando lo stato legittimo dell’immobile.

15. In definitiva, l’appello merita di essere accolto, nei sensi di cui in motivazione. Per l’effetto deve essere parzialmente accolto il ricorso di primo grado, con annullamento degli atti impugnati nella parte in cui presuppongono, senza alcuno specifico accertamento, la qualificazione delle opere in concreto realizzate dalla signora -OMISSIS- in termini di difformità totale.

16. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 3699 del 2023, accoglie in parte il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati nei limiti indicati al paragrafo 15 della motivazione.

Visto l’art. 34, comma 1, lett. e), cod. proc. amm. dispone che il Comune riattivi il procedimento di verifica degli abusi edilizi valutando la natura delle difformità oggetto degli atti impugnati tenendo conto delle statuizioni di cui ai paragrafi 13.3. e seguenti della motivazione.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore