Consiglio di Stato Sez. IV n. 2167 del 16 marzo 2026
Urbanistica.Opere di urbanizzazione e discrezionalità della P.A.

La scelta dell’Amministrazione comunale in ordine all’esecuzione di opere di urbanizzazione primaria (quali reti fognarie, idriche o di illuminazione) costituisce espressione di un’ampia discrezionalità in materia di politica urbanistica e allocazione delle risorse finanziarie, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza. L’edificazione di fatto di una porzione di territorio e la sua parziale urbanizzazione non determinano l’insorgenza di un obbligo giuridico di completamento delle infrastrutture, né tale dovere può scaturire automaticamente dal rilascio di titoli edilizi onerosi, in assenza di specifiche clausole convenzionali o atti di programmazione attuali ed esecutivi. Parimenti, la costituzione di una servitù di uso pubblico mediante dicatio ad patriam non comporta il trasferimento della proprietà del bene né impone all'ente pubblico l’obbligo di realizzare nuove reti tecnologiche, restando tali interventi subordinati a valutazioni di interesse pubblico e alla disponibilità di bilancio. Conseguentemente, è legittimo il diniego comunale fondato sulla mancata previsione delle opere nel piano triennale e sulla destinazione agricola dell'area

Pubblicato il 16/03/2026

N. 02167/2026REG.PROV.COLL.

N. 05280/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5280 del 2024, proposto da Biagio Miraglia, rappresentato e difeso dall'avvocato Natalia Pinto, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

Comune di Alberobello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicolò De Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00002/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alberobello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Puglia, i germani Biagio, Giorgio e Leonardo Miraglia hanno impugnato il provvedimento con il quale il Responsabile dell’Area tecnica del Comune di Alberobello ha respinto l’istanza volta alla realizzazione del tronco fognante, della pubblica illuminazione e del tronco gas in Alberobello, contrada Vaccari, sulle particelle nn. 30, 642, 643, 644, 645, 647 del foglio di mappa n. 27, in relazione ad immobili di loro proprietà.

Il diniego è stato adottato dall’Amministrazione comunale in dichiarata ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6434, del 15 novembre 2018, resa sull’appello proposto dal Comune avverso la precedente pronuncia n.35/2018 del T.a.r. Puglia, che aveva accolto un ricorso avverso il silenzio.

I ricorrenti in primo grado hanno rappresentato di essere proprietari di suoli e fabbricati residenziali siti in Alberobello, Traversa Contrada Vaccari, e precisamente: il sig. Biagio Miraglia delle particelle nn. 1367 e 1368 del foglio 27; il sig. Giorgio Miraglia delle particelle nn. 644 e 647 sub 2, 4 e 6; il sig. Leonardo Miraglia della particella n. 645.

Secondo quanto dedotto nel ricorso di primo grado, gli immobili in esame sarebbero ubicati in un’area fortemente edificata e prossima al centro urbano, servita dalla Traversa Contrada Vaccari, strada asfaltata a cura e spese del Comune, per la quale l’Amministrazione avrebbe programmato già dal 1990 (deliberazione di Giunta comunale n. 467 del 23 luglio 1990) la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a servizio delle abitazioni presenti.

I ricorrenti in primo grado hanno, altresì, esposto che: (i) un primo tratto della strada, sino alla particella 47 del foglio 27, sarebbe già servito da tutte le opere di urbanizzazione primaria (rete idrica e fognaria, energia elettrica, gas, pubblica illuminazione, linea telefonica); (ii) anche il tratto finale della medesima strada, di accesso agli immobili dei ricorrenti e terminante in corrispondenza delle particelle 1526 e 642, sarebbe stato asfaltato e dotato di rete idrica a cura e spese del Comune, mentre sarebbero rimaste mancanti la rete fognaria, la rete del gas e la pubblica illuminazione.

Con riferimento alla rete fognaria, i ricorrenti hanno precisato che le abitazioni dei sigg. Biagio e Leonardo Miraglia sarebbero servite da fosse Imhoff (sistema prefabbricato di pre-trattamento primario per acque reflue domestiche), autorizzate in via provvisoria in attesa della realizzazione della fognatura comunale, ritenuta dagli stessi doverosa anche per esigenze di tutela ambientale.

In ordine alla preesistenza della rete idrica sul tratto finale della strada, i ricorrenti hanno richiamato la nota di AQP s.p.a. prot. n. 471, del 25 gennaio 1999, che attesterebbe la presenza di un tronco idrico “costruito dal Comune di Alberobello”.

Gli istanti hanno, inoltre, allegato che il Comune avrebbe realizzato tali opere in quanto il tratto finale della strada sarebbe stato volontariamente assoggettato all’uso pubblico dai proprietari mediante dicatio ad patriam, circostanza che essi assumono essere stata accertata dalla Corte di appello di Bari con sentenza n. 1276, del 23 novembre 2003, passata in giudicato.

In tale contesto, i ricorrenti hanno riferito di avere presentato al Comune di Alberobello, con istanza depositata il 9 marzo 2016, richiesta di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria mancanti sul tratto finale della Contrada Vaccari e che, a fronte della perdurante inerzia dell’Amministrazione, nonostante la diffida stragiudiziale del 3 giugno 2016, hanno proposto ricorso avverso il silenzio (ricorso n. 402/2017 R.R.).

Con sentenza n. 35/2018, il T.a.r. ha accolto il ricorso avverso il silenzio, dichiarando l’obbligo del Comune di porre in essere gli adempimenti necessari alla realizzazione delle opere richieste e nominando, per l’ipotesi di ulteriore inerzia, un Commissario ad acta.

Il Comune ha impugnato tale sentenza dinanzi al Consiglio di Stato, che, con la menzionata decisione n. 6434/2018, ha confermato l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento relativo all’istanza dei ricorrenti, riformando tuttavia la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva statuito sulla fondatezza della pretesa, ritenendo che la fattispecie rientrasse nell’ambito dell’esercizio discrezionale del potere amministrativo non ancora esercitato.

In asserita esecuzione di quest’ultima decisione, il Responsabile dell’Area tecnica del Comune ha dapprima inviato ai ricorrenti il preavviso di diniego, ex art. 10-bis, l. n. 241/1990 (nota prot. n. 23409 del 3 dicembre 2018) e, quindi, con nota prot. n. 814, del 14 gennaio 2019, trasmessa a mezzo PEC in pari data e successivamente a mezzo raccomandata, ha respinto definitivamente l’istanza di realizzazione del tronco fognante, della pubblica illuminazione e del tronco gas, ritenendo non superate – dalle osservazioni presentate dagli istanti con memoria del 18 dicembre 2018 – le ragioni ostative già comunicate.

A sostegno del provvedimento di diniego l’Amministrazione ha evidenziato, in sintesi, che la realizzazione delle opere richieste rientrerebbe nella discrezionalità dell’Ente, in relazione alle disponibilità finanziarie e alla programmazione delle opere pubbliche, e che non sussisterebbe alcuna base legale o convenzionale idonea a configurare un obbligo comunale di esecuzione delle opere in zona agricola.

Avverso il diniego definitivo del 14 gennaio 2019 gli interessati hanno proposto ricorso dinanzi al T.a.r. Puglia, deducendo plurimi vizi di legittimità (violazione di legge, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei presupposti, eccesso di potere sotto vari profili, nonché violazione del legittimo affidamento e disparità di trattamento), e chiedendo conseguentemente l’annullamento degli atti impugnati.

Il T.a.r., con la decisione 2 gennaio 2024, n. 2, ha respinto il ricorso.

Gli originari ricorrenti hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si è costituito nel giudizio di appello il Comune di Alberobello, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La questione all’esame del Collegio attiene alla legittimità del diniego comunale relativo alla richiesta di realizzazione di opere di urbanizzazione primaria (tronco fognante, pubblica illuminazione, tronco gas) a servizio di immobili siti in area qualificata come zona agricola.

Tanto premesso, l’appellante, con il primo mezzo di gravame, lamenta l’erroneità della decisione impugnata (capi sub 1, 2 e 3) nella parte in cui ha ritenuto sufficiente, ai fini del rigetto del ricorso di primo grado, la sola considerazione che gli immobili insistono in “zona agricola”, ritenendo che l’edificazione di fatto non obbligherebbe l’Amministrazione al completamento delle opere di urbanizzazione primaria.

Ad avviso dell’appellante, il giudice di primo grado avrebbe travisato la portata della decisione del Consiglio di Stato n. 6434/2018, che avrebbe imposto al Comune un esercizio effettivo del potere mediante istruttoria e valutazione comparativa degli interessi, non già una determinazione “libera” e non motivata.

La parte appellante lamenta, in particolare, che il diniego comunale si fonderebbe su una generica invocazione della discrezionalità, senza indicazione dei presupposti di fatto, delle ragioni giuridiche ostative, né confutazione delle osservazioni presentate dagli istanti (memoria 18.12.2018) e dell’istanza di conferenza di servizi, rimasta priva di riscontro. In tale prospettiva, il diniego si risolverebbe in un mero richiamo apodittico alla discrezionalità comunale, privo di adeguata motivazione e di istruttoria comparativa, nonché in contrasto con i principi di buona amministrazione e con le indicazioni della sentenza n. 6434/2018.

Sotto un secondo ma connesso profilo, l’appellante sostiene che la zona, pur tipizzata come “agricola”, sarebbe in concreto densamente edificata e già parzialmente urbanizzata per scelta dello stesso Comune (asfaltatura e rete idrica; programmazione delle opere fin dal 1990; rilascio di numerosi titoli edilizi onerosi; inclusione della “via Vaccari” in delibere IMU tra gli ambiti di espansione), con conseguente incremento del carico urbanistico e correlato dovere pubblico di completare le urbanizzazioni mancanti. Si deduce, altresì, disparità e irragionevolezza per l’avvenuta destinazione di risorse ad urbanizzazioni in altre aree meno dense.

Il motivo è infondato.

Diversamente da quanto ritenuto nel presente motivo di appello, il diniego opposto alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria risulta sorretto da un apparato motivazionale puntuale e articolato, idoneo a esplicitare le ragioni per le quali l’Amministrazione comunale ha ritenuto che l’esecuzione delle suddette opere non fosse giuridicamente obbligatoria né conforme ai criteri di pubblico interesse.

Dalla lettura degli atti emerge, infatti, che il diniego dell’Amministrazione è stato espresso sulla base di elementi non meramente assertivi, bensì valorizzando:

i)la collocazione dell’intervento in zona agricola, con conseguente assenza di un assetto urbanistico che presupponga l’integrale urbanizzazione dell’area;

ii)la mancanza di un obbligo legale o convenzionale a carico dell’Ente di realizzare, in via immediata, le opere richieste;

iii)la riconduzione della relativa scelta alla programmazione delle opere pubbliche e alle disponibilità finanziarie, con la prospettazione della possibilità di un’urbanizzazione graduale.

Tali elementi integrano una motivazione idonea a sorreggere il provvedimento contestato, tenuto conto del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui la decisione sul se e quando realizzare opere pubbliche di urbanizzazione primaria attiene a scelte di politica urbanistica e di allocazione delle risorse, sindacabili in sede giurisdizionale nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, qui non riscontrabili, limiti che nel caso in esame non sono stati superati.

(Cons. Stato, sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6946; sez. II, 8 gennaio 2020 n. 153; sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4343).

In tal senso è possibile trarre ulteriore argomento anche dalla considerazione per cui la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria in tale ambito territoriale si porrebbe in contrasto con la destinazione agricola impressa dallo strumento urbanistico vigente, la quale è preordinata, tra l’altro, al contenimento dell’espansione dell’abitato urbano.

Tale considerazione ridimensiona l’assunto difensivo secondo cui si tratterebbe di immobili legittimamente edificati o oggetto di interventi assentiti, ubicati in un’area asseritamente connotata da significativa edificazione.

Sotto tale profilo, occorre osservare in senso contrario che l’edificazione di fatto di una porzione del territorio comunale non comporta, di per sé, l’insorgenza in capo all’Amministrazione di un obbligo giuridico di realizzare o completare la rete delle opere di urbanizzazione primaria, trattandosi di scelta rimessa alla discrezionalità amministrativa.

Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha desunto, dalle relazioni allegate ai titoli edilizi, che l’allacciamento alla rete idrica, fognaria e alla pubblica illuminazione fosse a carico dei privati e che, quindi, in relazione ad esso non gravasse alcun obbligo sull’Amministrazione.

In senso contrario, l’appellante sostiene che i titoli edilizi non conterrebbero alcun impegno sostitutivo dei privati alla realizzazione delle opere pubbliche di urbanizzazione primaria, ma al più prescrizioni relative alle opere interne e alle predisposizioni per l’allaccio alle “montanti” cittadine.

Diversamente, ad avviso dell’appellante, dai titoli edilizi rilasciati (e dalle relative relazioni tecniche) si desumerebbe un impegno comunale alla realizzazione delle opere pubbliche di urbanizzazione primaria.

Il motivo non è fondato.

L’assunto della parte appellante è smentito dalle risultanze documentali in atti, dalle quali non emerge alcuna convenzione o clausola che ponga a carico dell’Ente un obbligo specifico e immediato di eseguire le opere richieste.

Né può farsi discendere, in via automatica, dal rilascio del titolo edilizio a titolo oneroso, un obbligo comunale di realizzare opere pubbliche ulteriori, in assenza di una specifica disciplina convenzionale o di un atto di programmazione idoneo, attuale ed esecutivo, che ne imponga l’esecuzione.

Tale conclusione si impone anche alla luce del costante orientamento giurisprudenziale, sopra riportato, che riconosce ai Comuni un’ampia discrezionalità nell’individuazione delle esigenze di urbanizzazione del proprio territori.

Con un terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha richiamato la disciplina dello “scomputo” e della realizzazione diretta delle urbanizzazioni da parte del privato, pur in assenza – secondo l’appellante – di qualsivoglia impegno in tal senso e in presenza, invece, del pagamento integrale degli oneri.

Si deduce che, ai sensi dell’art. 12, d.P.R. 380/2001, il rilascio del titolo presuppone l’esistenza delle urbanizzazioni o la previsione della loro realizzazione in tempi definiti ovvero un impegno specifico del privato, qui mai assunto.

Ne conseguirebbe l’obbligo comunale di completare le opere di urbanizzazione primaria a servizio degli immobili assentiti, quale condizione di agibilità e vivibilità dell’area.

Il motivo non è fondato.

In senso contrario, occorre osservare che l’art. 16, del d.P.R. n. 380/2001 prevede che il rilascio del permesso di costruire comporti la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, stabilendo altresì la possibilità, per il titolare del permesso, di obbligarsi alla realizzazione diretta delle opere, a scomputo totale o parziale della quota dovuta, secondo modalità e garanzie fissate dal Comune, con conseguente acquisizione delle opere al patrimonio indisponibile dell’Ente.

La norma, pertanto, non configura un obbligo automatico in capo all’Amministrazione di eseguire direttamente le opere.

La giurisprudenza amministrativa, con orientamento costante, condiviso dal Collegio, ha chiarito che l’ammissione allo scomputo delle opere di urbanizzazione realizzate dal lottizzante costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale della P.A. dal momento che un vero e proprio diritto ad ottenere la detrazione sorge per il privato, a fronte della realizzazione di opere di urbanizzazione primaria ovvero all’impegno di realizzarle, solo a seguito di un’accettazione espressa e consensuale da parte della stessa Amministrazione. In difetto di autorizzazione o di accordo espresso di questa sullo scomputo delle nuove opere, il titolare del titolo edilizio non dispone, pertanto, di alcuna pretesa tutelata diretta a portare in detrazione il valore delle opere eseguite dal contributo di urbanizzazione dovuto e, ove l’Amministrazione avesse escluso con atto esplicito il diritto allo lo scomputo delle opere di urbanizzazione secondaria, tale deliberazione andava tempestivamente impugnata, costituendo un ostacolo altrimenti insuperabile alla sua pretesa.( Consiglio di Stato, Sezione Seconda, sentenza 29 ottobre 2020 n. 6642).

Nel caso in esame, l’Amministrazione comunale ha, inoltre, precisato che le opere richieste non risultano inserite nel piano triennale delle opere pubbliche, né è stato approvato alcun progetto in tal senso, circostanza, quest’ultima che depotenzia ulteriormente l’assunto dei ricorrenti circa l’esistenza di una programmazione, peraltro risalente nel tempo.

Con un quarto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe ritenuto assorbente l’affermazione comunale secondo cui le opere non sarebbero inserite nel piano triennale e non vi sarebbe un progetto approvato.

L’appellante deduce, in senso contrario, che la deliberazione di Giunta n. 467/1990 costituirebbe programmazione formale dell’intervento e che, comunque, la mancata previsione nel piano triennale non potrebbe elidere un obbligo di urbanizzazione discendente dal rilascio di titoli edilizi onerosi e dalla disciplina edilizia. Si insiste, inoltre, sull’irragionevolezza della motivazione finanziaria, ritenuta smentita dall’impiego di risorse per opere analoghe in altre zone.

Il motivo è infondato.

Il diniego impugnato richiama la mancanza di inserimento delle opere nel piano triennale e l’assenza di un progetto approvato, oltre alla possibilità di un’urbanizzazione graduale compatibile con le risorse disponibili e con la programmazione.

Laddove, come nel caso in esame, non sussista un vincolo puntuale, l’Amministrazione può legittimamente correlare la realizzazione di opere pubbliche alla programmazione e alle risorse, tanto più ove l’intervento implichi scelte tecniche (anche onerose) e procedimentali non attuabili nell’immediato.

Neppure è sindacabile, se non per manifesta irragionevolezza, la valutazione dell’interesse pubblico e della sostenibilità economica dell’intervento, che resta rimessa agli organi competenti dell’ente locale. In proposito va ribadito che “la valutazione della idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, costituisce esercizio di un potere di scelta, rispetto al quale non è ipotizzabile quella identità di situazioni soggettive e oggettive che costituisce il presupposto indispensabile per poter configurare, tra i vari soggetti interessati, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 febbraio 1981, n. 159).

Quanto al richiamo alla deliberazione del 1990, il T.a.r. ha correttamente rilevato che atti risalenti e riferiti ad opere in parte già eseguite (o comunque non idonei a costituire un vincolo attuale ed esecutivo per tutte le opere oggi richieste) non possono, di per sé, fondare un obbligo immediato, specie in assenza di una programmazione aggiornata e di un progetto esecutivo.

Le doglianze relative ad una asserita disparità di trattamento, infine, non colgono nel segno, atteso che la realizzazione di opere in altri contesti può dipendere da differenti presupposti (tra cui la diversa imputazione dei costi, la presenza di soggetti concessionari, la diversa conformazione dei luoghi e la diversa priorità assegnata in sede programmatoria).

Poiché l’esame di situazioni di fatto disomogenee implica l’adozione di criteri di valutazione almeno in parte differenziati, l’eventuale irragionevolezza delle soluzioni adottate con riguardo ad un ambito del territorio comunale non costituisce, quindi, argomento per prospettare l’illegittimità delle determinazioni assunte, sulla base di criteri diversi e di differenti situazioni di fatto, in relazione ad un altro ambito (cfr. Cons. Stato n.9175/1999).

Con un quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto il quinto motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata dedotto che la sentenza n. 1276 del 23.11.2003 della Corte d’Appello di Bari (che conferma la sentenza n. 417 del 04.05.2001 del Tribunale di Bari), passata in giudicato, avrebbe accertato definitivamente che il tratto finale della Traversa Contrada Vaccari è gravato da servitù di uso pubblico, avendo i relativi proprietari - mediante dicatio ad patriam - volontariamente funzionalizzato la strada stessa all’uso collettivo con carattere di continuità, “pur di ottenere la rete idrica e fognante”, e dunque a vantaggio proprio e dell’intero abitato.

Ne deriverebbe che il tratto di strada in esame sarebbe diventato “comune” e “pubblico”, a prescindere dal titolo di proprietà, in quanto funzionale (per volontà espressa dagli stessi proprietari) al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi di una collettività indeterminata di persone, risultando così recessivo l'aspetto dominicale a fronte di quello della funzionalità del bene rispetto ad interessi della collettività. Di qui la conclusione che il tratto di strada in esame sarebbe stato funzionalizzato dagli stessi proprietari, non solo al pubblico transito, ma anche alla realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria da parte del Comune.

Il motivo è infondato.

Al riguardo, occorre ricordare che i modi di costituzione delle servitù volontarie possono essere negoziali e non negoziali. Infatti, le servitù prediali, ai sensi dell’art. 1058 c.c., possono costituirsi a titolo derivativo, mediante in negozio giuridico (contratto o testamento), ovvero, ai sensi dell’art. 1061, c.c., a titolo originario (usucapione e destinazione del buon padre di famiglia), mentre, nel caso di servitù coattive, mediante un negozio giuridico, con sentenza o con atto amministrativo, in adempimento di un obbligo legale. A differenza delle servitù volontarie, le quali possono avere ad oggetto qualsiasi utilità, purché volta a vantaggio del fondo dominante (c.d. atipicità contenutistica), le servitù coattive sono caratterizzate dal requisito della stretta tipicità, in quanto i relativi presupposti applicativi e il loro contenuto sono rigorosamente predeterminati dalla legge, e non sono rimessi, né all’autonomia contrattuale dei privati, né alla discrezionalità del giudice.

Le servitù coattive, pertanto, pur potendo nascere da un contratto, quando si accerta in concreto che esso non è sintomo di una volontà di costituzione di una servitù volontaria, devono corrispondere ad una delle fattispecie legali previste dal legislatore (ex pluribus, cfr. Cass. 25 gennaio 1992, n. 820).

La costituzione del diritto di servitù di uso pubblico, secondo la giurisprudenza, può avvenire per atto scritto, per usucapione o per dicatio ad patriam.

In particolare, la costituzione mediante dicatio ad patriam consiste nel comportamento del proprietario che, se pur non intenzionalmente diretto a dare vita al diritto di uso pubblico, mette volontariamente, con carattere di continuità, e non precariamente, un proprio bene a disposizione della collettività.

La giurisprudenza ha chiarito che la servitù di uso pubblico viene costituita per soddisfare un’esigenza di carattere generale, diretta a realizzare un fine di pubblico interesse, e che consiste in un peso, quindi una limitazione, posto a carico di un bene immobile di ‘proprietà privata’ (sia essa condominiale o individuale) a favore, non di un altro bene immobile, bensì di soggetti, i quali si identificano in una collettività indistinta di persone, che ne beneficiano uti cives (Cass. civ. n. 28869 del 2021).

Se l’assoggettamento di un’area privata a servitù di uso pubblico non comporta per il proprietario la perdita del diritto di proprietà del bene, del quale infatti egli può sempre chiedere la tutela in sede giudiziale, l’ente pubblico, per converso, non essendo titolare del diritto dominicale, bensì di un mero diritto reale parziario su di un bene privato, può, su questo, esercitare le facoltà dirette a garantire e ad assicurare l’uso pubblico da parte di tutti i concittadini, essendo conseguentemente legittimato a tutelare il diritto parziario medesimo sia in via amministrativa, sia in via giurisdizionale (Corte di Cass.. n. 15931 del 2019).

Tuttavia, il riconoscimento di una servitù di uso pubblico non equivale al trasferimento della proprietà del bene né implica automaticamente la possibilità di imporre nuove e diverse servitù (elettrodotto, gasdotto, infrastrutture fognarie e relative opere accessorie) senza il consenso dei proprietari o senza un titolo ablatorio conforme a legge.

Ne consegue che correttamente il diniego contestato ha evidenziato che l’eventuale realizzazione delle opere potrebbe richiedere, in mancanza di accordi con i proprietari/comproprietari, l’attivazione delle procedure previste dall’ordinamento (ivi compresa, ove ne ricorrano i presupposti, la procedura espropriativa), che presuppone valutazioni di interesse pubblico riservate all’Amministrazione.

Con un sesto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha escluso la configurabilità di una posizione di affidamento tutelabile sul presupposto della discrezionalità amministrativa.

In senso contrario, l’appellante sostiene che, nel caso in esame, l’affidamento sarebbe qualificato e consolidato per effetto del comportamento comunale protratto nel tempo: programmazione del 1990, realizzazione parziale delle urbanizzazioni (asfalto e rete idrica), rilascio di titoli onerosi con riscossione degli oneri, ripetute interlocuzioni e comunicazioni di volontà di procedere, nonché riconoscimento dell’uso pubblico della strada.

Il motivo è infondato.

Come si è più volte in precedenza rilevato, in un ambito connotato da discrezionalità programmatoria e finanziaria, il completamento delle urbanizzazioni non è configurabile quale esito dovuto in assenza di un obbligo normativo o di un impegno convenzionale specifico. La realizzazione di opere parziali non consolida di per sé una posizione soggettiva tutelabile come affidamento qualificato, potendo l’Amministrazione modulare gli interventi in ragione delle risorse, delle priorità e delle condizioni giuridiche (ivi incluse le necessarie disponibilità delle aree). Ne consegue che non è ravvisabile, nel caso di specie, la violazione di un affidamento giuridicamente protetto, mancando univoci atti di auto-vincolo o obbligazioni specifiche dell’Ente aventi a oggetto il completamento delle opere richieste.

Con un settimo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno, domanda che viene, pertanto, riproposta in appello.

A sostegno della domanda la parte appellante deduce l’esistenza di pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali derivanti dalla perdurante mancanza delle urbanizzazioni primarie (in particolare, permanenza dello scarico provvisorio in fossa Imhoff e riduzione della funzionalità e del valore dell’immobile), con riserva di quantificazione all’esito dell’istruttoria.

Il motivo è infondato.

Dal complesso delle osservazioni che precedono, sulla base delle quali è stata accertata la legittimità dell’atto impugnato, consegue l’assenza di responsabilità da parte delle amministrazioni resistenti.

Sul punto invero è sufficiente richiamare la recente decisione della Adunanza Plenaria n. 7/2021, che, nel solco della storica sentenza delle Sezioni Unite numero 500 del 1999, ha ribadito la riconducibilità della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa al paradigma della responsabilità da fatto illecito.

Secondo i principi ribaditi da quest’ultimo autorevole arresto giurisprudenziale, elemento centrale nella fattispecie di responsabilità da illegittima attività provvedimentale è l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinato nel settore relativo al «risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi», di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia “interessi legittimi oppositivi - pretensivi”.

Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’Amministrazione.

Alla stregua di tali condivisibili coordinate interpretative, manca - nel caso all’esame del Collegio - il presupposto dell’ingiustizia del danno, non ravvisandosi, per le ragioni suesposte, un illegittimo esercizio del potere amministrativo da parte del Comune di Alberobello.

Da ciò logicamente discende l’assorbimento delle questioni attinenti alla colpa della Pubblica Amministrazione e al quantum risarcitorio (in quanto relative alla sfera del c.d. “danno – conseguenza”).

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del Comune di Alberobello, delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 6000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere