Consiglio di Stato Sez. IV n. 5068 del 6 giugno 2024
Rumore.Piano di classificazione acustica
Secondo quanto previsto dalla L. n. 447/95, il piano di classificazione acustica suddivide il territorio comunale in aree omogenee dal punto di vista acustico, e ciò all’esito di una analisi tecnica eseguita dalla amministrazione comunale; si tratta di un atto che ha carattere tecnico e politico, insieme, poiché tiene conto degli obiettivi ambientali che si prefigge l’amministrazione comunale, i quali possono essere anche quelli di ottenere un progressivo miglioramento delle caratteristiche acustiche di alcune zone di territorio, in funzione di quelli che sono anche i programmi di sviluppo della città; il piano, dunque, non si limita a prendere atto delle attuali caratteristiche del territorio comunale, dal punto di vista acustico, ma pianifica anche gli obiettivi ambientali, e in conseguenza suddivide il territorio comunale in porzioni a ciascuna delle quali assegna una delle classi acustiche previste dal D.P.C.M. 14 novembre 1997, il quale, per ognuna delle classi, prevede i valori massimi diurni di emissione e di immissione, oltre al c.d. differenziale, dato dalla differenza tra il livello di rumore ambientale (cioè quello presente quando è in funzione la sorgente di rumore che causa il disturbo) e il livello di rumore residuo (cioè il rumore di fondo). Tenuto conto di quanto sopra è evidente che il piano di classificazione acustica è idoneo a conformare immediatamente l’uso della proprietà privata, nel senso che individua subito, senza alcun ulteriore accertamento, i livelli massimi di rumore che una determinata proprietà può generare: esattamente come uno strumento urbanistico individua immediatamente le possibili forme di utilizzazione di un fondo. Ai fini della impugnazione non conta la consapevolezza che il proprietario abbia del livello di rumore che l’uso attuale del fondo è in grado di generare: conta invece il fatto che il piano di classificazione acustica individua subito dei limiti precisi, e quindi è onere del proprietario attivarsi immediatamente per verificare se tali limiti siano compatibili con i propri interessi, impugnando all’occorrenza il piano di classificazione acustica nel termine decadenziale di 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione.
Pubblicato il 06/06/2024
N. 05068/2024REG.PROV.COLL.
N. 01057/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1057 del 2020, proposto da
Remer S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Filippucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il di lui studio in Macerata, via Velluti n. 19;
contro
Comune di San Benedetto del Tronto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Di Concetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Livia Ranuzzi in Roma, viale delle Medaglie D'Oro 266;
nei confronti
Aquilino Citeroni, Carmine Zazzetta, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Livia Ranuzzi in Roma, viale delle Medaglie D'Oro 266;
Edilegno S.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00435/2019, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Benedetto del Tronto e dei signori Aquilino Citeroni e Carmine Zazzetta;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 marzo 2024 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Filippuzzi e Ortenzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Società appellante è titolare, in Comune di San Benedetto del Tronto, di uno stabilimento industriale ubicato in zona qualificata dallo strumento urbanistico generale quale zona per insediamenti produttivi D3, disciplinata dall’art. 41 delle NTA; va detto, inoltre, che con deliberazione di Consiglio Comunale n. 39 del 19 aprile 2000, nell’adottare il piano di zonizzazione acustica, ha attribuito all’area la classe IV (aree di intensa attività umana).
2. Con nota del 24 giugno 2015, n. prot. 41254 del Servizio Tutela Ambientale, il Comune, premettendo che, a seguito di rilevazioni acustiche effettuate dall’Arpam in data 13 maggio 2015, dalle ore 9:00 alle ore 12:30, presso una abitazione privata nelle vicinanze, era emerso il superamento del valore limite differenziale di immissione nella condizione di finestre aperte, comunicava alla Remer s.r.l. l’avvio del procedimento finalizzato all’adozione di misure di contenimento del rumore prodotto dallo stabilimento condotto dalla medesima, e nel contempo la diffidava a mettere in atto ogni intervento utile a determinare il rientro del rumore prodotto dalle sorgenti indicate nella motivazione del provvedimento nonché a trasmettere, entro 7 giorni dal ricevimento della nota, una relazione tecnica corredata da un piano di risanamento acustico redatti e sottoscritti da un tecnico competente in acustica ambientale.
3. L’appellante, invece di adottare misure di mitigazione del rumore, trasmetteva una memoria in con cui si contestava la zonizzazione acustica dell’area, evidenziando la necessità di una modifica della stessa, ovvero della concessione di una deroga al limite differenziale: su tale richiesta il Comune non adottava alcun provvedimento.
4. Con nota prot. n. 56080 del 6 settembre 2018, il Servizio Tutela Ambientale, sul presupposto che, in data 30 luglio 2018, dalle ore 22:00 alle ore 23:30, i tecnici dell’Arpam avevano effettuato, presso l’abitazione del Sig. Zazzetta, sita in Via Col dei Pioppi n. 12 al piano rialzato, una rilevazione fonometrica dalla quale era risultato il superamento del valore limite differenziale di immissione nella condizione di finestre aperte e chiuse ,diffidava la ricorrente a provvedere agli interventi di risanamento acustico necessari per riportare i livelli di immissione entro i limiti di legge, contestualmente imponendo l’arresto degli impianti dalle ore 22.00 e fino alle ore 6:00 di ogni giorno, fino ad avvenuto accertamento della implementazione delle necessarie misure di mitigazione acustica, attestata da un parere dell’ARPAM.
5. La Remer s.r.l., a quel punto, presentava una istanza di proroga, che però veniva respinta dal Comune, con nota del 21 settembre 2018.
6. Quindi, con ordinanza sindacale n. 56 del 1° ottobre 2018, adottata ai sensi dell’art. 9 della L. n. 447/1995, il Comune disponeva la disattivazione, con decorrenza immediata, delle attività della Remer s.r.l., dalle ore 22 alle ore 6 di ogni giorno, fermo restando il rispetto, anche in periodo diurno, dei limiti acustici previsti dalla normativa vigente, e tutto ciò sino ad avvenuta dimostrazione della adozione degli interventi di bonifica acustica, realizzati previo parere favorevole dell’ARPAM.
7. La Remer s.r.l. impugnava, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, l’indicato atto unitamente alla delibera di Consiglio Comunale di approvazione della zonizzazione acustica del territorio comunale: a fondamento della impugnazione deduceva: (i) il vizio di incompetenza, sul presupposto che le ordinanze ex art. 9 della L. n. 447/95 sarebbero di competenza del dirigente; (ii) violazione dell’art. 4 della L. n. 447/95 e dell’art. 2 della L.R. Abruzzo n. 28/2001, oltre alla violazione del D.P.C.M. 5 dicembre 1997, in quanto il provvedimento impugnato nonché la delibera comunale di approvazione della zonizzazione acustica si fondavano sull’erroneo presupposto che l’impianto produttivo fosse ubicato in zona del territorio comunale caratterizzata dalla presenza di numerose abitazioni; (iii) violazione dell’art. 4, comma 3, del D.P.C.M. 14 novembre 1997, secondo cui i limiti differenziali “non si applicano alla rumorosità prodotta … dalle infrastrutture stradali”: in particolare, la ricorrente deduceva l’erroneità dell’applicazione del valore limite differenziale di immissione, per non essersi tenuto conto di detta disposizione.
4. Con la sentenza in epigrafe indicata l’adìto Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso contro la deliberazione del Consiglio Comunale n. 39 del 19 aprile 2020, ha dichiarato inammissibili le censure articolate contro tale atto, e ha respinto nel merito le censure articolate avverso l’ordinanza n. 56 del 1° ottobre 2018, ritenendola scevra dai denunziati vizi propri.
5. Avverso tale pronuncia ha proposto appello la Remer s.r.l.
6. Il Comune di San Benedetto del Tronto si è costituito in giudizio per resistere al gravame.
7. La causa è stata chiamata all’udienza straordinaria del 6 marzo 2024, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
8. Con il primo motivo d’appello la Remer s.r.l. contesta la statuizione di irricevibilità della impugnazione della delibera n. 56 del 1° ottobre 2018: il TAR ha motivato tale statuizione sul presupposto che ai piani di zonizzazione acustica sarebbero applicabili i principi giurisprudenziali elaborati in materia urbanistica secondo cui le prescrizioni del PRG che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (come le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) vanno impugnate entro 60 giorni dalla pubblicazione del piano in ragione dell'immediato effetto conformativo dello ius aedificandi.
8.1. Sostiene invece l’appellante che l’effetto conformativo non sarebbe, nel caso della zonizzazione acustica, immediatamente percepibile dal proprietario, senza necessità di compiere alcuna ulteriore verifica: l’impresa infatti, non può avere immediata percezione del fatto che la propria attività generi o possa generare fenomeni rumorosi incompatibili con la classe acustica
attribuitale in sede di pianificazione comunale; sottolinea inoltre che la delibera consiliare di approvazione del piano di zonizzazione acustica non prevede alcun termine entro il quale i proprietari avrebbero dovuto procedere ai rilevamenti fonometrici e alla eventuale presentazione di un piano di risanamento acustico, e che l’art. 8 dello stesso piano prevede la possibilità che siano autorizzati macchinari rumorosi anche in deroga ai limiti previsti a su autorizzazione del sindaco, previa adozione di idonee misure di mitigazione acustica; Da tutto ciò l’appellante conclude che essa non avesse l’onere di impugnare la delibera di approvazione della zonizzazione acustica nel termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione.
8.2. Il Collegio rileva che, secondo quanto previsto dalla L. n. 447/95, il piano di classificazione acustica suddivide il territorio comunale in aree omogenee dal punto di vista acustico, e ciò all’esito di una analisi tecnica eseguita dalla amministrazione comunale; si tratta di un atto che ha carattere tecnico e politico, insieme, poiché tiene conto degli obiettivi ambientali che si prefigge l’amministrazione comunale, i quali possono essere anche quelli di ottenere un progressivo miglioramento delle caratteristiche acustiche di alcune zone di territorio, in funzione di quelli che sono anche i programmi di sviluppo della città; il piano, dunque, non si limita a prendere atto delle attuali caratteristiche del territorio comunale, dal punto di vista acustico, ma pianifica anche gli obiettivi ambientali, e in conseguenza suddivide il territorio comunale in porzioni a ciascuna delle quali assegna una delle classi acustiche previste dal D.P.C.M. 14 novembre 1997, il quale, per ognuna delle classi, prevede i valori massimi diurni di emissione e di immissione, oltre al c.d. differenziale, dato dalla differenza tra il livello di rumore ambientale (cioè quello presente quando è in funzione la sorgente di rumore che causa il disturbo) e il livello di rumore residuo (cioè il rumore di fondo).
8.3. Tenuto conto di quanto sopra è evidente che il piano di classificazione acustica è idoneo a conformare immediatamente l’uso della proprietà privata, nel senso che individua subito, senza alcun ulteriore accertamento, i livelli massimi di rumore che una determinata proprietà può generare: esattamente come uno strumento urbanistico individua immediatamente le possibili forme di utilizzazione di un fondo.
8.4. Ai fini della impugnazione non conta la consapevolezza che il proprietario abbia del livello di rumore che l’uso attuale del fondo è in grado di generare: conta invece il fatto che il piano di classificazione acustica individua subito dei limiti precisi, e quindi è onere del proprietario attivarsi immediatamente per verificare se tali limiti siano compatibili con i propri interessi, impugnando all’occorrenza il piano di classificazione acustica nel termine decadenziale di 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione.
8.5. Correttamente, pertanto, il primo giudice ha ritenuto irricevibile l’impugnazione proposta da Remer s.r.l. contro la deliberazione comunale n. 56 del 1° ottobre 2018.
9. Con il secondo motivo d’appello l’appellante impugna la statuizione con cui il TAR ha respinto la censura con cui si deduceva l’incompetenza del sindaco all’esercizio del potere previsto dall’art.. 9 della L. 447/95.
9.1. Secondo il TAR l'accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, (pur se non coinvolgente l'intera collettività), appare sufficiente a concretare l'eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica con l'efficace strumento previsto soltanto dall'art. 9, comma 1, della citata legge n. 447 del 1995, tenuto conto del fatto che l’inquinamento acustico rappresenta, ontologicamente, una minaccia per la salute pubblica.
9.2. Secondo l’appellante, invece, la norma in questione fonderebbe il potere di adottare ordinanze limitative solo in presenza di situazioni di eccezionale e imprevedibile urgenza, nella specie non ravvisabile, tenuto conto del fatto che la appellante esercita l’attività in sito dagli anni Settanta.
9.3. Il Consiglio di Stato ha avuto occasione di precisare che “Il potere di cui all'art. 9, l. n. 447/1995 non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità ed igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico; ciò perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica e il potere del Sindaco di emanare l'ordinanza ex art. 9, l. n. 447/1995 è un dovere connesso all'esercizio delle sue pubbliche funzioni, al quale non può sottrarsi (anche se è leso un solo soggetto) spogliandosi del potere, di valore pubblicistico, di reprimere l'inquinamento acustico e attribuendolo al privato, cui il codice civile riconosce la facoltà di esercitare il diritto a non subire le emissioni dannose e non il dovere, se eccedenti i valori massimi consentiti.” (Cons. Stato, Sez. I, n. 1245 del 19 luglio 2021), ragione per cui detto potere può prescindere dalla dimostrazione della ricorrenza dei requisiti che fondano il più generale potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti.
9.4. Nel caso di specie gli accertamenti, i cui esiti sono riportati nella ordinanza impugnata, danno atto di un significativo superamento, in periodo notturno e a finestre aperte, del limite differenziale, si trattava inoltre di una situazione che si protraeva ormai da 3 anni, durante i quali la Società non ha fatto praticamente nulla, sul presupposto che la zonizzazione acustica dovesse essere diversa.
9.5. Correttamente, pertanto, il Sindaco ha adottato una ordinanza ex art. 9 della L. n. 447/95 per porre rimedio alla inerzia dell’appellante nell’adottare misure di mitigazione acustica: in particolare va detto che, contrariamente a quanto sostiene la Remer s.r.l., il Comune non aveva alcun obbligo di avviare un confronto per verificare la correttezza della classificazione acustica, per verificare se non sussistessero le condizioni per concedere deroghe o per stabilire una tempistica concreta e sostenibile, tenuto conto – come già precisato – del fatto che la situazione si protraeva da anni nel momento in cui l’ordinanza impugnata veniva adottata.
10. In conclusione l’appello va respinto.
11. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, nei confronti del Comune di San Benedetto del Tronto, delle spese del presente grado, che si liquidano in €. 3.000,00 (tremila), oltre accessori se per legge dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2024, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113,con l'intervento dei magistrati:
Oreste Mario Caputo, Presidente FF
Giovanni Tulumello, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore
