TAR Toscana, Sez. II, n. 787, del 15 maggio 2015
Rifiuti.Illegittimità della prescrizione nel parere ARPAT relativa al valore di 10 µg/l per il metil-t-butil etere

La prescrizione del valore di 10 µg/l per il metil-t-butil etere risulta frutto di una scelta le cui ragioni non sono state sostanzialmente illustrate dall’ARPAT nel suo parere, che resta anche privo, al riguardo, di adeguati supporti istruttori, e ciò porta a concludere per l'accoglimento integrale del ricorso, evidenziando che il limite attualmente previsto per il parametro MTBE è fissato in 40 µg/l. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00787/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00861/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 861 del 2009, proposto dalla società ESSO Italiana s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Antonella Capria, Teodora Marocco, Stefano Grassi, con domicilio eletto presso l’avv. Stefano Grassi in Firenze, Via G. La Pira 21; 

contro

- Comune di Grosseto in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Massimo Pozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, Lungarno A. Vespucci 20;
- Provincia di Grosseto, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Stefania Sorrenti, Ivana Sechi, Chiara Canuti ed elettivamente domiciliata c/o l'Avvocatura provinciale di Firenze in Via de' Ginori 10; 
- Agenzia regionale protezione ambiente (ARPA) - Toscana, rappresentata e difesa dall'avv. Fabio Ciari dell'Avvocatura regionale della Toscana ed elettivamente domiciliata in Firenze, Piazza dell'Unita' italiana 1; 
- ASL 9 – Grosseto e Autorita' di Ambito Territoriale Ormbrone 6, non costituite in giudizio; 

per l'annullamento

- del provvedimento n. 22 del 17 marzo 2009 del Comune di Grosseto, Direzione Ambiente, U.O. Gestione Rifiuti e Bonifiche con il quale si autorizza “il progetto operativo di bonifica relativo all’area ubicata in capoluogo, Via Aurelia Nord, n. 56, presentato in data 03/09/2008, prot. 105876, redatto per conto della Soc. ESSO ITALIANA …” nella parte in cui richiede “che siano rispettate tutte le condizioni esplicitate nel parere del dipartimento ARPAT allegato al verbale della CdS 15/10/2008” e nei limiti in cui tale parere ARPAT impone prescrizioni con riferimento al parametro MTBE;

- del verbale di Conferenza di Servizi del 15 ottobre 2008 con cui si esprime parere favorevole al progetto di messa in sicurezza operativa presentato da Esso Italiana in data 3 settembre 2008 nella parte in cui richiede “che siano rispettate tutte le condizioni esplicitate nel parere del dipartimento ARPAT” e nei limiti in cui tale parere ARPAT impone prescrizioni con riferimento al parametro MTBE;

- del parere ARPAT in data 14 ottobre 2008 trasmesso al Comune di Grosseto con nota Prot. 86377 del 14 ottobre 2008 nella parte in cui, con riferimento allo scarico delle acque emunte e trattate, “per quanto riguarda il parametro MTBE il limite allo scarico dovrà essere pari a 10 µg/l”;

- della lettera del 18 marzo 2009, Prot. 42373 del Comune di Grosseto, Direzione Ambiente, U.O. Gestione Rifiuti e Bonifiche di trasmissione del provvedimento impugnato;

- ove occorra, del parere dell’Istituto Superiore di Sanità del 6 febbraio 2001 avente ad oggetto “Limiti accettabili nel suolo e nelle acque sotterranee di inquinanti organici ed inorganici non indicati nel D.M. 471/1999”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto, della Provincia di Grosseto e dell’Agenzia regionale protezione ambiente (ARPA) - Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 aprile 2015 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) In data 8/5/2008 la società ESSO Italiana s.r.l. ha presentato un "Progetto di messa in sicurezza operativa" relativo all'impianto di distribuzione carburanti situato nel Comune di Grosseto in via Aurelia Nord n. 56, interessato nel 2005 da uno spandimento di gasolio. Per l'esame di tale progetto il Comune di Grosseto ha convocato la Conferenza dei servizi, in vista della quale l’ARPAT - Dipartimento provinciale di Grosseto ha espresso, con atto prot. 86377 in data 14/10/2008, parere favorevole con condizioni. Nella seduta del 15/10/2008 la Conferenza dei servizi, a sua volta, ha espresso parere favorevole al progetto presentato dalla società ESSO con la prescrizione "che siano rispettate tutte le condizioni esplicitate nel parere del Dipartimento ARPAT". Nei medesimi termini il Comune di Grosseto, con provvedimento dirigenziale n. 22 del 17/3/2009, ha autorizzato l'esecuzione del progetto in questione.

2) Contro quest'ultimo provvedimento nonché gli atti presupposti e, in particolare, il parere ARPAT prot. 86377 in data 14/10/2008 ESSO Italiana s.r.l. ha proposto il ricorso in epigrafe, impugnando la prescrizione con cui si richiede "che siano rispettate tutte le condizioni esplicitate nel parere del dipartimento ARPAT allegato al verbale della CdS 15/10/2008" e nei limiti in cui tale parere impone prescrizioni con riferimento al parametro MTBE. A sostegno del gravame sono state formulate censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

3) Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio il Comune di Grosseto, la Provincia di Grosseto e l’ARPAT, che hanno formulato eccezioni di inammissibilità e controdedotto nel merito.

4) Nella camera di consiglio del 4 giugno 2009 questo Tribunale, con ordinanza n. 449, ha respinto la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.

5) Le parti hanno depositato memorie e repliche in vista dell'udienza del 30 aprile 2015, in cui la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1) Preliminarmente va disposta l'estromissione dal giudizio della Provincia di Grosseto. Il predetto Ente è infatti privo di legittimazione passiva, posto che nessun suo atto risulta impugnato e che le osservazioni e le proposte formulate dal rappresentante provinciale nella Conferenza dei servizi del 15/10/2008 non formano oggetto della presente controversia.

2) Prima di trattare del merito della causa occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso avanzate dalle controparti.

Il Comune di Grosseto sostiene l'inammissibilità del gravame in relazione alla circostanza che non sarebbero stati impugnati dalla società ricorrente né il parere ARPAT del 14/10/2008 (che è espressamente richiamato nel provvedimento comunale conclusivo del procedimento e contiene la prescrizione relativa al MTBE specificamente contestata nel presente giudizio), né il verbale della Conferenza dei servizi del 15/10/2008 (che ha recepito il parere ARPAT e costituisce il presupposto dell'impugnato provvedimento dirigenziale n. 22 del 17/3/2009).

L'eccezione è infondata, posto che - come risulta dall’epigrafe del ricorso testualmente riportata nella presente sentenza - tanto il parere ARPAT del 14/10/2008, quanto il verbale della Conferenza dei servizi del 15/10/2008 sono espressamente indicati tra gli atti impugnati e ad essi fanno puntuale riferimento le censure proposte dalla ricorrente.

Un'eccezione di inammissibilità del ricorso è stata invece formulata dalla Provincia di Grosseto in relazione alla tardiva impugnazione del verbale della Conferenza dei servizi del 15/10/2008. Pur essendo stata la predetta Provincia estromessa dal giudizio, è comunque opportuno esaminare l'eccezione, trattandosi di profilo rilevabile anche d'ufficio sulla scorta degli atti depositati in giudizio. Si tratta, peraltro, di un'eccezione infondata, posto che il verbale in questione non è l'atto conclusivo del procedimento, costituito dal provvedimento dirigenziale n. 22 del 17/3/2009, insieme al quale il verbale presupposto è stato correttamente impugnato quale atto endoprocedimentale.

3) La prescrizione oggetto della presente controversia, contenuta nel parere ARPAT prot. 86377 in data 14/10/2008, risulta così formulata: "Le acque in uscita dal sistema dovranno rispettare i limiti imposti dalla normativa vigente (tab. 3 All. 5 alla parte III del D.Lgs. 152/06) in base alla natura del recapito finale; per quanto riguarda il parametro MTBE il limite allo scarico dovrà essere pari a 10 µg/l".

Nel ricorso si sostiene l'illegittimità della prescrizione relativa al parametro in questione (metil-t-butil etere) sulla base di tre motivi che possono essere così sintetizzati:

a) il progetto di ESSO utilizza un sistema cd. pump and treat di captazione e trattamento delle acque contaminate che, una volta trattate, sono direttamente scaricate in fognatura; trova quindi applicazione l’art. 243 del Codice dell'ambiente che consente lo scarico in fognatura o in un corpo idrico superficiale delle acque emunte nell'ambito di trattamenti di bonifica della falda nel rispetto dei limiti relativi allo scarico per le acque industriali di cui alla tabella 3 dell'allegato 5 della parte III del Codice stesso; detta tabella è richiamata dall’ARPAT per le acque in uscita dal sistema, ma poi contraddittoriamente non viene applicata per il solo parametro MTBE, per cui si richiede un parametro diverso e più restrittivo, non previsto dalla normativa, né consentito;

b) l’ARPAT ha comunque omesso di chiarire le ragioni per cui ha imposto un valore così restrittivo; né risulta essere stata svolta apposita istruttoria al riguardo; non può valere come riferimento un parere dell’Istituto Superiore di Sanità del 2001 che la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto illegittimo (cfr. TAR Veneto, sez. III, n. 2114/2007) e che è ormai superato da un successivo parere del medesimo Istituto (del 12/9/2006);

c) l’art. 243 del Codice dell'ambiente non ha previsto poteri derogatori rispetto ai valori ivi indicati; in ogni caso, un potere di tal genere spetterebbe semmai all'Autorità di Ambito Territoriale Ombrone 6 che peraltro, nell'autorizzazione rilasciata il 3/10/2006, non ha posto alcun limite diverso da quelli di legge; la prescrizione impugnata - ingiustamente onerosa - è stata quindi imposta da un soggetto incompetente e in violazione della normativa di riferimento.

4) Nelle sue difese ARPAT sostiene in primo luogo che l’art. 243 del Codice dell'ambiente non è applicabile nel caso di specie sia perché il testo della norma all'epoca vigente faceva riferimento solo ai progetti di bonifica e non anche ai progetti di messa in sicurezza operativa (qual è quello presentato da ESSO); sia perché la disciplina in questione riguarda siti in cui è ancora in esercizio un ciclo produttivo, circostanza che qui non ricorre.

Le tesi di ARPAT sono sul punto infondate.

Per quanto riguarda la disciplina vigente all'epoca dei fatti, occorre fare riferimento alla data di adozione del provvedimento comunale impugnato, cioè al 17/3/2009. A quell'epoca era appena entrato in vigore (con decorrenza dall’1 marzo 2009) il testo del citato art. 243 come modificato dall’art. 8-quinquies del D.L. 30 dicembre 2008 n. 208, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009 n. 13. Il primo comma del novellato art. 243 disponeva: "Le acque di falda emunte dalle falde sotterranee, nell'ambito degli interventi di bonifica o messa in sicurezza di un sito, possono essere scaricate, direttamente o dopo essere state utilizzate in cicli produttivi in esercizio nel sito stesso, nel rispetto dei limiti di emissione di acque reflue industriali in acque superficiali di cui al presente decreto"; e la modifica introdotta dal D.L. n. 208/2008 (più precisamente, inserita dalla legge di conversione n. 13/2009) consisteva proprio nella circostanza che dopo le parole: «interventi di bonifica» erano state inserite le seguenti: «o messa in sicurezza».

Dunque, a differenza del testo originario, quello appena riportato faceva riferimento anche alla messa in sicurezza operativa ed era perciò applicabile al caso in esame. Inoltre, il primo comma faceva riferimento all'ipotesi di acque scaricate "direttamente o dopo essere state utilizzate in cicli produttivi in esercizio nel sito stesso", prevedendo quindi un'alternativa che non limitava l'applicazione della norma al solo caso di cicli produttivi in esercizio.

5) In base alla disposizione citata lo scarico delle acque di falda emunte era soggetto al "rispetto dei limiti di emissione di acque reflue industriali in acque superficiali" di cui al medesimo D.Lgs. n. 152/2006, limiti fissati dalla tabella 3 dell'allegato 5 della parte III del Codice, che non contemplano il MTBE. Sulla possibilità di stabilire un limite per tale sostanza, integrando così le previsioni della tabella di cui sopra, l'orientamento giurisprudenziale resta tuttora non univoco; la posizione più volte sostenuta da questo Tribunale - che si ritiene di confermare anche nel presente giudizio - è stata ancora di recente ribadita nella sentenza n. 1617 del 26 novembre 2013 in cui, richiamando le precedenti decisioni della Sezione 24 agosto 2010 n. 4875, 22 dicembre 2010 n. 6796 e 6 ottobre 2011 n. 1452, si è affermato: "debbono parimenti condividersi le doglianze con cui si contesta l’utilizzo da parte della P.A., quale limite di accettabilità della sostanza chimica denominata MTBE, del valore (10 µg /l per le acque sotterranee) indicato dall’Istituto Superiore della Sanità con nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001………

Questo Tribunale si è già espresso sulla questione, aderendo all’impostazione secondo cui la lacuna normativa non può essere colmata attraverso un’attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l’Istituto Superiore di Sanità o dalla P.A. competente all’approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell’Ambiente (v. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4875, con la giurisprudenza ivi citata). Nello stesso senso si sono espressi, del resto anche i giudici di appello (C.d.S., Sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5256), che hanno sottolineato come l’integrazione, da parte del Ministero, sulla base dei pareri dell’I.S.S., dei valori tabellari dettati dal d.m. n. 471/1999 debba ritenersi illegittima, non avendo né l’I.S.S., né la Conferenza di Servizi alcun potere di integrare (ove certe sostanze, ad es. il MTBE, non siano specificamente previste) quanto già disposto da un regolamento approvato a seguito di apposita procedura ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997.

Negativa essendo, dunque, la soluzione prevalente in giurisprudenza circa la questione “di metodo”, osserva nondimeno il Collegio che alla stessa conclusione negativa si giunge anche qualora si superi la predetta questione pregiudiziale, addivenendo all’esame della questione “di merito”.

Nel caso di specie, infatti, anche se si aderisse all’opposto orientamento dell’utilizzabilità dei pareri dell’I.S.S. per colmare la lacuna normativa in esame, rimarrebbe ferma, comunque, la conclusione dell’illegittimità dell’operato della P.A.: ciò, in ragione dell’impossibilità (riconosciuta dallo stesso I.S.S., in un ulteriore parere del 2006) di assimilare il MTBE agli idrocarburi.

Ed invero, il metil terbutil etere (in sigla MTBE) è un composto organico di sintesi, derivante dal metanolo e dal 2-metil-2-propanolo. Viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene, ed è prodotto per addizione elettrofila del metanolo all’isobutene, in presenza di un catalizzatore acido (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 1738/2009, cit.). La sua assimilazione agli idrocarburi, nel parere dell’I.S.S. di cui alla nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001 assunta a base degli atti in questa sede impugnati, deriva dall’assimilazione del suo comportamento, sia dal punto di vista tossicologico, che di destino ambientale, ad un idrocarburo a catena lineare a basso numero di atomi di carbonio. Con successivo parere del 12 settembre 2006 (il cui contenuto è sintetizzato dalle decisioni giurisprudenziali appena ricordate), tuttavia, l’I.S.S. ha riveduto le sue valutazioni, escludendo che l’assimilazione del MTBE agli idrocarburi totali fosse dettata da affinità di tipo tossicologico, poiché il MTBE appartiene alla famiglia degli eteri e non è definibile come idrocarburo, e suggerendo che i valori limite del MTBE siano determinati non già sulla base dell’(erronea) affinità di tipo tossicologico con gli idrocarburi, ma del valore della soglia olfattiva: quest’ultimo, tuttavia, è parametro che comporta l’applicazione di limiti di concentrazione diversi, ricompresi in un “range tra 20 e 40 µg/l” (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Alla luce di tali sviluppi, si deve concordare con quella giurisprudenza (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, nn. 1630/2008 e 1738/2009, cit.), che ha giudicato insufficienti le spiegazioni dell’I.S.S. per fondare l’assimilazione del MTBE ai valori limite degli idrocarburi, concludendo per l’illegittimità del limite fissato nel richiamato parere del 2001 relativamente alle acque sotterranee (10 µg/l): ciò, in quanto, considerata la dubbia assimilazione tossicologica tra MTBE ed idrocarburi totali – come si è visto, smentita successivamente dallo stesso I.S.S. – il limite in discorso pare esser stato ispirato da un ingiustificato eccesso di prudenza, in violazione del principio di proporzionalità>> (T.A.R. Toscana, sez. II, 6 ottobre 2011 n. 1452) ".

6) Tanto potrebbe bastare per accogliere il ricorso, ma in realtà le ragioni che hanno indotto ARPAT a introdurre il limite oggetto della prescrizione impugnata (quali illustrate nel presente giudizio) sono più complesse e fanno riferimento alla asserita necessità che nel caso in esame siano osservati, oltre ai limiti fissati dalla tabella 3 dell'allegato 5 della parte III del Codice dell'ambiente, anche quelli di cui all'allegato 5 alla parte IV del medesimo Codice, che prevede i limiti di concentrazione ammissibili nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee per una serie di elementi inquinanti. Ciò in quanto, secondo ARPAT, le acque che escono dal trattamento pump and treatvanno classificate come rifiuti e in ragione della pericolosità del MTBE. E in effetti nel parere del 14/10/2008 si legge: "si può affermare che le acque di falda contaminate a seguito di attività di messa in sicurezza d'emergenza e/o di bonifica sono rifiuto proveniente dalle attività di bonifica identificato con il codice CER 19. 13. 07 (se contenente sostanze pericolose) ovvero 19. 13. 08… e che deve essere trattato in impianti autorizzati".

Quest'ultima affermazione però non basta per superare il difetto di motivazione denunciato nel ricorso, che la difesa di ARPAT ha cercato di neutralizzare attraverso una corposa integrazione motivazionale contenuta nelle memorie depositate in giudizio. Anche ad ammettere la qualificabilità come rifiuti delle acque in questione, comunque, resta il fatto che il limite di 10 µg/l fissato per il MTBE trova la sua origine nella nota dell'Istituto Superiore della Sanità del 6/2/2001, le cui conclusioni sono state poi ampiamente riviste e in buona parte smentite nella successiva nota del medesimo Istituto del 12/9/2006 (doc. 18 allegato al ricorso); le valutazioni espresse in proposito dall’I.S.S. (contenute nel coevo rapporto n. 1634-04-4 depositato da ARPAT come doc. 11)) sono diffusamente citate nella memoria dell'Agenzia depositata il 3/6/2009 (pagg. 12 ss.) per evidenziare come anche nel 2006 l’I.S.S. ha ritenuto attendibile il valore di riferimento di 10 µg/l per il MTBE; così è, in effetti, ma i contenuti della nota del 12/9/2006 risultano quantomeno contraddittori tenuto conto che, nel contempo, si afferma: che la sostanza in questione "non è..... dotata di elevata tossicità"; che "una concentrazione di riferimento per l’MTBE non dovrebbe comunque superare il valore di concentrazione della soglia olfattiva, che è compreso in un range tra 20 e 40 µg/l"; che l'Agenzia di protezione ambientale statunitense (USEPA) "pone lo stesso range tra 20 e 40 µg/l di MTBE nelle acque potabili, come limite oltre il quale si potrebbero avere effetti avversi sulla salute umana".

In questo quadro la prescrizione del valore di 10 µg/l qui contestata risulta frutto di una scelta le cui ragioni non sono state sostanzialmente illustrate dall’ARPAT nel suo parere, che resta anche privo, al riguardo, di adeguati supporti istruttori, come puntualmente censurato nel secondo motivo; e ciò porta a concludere per l'accoglimento integrale del ricorso, senza necessità di enfatizzare la circostanza - evidenziata e documentata dalla parte ricorrente - che il limite attualmente previsto per il parametro MTBE è fissato in 40 µg/l. A quest'ultimo riguardo si vedano: il doc. 20 depositato da Esso, relativo all'applicazione dell'analisi di rischio ai punti vendita carburante, con specifico riferimento alla tabella V. 4.1-2 (relativa alla "sorgente falda"); il recente D.M. 12 febbraio 2015 n. 31 "Regolamento recante criteri semplificati per la caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti, ai sensi dell'articolo 252, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152", con specifico riferimento alla Tabella 2 "Lista delle sostanze da ricercare per le acque sotterranee"; nonché il parere favorevole reso il 26/3/2015 dalla stessa ARPAT in ordine alla richiesta, presentata al Comune di Grosseto dall'odierna ricorrente, di adeguamento del limite di riferimento a 40 µg/l per il MTBE, quantomeno per le acque sotterranee; con la precisazione che tale univoco valore è stato individuato sempre facendo riferimento al parere dell'Istituto Superiore della Sanità del 12/9/2006, che dunque poteva fornire già all'epoca dei fatti di cui è causa il necessario supporto per scelte diverse da quella oggetto della presente controversia.

7) In relazione a quanto sopra il ricorso deve essere accolto e gli atti impugnati vanno conseguentemente annullati, limitatamente alla prescrizione relativa al parametro MTBE.

Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, in linea con quanto statuito dalla Sezione nella citata sentenza n. 1617/2013 e tenuto anche conto che la complessa materia ha dato origine a non univoci orientamenti giurisprudenziali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

a) estromette dal giudizio la Provincia di Grosseto;

b) accoglie il ricorso in epigrafe e conseguentemente annulla gli atti impugnati, limitatamente alla prescrizione relativa al parametro MTBE;

c) compresa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Eleonora Di Santo, Consigliere

Carlo Testori, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/05/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)