T.A.R. VENETO, Sez. III sent. 689 del 23 marzo 2006

Rifiuti. Spedizioni transfrontaliere

Ricorso n. 2901/2005 Sent. n. 689/06
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei magistrati:
Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere relatore
Riccardo Savoia Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 2901/2005, proposto da Società Ecolog s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Cappelletto e Corrado Carruba, con elezione di domicilio presso lo studio del primo, in Venezia, piazzale Roma n. 521;
contro
la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, e la Direzione Regionale Tutela dell’Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, la prima costituita in giudizio col patrocinio degli avv. Romano Morra e Enrico Specchio dell’Avvocatura regionale, con domicilio nella propria sede in Venezia, Dorsoduro n. 3901;
per la declaratoria
dell’illegittimità del silenzio - ex art. 21bis della L. 6.12.71 n. 1034, come modificato dall’art. 2 della L. 21.7.2000 n. 205 - formatosi sull’istanza volta ad ottenere l’autorizzazione alla spedizione transfrontaliera di rifiuti; ovvero dell’accertamento del diritto ad ottenere la richiesta autorizzazione, ovvero ancora dell’obbligo dell’Amministrazione di determinarsi sull’istanza con atto espresso; con eventuale nomina, sin da ora, di un Commissario ad acta che si sostituisca alla P.A., ove la stessa risulti ulteriormente inadempiente;
nonché per il risarcimento
di ogni danno patito a causa dell’illegittimo comportamento della P.A..
Visto il ricorso, notificato il 23.12.05 e depositato presso la segreteria il 29.12.05 con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione della resistente Regione Veneto;
visti gli atti tutti della causa;
uditi alla pubblica udienza dell’1.2.2006 (relatore il cons. De Piero) gli avv. Cappelletto e Carruba, per la ricorrente e l’avv. Specchio, per l’Amministrazione resistente;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
La ricorrente rappresenta di essere una Società ad intero capitale pubblico, appartenente al Gruppo Ferrovie dello Stato che opera nel settore della logistica ambientale, occupandosi, in particolare, del trasporto su rotaia e dello smaltimento, anche all’estero, di rifiuti; e di essere risultata aggiudicataria (in ATI con altri soggetti) del servizio di prelievo, trasporto ed avvio a recupero o smaltimento di traverse in legno fuori uso impregnate con olio di creosoto, nei territori di competenza delle Direzioni Compartimentali di Milano, Verona, Trieste, Venezia, Bologna, Ancona e Bari, da conferire ad un impianto tedesco. A tal fine, l’istante provvedeva alle prescritte “notifiche”, cioè ad inviare la necessaria documentazione alle autorità di destinazione, a quelle competenti per il transito (da effettuarsi attraverso l’Austria), nonché alla Regione Veneto, competente per la spedizione.
La “notifica” - prevista dall’art. 3 del Reg. Cee 1.2.93 n. 259 - consiste nell’invio di una comunicazione contenente - tra l’altro - le informazioni necessarie circa l’origine, l’entità e la composizione dei rifiuti, la precisa identificazione del produttore e del destinatario, e le misure adottate per la sicurezza del trasporto.
Le autorità austriache e tedesche rilasciavano, in tempi brevi, le necessarie autorizzazioni.
Solo la Regione Veneto, richiedendo in continuazione nuove notizie, depositi di documenti già presenti al fascicolo, e informazioni diverse (secondo la prospettazione della ricorrente irrilevanti e scarsamente pertinenti, con ciò concretizzando attività meramente emulativa), assumeva un atteggiamento ingiustificatamente dilatorio e, nonostante le numerose sollecitazioni e diffide, non provvedeva in alcun modo.
L’istante si diffonde nel descrivere nei dettagli i contatti intervenuti con la Regione, le richieste da questa formulare e le risposte (che definisce più che esaustive) tempestivamente fornite.
Contro l’asseritamente illegittimo silenzio dell’Amministrazione deduce.
1) violazione dell’art. 2 della L. 7.8.90 n. 241; violazione del principio di legalità, imparzialità e buon andamento. Violazione dell’art. 7, par. 2 e 3, del Reg. CEE n. 259/93 e falsa applicazione degli art. 6 e 28 dello stesso. Disparità.
L’art. 2 della L. 241/90 impone di chiudere il procedimento con un atto espresso entro il termine stabilito dalla P.A. con propria norma regolamentare, ovvero - in mancanza - entro 30 giorni. La Regione Veneto dopo quasi un anno dalla domanda, non ha ancora provveduto.
Analoga disposizione si rinviene nel Regolamento CEE che regola la fattispecie all’esame, che, all’art. 4, comma 2, lett. a), assegna alle Amministrazioni di destinazione trenta giorni per “prendere la decisione che autorizza la spedizione con o senza condizioni o per negare l’autorizzazione”; e, alle “autorità competenti di spedizione e di transito”, “il diritto di sollevare obiezioni” e di stabilire le condizioni relative al trasporto di rifiuti nel territorio di propria competenza, entro 20 giorni dalla data di invio della conferma al notificatore.
La ricorrente rappresenta inoltre di aver inviato altre 19 notifiche (con la medesima documentazione) ad altrettante Regioni, le quali hanno prontamente provveduto, laddove la sola Regione Veneto ha opposto pretestuose e ingiustificate difficoltà.
2) Ulteriore violazione dell’art. 2 della L. 241/90. Difetto di motivazione e ingiustizia.
La disposizione fa divieto di aggravare ingiustificatamente il procedimento, e ciò è invece proprio quanto ha fatto la Regione Veneto.
3) Violazione degli artt. 28 e 7, par. 2, 3 e 4, del Reg. CEE n. 259/93. Difetto di presupposto.
Il 22.2.05, la Regione sollevava una prima obiezione alla spedizione programmata dalla ricorrente, senza comunicarla - come invece doveva - alle altre autorità interessare e, il successivo 27.4.05, in evidente violazione del termine di 20 giorni previsto dal Regolamento, imponeva la condizione che i rifiuti partissero dai singoli scali ove erano stati prodotti, o da un impianto di stoccaggio da realizzarsi presso lo scalo ferroviario di Verona Porta Nuova, senza adeguatamente motivare e senza tenere in alcun conto le spiegazioni fornite dalla Ditta.
Anche la richiesta di polizza fidejussoria viola il divieto di imporre condizioni più severe di quelle previste per altre spedizioni nell’ambito della propria giurisdizione.
La ricorrente osserva ancora che le obiezioni sollevate alla notifica non rientrano nei casi tassativamente previsti dall’art. 7 del Regolamento CEE.
Da ultimo, l’istante chiede che, a tenore dell’art. 3, comma 6 bis della L. 80/2005, il Tribunale adito valuti la fondatezza dell’istanza, provvedendo in luogo dell’Amministrazione, ed espone le ragioni di danno derivate dalla colpevole inerzia della Regione.
La Regione Veneto, costituita, dopo aver ricostruito la situazione di fatto (in parte correggendo la prospettazione fatta dalla ricorrente e addebitando alle manchevolezze della stessa il ritardo nell’emanazione del provvedimento finale), puntualmente controdeduce nel merito del ricorso, di cui chiede la reiezione.
In limine, ne eccepisce l’inammissibilità in quanto non sussisterebbe alcun silenzio, avendo la Regione denegato espressamente (sia pure in modo non definitivo) l’autorizzazione con il provvedimento n. 544826 del 28.7.2005 (non opposto).
Diritto
1. - Il ricorso all’esame propone diverse domande tendenti a superare l’inerzia dell’Amministrazione in ordine alla conclusione del procedimento attivato con la “notifica” presentata dalla ricorrente alla Regione Veneto il 4.11.2004, per la spedizione in Germania, ai fini di recupero e/o smaltimento, di rifiuti speciali pericolosi, costituiti da traverse di legno in disuso impregnate di olio di creosoto.
Tali molteplici domande riguardano, in primis, la dichiarazione di illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi sull’istanza, con conseguente dichiarazione della “legittimità della pretesa all’ottenimento dell’autorizzazione alla spedizione transfrontaliera dei rifiuti” e, in subordine, la declaratoria dell’obbligo della Regione di determinarsi sulla domanda entro un congruo termine, con eventuale nomina di un Commissario ad acta; con annullamento di “ogni altro atto connesso”, e risarcimento del danno patito, stimato in € 214.044,46.
2. - Innanzi tutto, va delibata l’eccezione di inammissibilità del ricorso (se si è correttamene intesa la prospettazione regionale) in quanto non si sarebbe consolidato alcun silenzio impugnabile, poichè la Regione Veneto avrebbe opposto espresso diniego alla richiesta avanzata dalla ricorrente, con il provvedimento n. del 28.7.2005 di restituzione della polizza fidejussoria (non tempestivamente opposto).
2.1. - L’eccezione non è fondata, sia per il tenore della nota medesima, chiaramente soprassessorio, sia perché con il successivo atto n. 640177 del 16.9.2005 è la Regione stessa a escludere che tale atto costituisca “diniego alla notifica in oggetto”. Pertanto, il procedimento attivato con la notifica deve ritenersi ancora aperto e non definito con un atto espresso.
3. - Nel merito, il ricorso è fondato, nei termini di cui appresso.
Merita precisare che il procedimento di cui trattasi trova la propria fonte normativa e le proprie scansioni temporali nel Regolamento CEE n. 259/93, a tenore del cui art. 7, comma 2 - trattandosi di rifiuti destinati al recupero - “le autorità competenti di destinazione, di spedizione e di transito dispongono di trenta giorni dopo la spedizione della conferma (della notifica) per formulare obiezioni (in forma scritta e notiziandone le altre autorità) sulla spedizione”; ovvero di 20 giorni, sempre dopo la spedizione della conferma, per fissare le condizioni relative al trasporto dei rifiuti nell’ambito della loro giurisdizione..
Se “entro il termine di cui al paragrafo 2”, e cioè trenta giorni, le autorità ritengono che i problemi che avevano suscitato le obiezioni si sono risolti, ne danno immediata comunicazione a tutti gli interessati.
Il Regolamento non precisa cosa succede se i problemi non vengono risolti o se le autorità competenti non si pronunciano in modo espresso.
Non è quindi prevista dalla disciplina comunitaria alcuna forma di “silenzio” tipizzato o significativo.
La procedura descritta, tuttavia, almeno per la parte che riguarda il modo di operare delle strutture pubbliche nell’ambito territoriale dello Stato italiano, non può dirsi totalmente esaustiva, in quanto va coordinata anche con la normativa interna che reca principi generali in ordine al procedimento amministrativo, validi per ogni tipologia di attività posta in essere dall’Amministrazione.
In particolare, va raccordata con l’art. 2 della L. 7.8.90 n. 241 che pone in capo all’Amministrazione l’obbligo di concludere ogni procedimento (sia esso aperto d’ufficio o a istanza di parte) con un provvedimento espresso, da adottarsi entro 30 giorni (divenuti 90, dopo la riforma operata con la L. 80/2005, che, essendo intervenuta in pendenza del procedimento de quo, deve ritenersi a questo immediatamente applicabile). E ciò vale, essendo espressione di un principio generale, per qualsivoglia tipo di procedimento.
Pertanto, rilevato che il procedimento di cui trattasi, aperto con la notifica resa in data 4.11.2004, non ha ad oggi avuto termine con un atto espresso (sia esso di accoglimento dell’istanza e rilascio della relativa autorizzazione, ove ne sussistano i presupposti, ovvero di diniego per mancanza delle condizioni ritenute necessarie), il Collegio ritiene che il comportamento dell’Amministrazione, omissivo dell’emanazione dell’atto conclusivo, concreti un illegittimo silenzio inadempimento.
3.1. - A quanto esposto non può che conseguire la dichiarazione dell’obbligo della Regione Veneto di pronunciarsi con atto espresso, per il quale il Collegio ritiene congruo fissare il termine di 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se anteriore.
3.2. - Si provvede inoltre, sin da ora, a nominare - in caso di perdurante inerzia - il Commissario ad acta che provveda in luogo dell’Amministrazione, nella persona dell’ing. Roberto Casarin, Segretario Regionale per l’Ambiente e il Territorio;
3.3 - Non può, invece, essere accolta la richiesta di accertamento della fondatezza della pretesa, a tenore dell’art. 2, ultimo comma, della L. 7.8.90 n. 241 - come modificato dalla L. 14.5.2005 n. 80 - che prevede appunto che, in caso di silenzio inadempimento, “il giudice amministrativo puo' conoscere della fondatezza dell'istanza”, perché, come correttamene ha già precisato la giurisprudenza (Tar Puglia - Lecce, sez. I, n. 4491 del 14.10.05), nel ricorso per silenzio-inadempimento, al giudice è consentito impingere nel merito delle questioni che gli vengono sottoposte solo in caso di atti vincolati, quando cioè l’Amministrazione non possieda, in relazione alla determinazione finale, alcuna discrezionalità, per essere i presupposti della scelta già predeterminati dalla legge.
4. - Quanto alla richiesta di risarcimento del danno, poiché - alla stregua delle circostanze in fatto rappresentate da entrambe le parti - non è certo né il diritto della ricorrente ad ottenere l’autorizzazione, né che il danno lamentato derivi - in via immediata - dall’omessa conclusione del procedimento con atto espresso, piuttosto che dal comportamento scarsamente lineare, e talora poco diligente della ricorrente stessa, la domanda allo stato, va respinta (cfr. Tar Puglia - Bari, sez. II, n. 744 del 24.2.2005).
5. - Sussistono giuste ragioni per disporre la totale compensazione, tra le parti delle spese e competenze di causa.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.
Ordina alla Regione di concludere il procedimento e di pronunciarsi in modo espresso sull’istanza della ricorrente entro 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se anteriore.
Nomina sin da ora, in caso di perdurante inattività, Commissario ad acta l’ing. Roberto Casarin, Segretario Regionale per l’Ambiente e il Territorio;+
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, il 1.2.2006.
Il Presidente L’Estensore

Il Segretario

SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione