Si può ancora parlare di “responsabilità condivisa” nella gestione dei rifiuti?
di Gianfranco AMENDOLA
pubblicato su unaltroambiente.it. Si ringraziano Autore ed Editore
1 Il quadro normativo iniziale
La “responsabilità condivisa” per la gestione dei rifiuti è stata affermata dalla Cassazione ben prima che entrasse in vigore il TUA (D. Lgs 152/06) attuale. Infatti, <<in tema di gestione dei rifiuti, le responsabilità per la sua corretta effettuazione, in relazione alle disposizioni nazionali e comunitarie, gravano su tutti i soggetti coinvolti nella produzione, distribuzione, utilizzo e consumo dei beni dai quali originano i rifiuti stessi, e le stesse si configurano anche a livello di semplice istigazione, determinazione, rafforzamento o facilitazione nella realizzazione degli illeciti. Il concetto di “coinvolgimento” trovava specificazione nelle disposizioni poste dall’art. 10 del D.Lgs. n. 22/1997 ed attualmente dall’art. 188 del D.Lgs. n. 152/2006 (fatte salve le ipotesi di concorso di persone nel reato), ma la giurisprudenza della Corte Suprema ha specificato che anche la mera osservanza delle condizioni di cui all’art. 10 non vale ad escludere la responsabilità dei detentori e/o produttori di rifiuti allorquando costoro si siano “resi responsabili di comportamenti materiali o psicologici tali da determinare una compartecipazione, anche a livello di semplice facilitazione, negli illeciti commessi dai soggetti dediti alla gestione dei rifiuti“>> 1. Di modo che “deve ritenersi consolidato il c.d. principio della responsabilità condivisa nella gestione dei rifiuti. Ciò comporta che la responsabilità per la corretta gestione dei rifiuti grava su tutti i soggetti coinvolti nella loro produzione, detenzione, trasporto e smaltimento, essendo detti soggetti investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi2. Occorre tener conto, infatti, dei principi generali di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nel ciclo afferente alla gestione dei rifiuti, ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 178 e 188, d.lg. n. 152/2006, e più in generale dei principi dell’ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario “chi inquina paga”, di cui all’art. 174, par. 2, del trattato, e alla necessità di assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente, esigenza su cui si fonda, appunto, l’estensione della posizione di garanzia in capo ai soggetti in questione”.3
In proposito, deve osservarsi, tuttavia, che queste affermazioni sono state recentemente sottoposte ad attenta critica da autorevole dottrina la quale, commentando la citata sentenza Arzaroli, ha osservato, tra l’altro, che “il principio di responsabilizzazione e cooperazione è troppo generico per prestarsi ad una sua integrale ed immediata trasposizione all’interno dell’ordinamento penale dominato dai principi sanciti dagli artt. 25 e 27 Cost. e cioè legalità e determinatezza/tassatività”, concludendo che “la sola strada percorribile per ipotizzare il coinvolgimento dei vari soggetti della filiera dei rifiuti sia il ricorso all’istituto del concorso di persone nel reato”, aggiungendo, peraltro, che, in base alla normativa vigente, non vi è alcuno spazio per configurare una posizione di garanzia in quanto il produttore di rifiuti deve limitarsi a non consegnare i rifiuti a soggetto non abilitato e non ha alcun obbligo di impedire la commissione del reato da parte di terzi 4.
2. In particolare, l’art. 188 TUA e le modifiche intervenute nel 2020.
Come si vede, la Cassazione, nelle sue sentenze sulla responsabilità condivisa, fa diretto riferimento (anche) all’art. 188 del TUA, di cui riportiamo, quindi, il testo risultante dopo le modifiche del D. Lgs 205/20105:
ART. 188 D. Lgs 152/06
(Responsabilità della gestione dei rifiuti)
1. Il produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provvedono direttamente al loro trattamento, oppure li consegnano ad un intermediario, ad un commerciante, ad un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti, o ad un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti, in conformità agli articoli 177 e 179. Fatto salvo quanto previsto ai successivi commi del presente articolo, il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilità, di regola, comunque sussiste.
1-bis. Il produttore iniziale o altro detentore dei rifiuti di rame o di metalli ferrosi e non ferrosi che non provvede direttamente al loro trattamento deve consegnarli unicamente ad imprese autorizzate alle attività di trasporto e raccolta di rifiuti o di bonifica dei siti o alle attività di commercio o di intermediazione senza detenzione dei rifiuti, ovvero a un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti, in conformità all’articolo 212, comma 5, ovvero al recupero o smaltimento dei rifiuti, autorizzati ai sensi delle disposizioni della parte quarta del presente decreto. Alla raccolta e al trasporto dei rifiuti di rame e di metalli ferrosi e non ferrosi non si applica la disciplina di cui all’articolo 266, comma 5.
2. Al di fuori dei casi di concorso di persone nel fatto illecito e di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1013/2006, qualora il produttore iniziale, il produttore e il detentore siano iscritti ed abbiano adempiuto agli obblighi del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all’articolo 188-bis, comma 2, lett. a), la responsabilità di ciascuno di tali soggetti è limitata alla rispettiva sfera di competenza stabilita dal predetto sistema.
3. Al di fuori dei casi di concorso di persone nel fatto illecito e di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1013/2006, la responsabilità dei soggetti non iscritti al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all’articolo 188-bis, comma 2, lett. a), che, ai sensi dell’art. 212, comma 8, raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi è esclusa:
a) a seguito del conferimento di rifiuti al servizio pubblico di raccolta previa convenzione;
b) a seguito del conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il produttore sia in possesso del formulario di cui all’articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario.
4. Gli enti o le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto dei rifiuti a titolo professionale, conferiscono i rifiuti raccolti e trasportati agli impianti autorizzati alla gestione dei rifiuti ai sensi degli articoli 208, 209, 211, 213, 214 e 216 e nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 177, comma 4.
5. I costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale dei rifiuti, dai detentori del momento o dai detentori precedenti dei rifiuti.
Tuttavia, dal settembre 2020, il testo dell’art. 188 sopra riportato è stato interamente sostituito dal nostro legislatore, il quale, dando attuazione, con il D. Lgs. 3 settembre 2020, n. 116, all’ultima direttiva (UE) 2018/852 su rifiuti e imballaggi, e tenendo conto delle vicende SISTRI, lo ha riformulato come segue:
ART. 188 D. Lgs 152/06
(Responsabilità della gestione dei rifiuti)
1. Il produttore iniziale, o altro detentore, di rifiuti provvede al loro trattamento direttamente ovvero mediante l’affidamento ad intermediario, o ad un commerciante o alla loro consegna a un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti, o ad un soggetto addetto alla raccolta o al trasporto dei rifiuti, pubblico o privato, nel rispetto della Parte IV del presente decreto.
2. Gli enti o le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto dei rifiuti a titolo professionale sono tenuti all’iscrizione all’Albo dei Gestori Ambientali di cui all’articolo 212 e conferiscono i rifiuti raccolti e trasportati agli impianti autorizzati alla gestione dei rifiuti o a un centro di raccolta.
3. I costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale dei rifiuti nonché’ dai detentori che si succedono a vario titolo nelle fasi del ciclo di gestione.
4. La consegna dei rifiuti, ai fini del trattamento, dal produttore iniziale o dal detentore ad uno dei soggetti di cui al comma 1, non costituisce esclusione automatica della responsabilità rispetto alle operazioni di effettivo recupero o smaltimento. Al di fuori dei casi di concorso di persone nel fatto illecito e di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1013/2006, la responsabilità del produttore o del detentore per il recupero o smaltimento dei rifiuti e’ esclusa nei seguenti casi:
a) conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta;
b) conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all’articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore ovvero che alla scadenza di detto termine il produttore o detentore abbia provveduto a dare comunicazione alle autorità competenti della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti, con riferimento ai documenti previsti dal regolamento (CE) n. 1013/2006, tale termine e’ elevato a sei mesi e la comunicazione e’ effettuata alla Regione o alla Provincia autonoma.
5. Nel caso di conferimento di rifiuti a soggetti autorizzati alle operazioni intermedie di smaltimento, quali il raggruppamento, il ricondizionamento e il deposito preliminare di cui ai punti D13, D14, D15 dell’allegato B alla parte quarta del presente decreto, la responsabilità per il corretto smaltimento dei rifiuti e’ attribuita al soggetto che effettua dette operazioni 6. La disposizione di cui al presente comma si applica sino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 188-bis, comma 1, in cui sono definite, altresì, le modalità per la verifica ed invio della comunicazione dell’avvenuto smaltimento dei rifiuti, nonché’ le responsabilità da attribuire all’intermediario dei rifiuti.
Appare, quindi, evidente che, per quanto interessa in questa sede, con una modifica entrata in vigore il 26 settembre 2020 è stato soppresso, nel comma 1 dell’art. 188, il periodo7 che ipotizzava espressamente e direttamente la responsabilità condivisa per l’intera catena di trattamento ma, nello stesso tempo, si è precisato (comma 4) che “la consegna dei rifiuti, ai fini del trattamento, dal produttore iniziale o dal detentore ad uno dei soggetti di cui al comma 1, non costituisce esclusione automatica della responsabilità rispetto alle operazioni di effettivo recupero o smaltimento”.
3. La sentenza Santoro n. 41809 del settembre-novembre 2022.
In questo contesto, nel novembre 2022 veniva pubblicata una scarna sentenza della Cassazione8 in cui si ribadiva che “in tema di rifiuti va applicato il cd. principio della responsabilità condivisa, secondo cui la responsabilità per la corretta gestione dei rifiuti grava su tutti i soggetti coinvolti nella loro produzione, detenzione, trasporto e smaltimento, essendo detti soggetti investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi”, citando, a conferma il precedente di “Sez. 3, n. 5912 del 11/12/2019, dep. 2020, Arzaroli, Rv. 278411” 9.
E’ bene precisare, in proposito, che nel caso di specie si trattava di una vicenda decisa con condanna in primo grado nel 2018, confermata, in secondo grado, con sentenza pubblicata il 2 ottobre 202010 e che, secondo la motivazione, “in alcun modo l’odierno ricorrente aveva dato conto della propria estraneità alla vicenda, invero deducendo il caso fortuito ovvero la forza maggiore, ovvero ancora la trasgressione ad indicazioni circa il corretto smaltimento dei materiali rintracciati in tal modo. Né, parimenti, l’odierno ricorrente era stato in grado di dimostrare che i rifiuti rinvenuti corrispondessero a quanto già oggetto di corretto smaltimento, sì da comprovare anche in tal modo l’eventuale infedeltà di terzi soggetti.“ Vicenda, quindi, verificatasi ben prima della modifica e decisa con ogni evidenza in primo e secondo grado con riferimento al “vecchio” testo dell’art. 188, ove la Cassazione si è limitata a considerare i motivi di ricorso i quali, per quanto risulta, non facevano alcun riferimento alla modifica intervenuta11.
4. Conclusioni
A questo punto non appare chiaro se, nonostante la modifica dell’art. 188, la Suprema Corte ritenga comunque tutt’ora vigente il principio, sopra riportato, della responsabilità condivisa e della posizione di garanzia, così come ribadito dalla sentenza Santoro. Soprattutto perché, nella sua giurisprudenza in proposito – e lo abbiamo visto anche nella sentenza Arzaroli, sempre richiamata- essa si riallaccia al “combinato disposto di cui agli art. 178 e 188, d.lg. n. 152/2006, e più in generale ai principi dell’ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario “chi inquina paga”, di cui all’art. 174, par. 2, del trattato, e alla necessità di assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente, esigenza su cui si fonda, appunto, l’estensione della posizione di garanzia in capo ai soggetti in questione”. Non solo, quindi, all’art. 188 (oggi modificato) ma anche ad altre norme comunitarie e nazionali.
Più in particolare, si deve allora considerare che più volte, ribadendo il detto principio, la Cassazione si è rifatta espressamente, per quanto concerne la normativa comunitaria, anche all’art. 15 della direttiva sui rifiuti 2008-2018 attualmente in vigore, richiamandolo, peraltro, per esteso, proprio nella (più volte) citata sentenza Arzaroli ove ne trae la conclusione che “la responsabilità del produttore non si esaurisce con il trasferimento ad altro soggetto che si occupi del trattamento o recupero o smaltimento. Gli Stati, inoltre, possono indicare quando può esservi la responsabilità del produttore originario, per l’intera catena di trattamento, e prevedere con maggior precisione in quali casi la responsabilità del produttore e del detentore può essere condivisa o delegata tra i diversi soggetti della catena di trattamento, prevedendo sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive……..Ciò comporta, dunque, la corretta estensione del principio della responsabilità condivisa….”12. E contestualmente ha richiamato per il TUA, oltre all’art. 188 oggi modificato, anche l’art. 178, comma 1 (rimasto invariato), secondo cui “la gestione dei rifiuti e’ effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nel rispetto del principio di concorrenza, nonché’ del principio chi inquina paga…..”
In sostanza, quindi, a nostro sommesso avviso, oggi, dopo la modifica dell’art. 188, il quadro complessivo della responsabilità condivisa risulta contraddittorio e certamente poco chiaro. E pertanto, in conclusione, è auspicabile al più presto un espresso chiarimento definitivo della suprema Corte tanto più necessario in quanto attiene ad un principio cardine della responsabilità nella gestione dei rifiuti, messo peraltro recentemente in discussione -è bene ricordarlo- da attenta e documentata dottrina13.
Cass. pen., sez. 3, 7 novembre 2007- 11 febbraio 2008, n. 6420, Girolimetto in www.lexambiente.it. Cfr. altresì, ID, 7 novembre 2007- 25 febbraio 2008, n. 8367, Zanatta, ivi, secondo cui “l‘art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997 già prevedeva la responsabilizzazione e la cooperazione di tutti i soggetti “coinvolti”, a qualsiasi titolo, nel ciclo di gestione non soltanto dei rifiuti ma anche degli stessi “beni da cui originano i rifiuti” e l’art. 178, 3° comma, del D.Lgs. n. 152/2006 ha puntualmente ribadito il principio di “responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti. Pertanto in tema di gestione dei rifiuti, le responsabilità per la sua corretta effettuazione, in relazione alle disposizioni nazionali e comunitarie, gravano su tutti i soggetti coinvolti nella produzione, distribuzione, utilizzo e consumo dei beni dai quali originano i rifiuti stessi, e le stesse si configurano anche a livello di semplice istigazione, determinazione, rafforzamento o facilitazione nella realizzazione degli illeciti.”↩︎
Nello stesso senso, cfr. Consiglio di Stato Sez. II n. 7509 del 27 novembre 2020 in www.lexambiente.it, 2 dicembre 2020, secondo cui <<……“il produttore di rifiuti è investito di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti e pertanto può essere ritenuto responsabile, a titolo di concorso con il soggetto che materialmente ha effettuato le operazioni di smaltimento dei rifiuti” (Cass. pen., sez. III, 21 gennaio 2000, n. 4957). La responsabilità del produttore, non costituisce quindi una responsabilità per l’altrui illecito ma una responsabilità colposa per violazione di una specifica regola di cautela connessa all’esercizio di attività imprenditoriale. L’estensione della posizione di garanzia a tutti i soggetti coinvolti nel ciclo della gestione dei rifiuti poggia sui principi di responsabilizzazione e di cooperazione di cui agli artt. 178 e 188 del d.lgs. n. 152/2006, sul principio comunitario “chi inquina paga”, di cui all’art. 174, par. 2, del Trattato CE, allo scopo di assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente >>↩︎
Cass. pen., sez. 3, 11 dicembre 2019-14 febbraio 2020, n. 5912, Arzaroli in www.lexambiente.it, 27 febbraio 2020. Per ulteriori richiami ed approfondimenti, si rinvia al nostro Diritto penale ambientale, Pisa 2022, pag. 199 e segg.↩︎
PAONE, La responsabilità “condivisa” dei soggetti che effettuano la gestione dei rifiuti, in Lexambiente Riv. Trim. 2020, n. 3 cui si rinvia anche per gli accurati e completi richiami di dottrina e giurisprudenza.↩︎
Prescindiamo, in questa sede, dalla problematica attinente alla formulazione dell’articolo a causa delle vicende SISTRI, per cui rimandiamo al nostro La Cassazione e il “giallo” dell’art. 188 d. lgs 152/06 sulla responsabilità nella gestione dei rifiuti in www.lexambiente.it, 10 aprile 2020. Il testo dell’art. 188 sopra riportato è quello ritenuto vigente, all’epoca, dalla Cassazione e da Normattiva.↩︎
La ulteriore modifica del comma 5, in corsivo, è stata introdotta successivamente, dall’art. 35, comma 1, lett. c) del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 conv. con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108↩︎
“il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilità, di regola, comunque sussiste”.↩︎
Cass. pen., sez. 3, UP 29 settembre- 7 novembre 2022, n. 41809, Santoro, in www.lexambiente.it, 15 novembre 2022↩︎
da noi citata supra. Si segnala che viene richiamato anche il precedente di Sez. 3, n. 26526 del 20/05/2008, Maccatrozzo, Rv. 24055, che, tuttavia, riguarda una ipotesi di intermediazione e non sembra avere alcuna attinenza con la problematica della responsabilità condivisa.↩︎
quindi, sei giorni dopo la entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 188.↩︎
Né alcun rifermento in proposito si rinviene nella sentenza della Cassazione.↩︎
Riportiamo, per completezza, l’intero articolo 15 sopra citato: Responsabilità della gestione dei rifiuti 1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato in conformità degli articoli 4 e 13. 2. Quando i rifiuti sono trasferiti per il trattamento preliminare dal produttore iniziale o dal detentore a una delle persone fisiche o giuridiche di cui al paragrafo 1, la responsabilità dell’esecuzione di un’operazione completa di recupero o smaltimento di regola non è assolta. Fatto salvo il regolamento (CE) n. 1013/2006, gli Stati membri possono precisare le condizioni della responsabilità e decidere in quali casi il produttore originario conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento o in quali casi la responsabilità del produttore e del detentore può essere condivisa o delegata tra i diversi soggetti della catena di trattamento. 3. Gli Stati membri possono decidere, a norma dell’articolo 8, che la responsabilità di provvedere alla gestione dei rifiuti sia sostenuta parzialmente o interamente dal produttore del prodotto causa dei rifiuti e che i distributori di tale prodotto possano condividere tale responsabilità. 4. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che, all’interno del loro territorio, gli enti o le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto di rifiuti a titolo professionale conferiscano i rifiuti raccolti e trasportati agli appositi impianti di trattamento nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 13.↩︎
PAONE, op. loc. cit.↩︎
