“LA DISCIPINA DEL TRASPORTO DEI RIFIUTI ED IL PESO DA VERIFICARSI A DESTINO”
di Bernardino Albertazzi
In corso di pubblicazione sulla Rivista Ambiente&Sicurezza sul lavoro, EPC Roma
In alcune circostanze il detentore del rifiuto non è in grado di indicare il peso esatto del rifiuto medesimo di cui effettua la spedizione (con finalità di smaltimento o di recupero), in quanto non è dotato di un sistema di pesatura.
In tali casi le norme vigenti consentono al soggetto che effettua la spedizione di indicare un peso “presunto” del rifiuto e di barrare la casella “Peso da verificarsi a destino” presente sul formulario d’identificazione.
Sarà poi compito del destinatario finale del carico di rifiuti pesare tale carico ed indicare la quantità esatta sul formulario.
L’eventuale accertamento di notevoli differenze di peso tra quello “presunto” e quello “verificato a destino” crea non pochi problemi interpretativi in merito all’eventuale applicazione delle sanzioni relative alla compilazione del formulario con dati inesatti.
LA DISCIPINA DEL TRASPORTO DEI RIFIUTI
A) Nel Dlgs n.22 del 1997 e S.M.
In merito agli obblighi inerenti al trasporto dei rifiuti, prima dell’entrata in vigore del Dlgs 152/2006, l’art. 15 del Dlgs n.22 del 1997 e S.M., disponeva:
“ ART. 15 (Trasporto dei rifiuti).
1. Durante il trasporto effettuato da enti o imprese i rifiuti sono accompagnati da un formulario di identificazione dal quale devono risultare, in particolare, i seguenti dati:
a) nome ed indirizzo del produttore e del detentore;
b) origine, tipologia e quantità del rifiuto;
c) impianto di destinazione;
d) data e percorso dell`istradamento;
e) nome ed indirizzo del destinatario.
2. Il formulario di identificazione di cui al comma 1 deve essere redatto in quattro esemplari, compilato, datato e firmato dal detentore dei rifiuti, e controfirmato dal trasportatore. Una copia del formulario deve rimanere presso il detentore, e le altre tre, controfirmate e datate in arrivo dal destinatario, sono acquisite una dal destinatario e due dal trasportatore, che provvede a trasmetterne una al detentore. Le copie del formulario devono essere conservate per cinque anni.
..5. Il modello uniforme di formulario di identificazione di cui al comma 1 è adottato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto…”
Il rispetto degli obblighi di cui all’art. 15 era presidiato dalle sanzioni amministrative di cui all’ art. 52 (Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari), commi 3 e 4 del medesimo Dlgs 22 del 1997, che disponevano che:
“3. Chiunque effettua il trasporto di rifiuti senza il prescritto formulario di cui all'articolo 15 ovvero indica nel formulario stesso dati incompleti o inesatti e' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre milioni a lire diciotto milioni. Si applica la pena di cui all'articolo 483 del codice penale nel caso di trasporto di rifiuti pericolosi.
4. Se le indicazioni di cui ai commi 1 e 2 sono formalmente incomplete o inesatte ma i dati riportati nella comunicazione al catasto, nei registri di carico e scarico, nei formulari di identificazione dei rifiuti trasportati e nelle altre scritture contabili tenute per legge consentono di ricostruire le informazioni dovute si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da lire cinquecentomila a lire tre milioni. La stessa pena si applica se le indicazioni di cui al comma 3 sono formalmente incomplete o inesatte ma contengono tutti gli elementi per ricostruire le informazioni dovute per legge nonché nei casi di mancato invio alle autorità competenti e di mancata conservazione dei registri di cui all'articolo 12, commi 3 e 4, o del formulario di cui all'articolo 15.”
La condotta punita dalla richiamata norma consiste: a) nel trasporto di rifiuti in carenza assoluta di formulario e b) nel trasporto di rifiuti con formulario contenente però dati incompleti o inesatti.
Nel 1998 era poi entrato in vigore il Decreto Ministeriale 1° aprile 1998 n. 145, intitolato “Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti ai sensi degli articoli 15, 18, comma 2, lettera e) , e comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22”.
Tale decreto costituisce applicazione rispettivamente del quinto comma dell’articolo 15 e della lettera e) del secondo comma dell’articolo 18 del Dlgs 22/97 e S.M. .
Il decreto, nell’art. 2 descrive le modalità: a) di emissione:, b) di stampa e
c) di compilazione del formulario : “secondo le modalità indicate nell' Allegato "C"”. L’Allegato C contiene la descrizione tecnica del formulario.Ai sensi del punto III di tale allegato
“III – Nella prima sezione vanno indicati:
C) nella casella (6) la quantità di rifiuti trasportati espressa in Kg o in litri “(in partenza o da verificare a destino)”,;”.
Nella quarta sezione il produttore/detentore e il trasportatore devono:
A) nella casella (9) apporre la propria firma per l’assunzione della responsabilità delle informazioni ivi riportate;
B) nella casella (10) trascrivere il cognome ed il nome del conducente, l’identificativo del mezzo di trasporto, la data e l’ora di partenza.
VI – Nella quinta sezione, casella (11) il destinatario dei rifiuti indicherà se il carico è stato accettato o respinto e, nel primo caso, la quantità di rifiuti ricevuti, nonché la data, l’ora e la firma.”
Ai sensi del disposto dell’art. 4 del decreto 145/98 i formulari “costituiscono parte integrante dei registri di carico e scarico dei rifiuti prodotti o gestiti (conformemente al disposto del terzo comma dell’art. 12 del Dlgs 22/97) . A tal fine gli estremi identificativi del formulario dovranno essere riportati sul registro di carico e scarico in corrispondenza all’annotazione relativa ai rifiuti oggetto del trasporto, ed il numero progressivo del registro di carico e scarico relativo alla predetta annotazione deve essere riportato sul formulario che accompagna il trasporto dei rifiuti stessi”.
B) Nel D.Lgs. Governo n° 152/2006 e S.M.
Il 29 aprile 2006 è entrato in vigore il D.Lgs. Governo n° 152 del 03/04/2006
”Norme in materia ambientale”, che ha abrogato e sostituito il Dlgs n.22 del 1997 e S.M.. Per quanto attiene alla disciplina del trasporto dei rifiuti tale nuovo decreto, come integrato e modificato dal Dlgs n. 4/2008, si pone in sostanziale linea di continuità rispetto al Dlgs 22 del 1997. Rimangono immutate nell’art. 193 del decreto 152 le disposizioni in tema di dati indispensabili del formulario nonché di compilazione e conservazione da parte dei vari soggetti di cui ai commi 1 e 2.
Le modifiche apportate dal Dlgs 4/2008 al Dlgs 152 del 2006 non sono rilevanti ai fini della questione in esame, cioè relativamente alla disciplina giuridica delle modalità di indicazione nel F.I.R. del peso dei rifiuti trasportati.
Con il disposto di cui al comma 5 dell’art. 193 è fatto obbligo, al Ministro dell’ambiente, di definire la disciplina di carattere nazionale relativa al trasporto dei rifiuti, mediante decreto da emanarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del T.U..Tale decreto non è ancora stato emanato. In via transitoria e dunque fino all’emanazione del predetto decreto (ancora non emanato), ai sensi del comma sesto, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell’ambiente 1 aprile 1998, n. 145.
Anche la disposizione sanzionatoria in materia di formulari, oggi costituita dall’art. 258 (Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari) si pone in sostanziale linea di continuità con l’art. 52 dell’abrogato decreto “Ronchi”.
IL PESO DA VERIFICARSI A DESTINO
In alcune circostanze il detentore del rifiuto non è in grado di indicare il peso esatto del rifiuto medesimo di cui effettua la spedizione (con finalità di smaltimento o di recupero), in quanto non è dotato di un sistema di pesatura.
In tali casi le norme vigenti (D.M. 145 del 1998 “Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti..”) consentono al soggetto che effettua la spedizione di indicare un peso “presunto” del rifiuto e di barrare la casella “Peso da verificarsi a destino” presente sul formulario d’identificazione.
Sarà poi compito del destinatario finale del carico di rifiuti (gestore di un impianto di discarica o di incenerimento o di recupero, ecc.) pesare tale carico ed indicare la quantità esatta nella propria copia del formulario e nelle altre due che gli consegna il trasportatore per la controfirma. Sarà poi cura del soggetto trasportatore restituire la quarta copia al soggetto che ha effettuato la spedizione dei rifiuti. Tale ultimo soggetto sarà tenuto, a propria volta, ad indicare la “reale” ed effettiva quantità dei rifiuti spediti anche nella prima copia del formulario, che era già in suo possesso.
Come abbiamo sopra evidenziato, nella ricostruzione della normativa di riferimento in merito al trasporto dei rifiuti, il D.M. 1 aprile 1998, n. 145, tuttora vigente, in quanto richiamato dal comma sesto dell’art. 193 del Dlgs 152 del 2006, indica, quale modalità di compilazione del formulario, con riferimento alla quantità dei rifiuti da trasportare, che alla casella (6), dev’essere indicata “ la quantita' di rifiuti trasportati espressa in kg. o in litri (in partenza o da verificare a destino)”.Il decreto si esprime dunque non solo sulle unità di misura utilizzabili /kg o litri), ma anche in merito al momento in cui sorge l’obbligo di colui che effettua la spedizione dei rifiuti di indicare la esatta quantità degli stessi, indicando due opzioni: 1) in partenza o 2) a destino (fermo restando che in tale secondo caso è comunque obbligo del detentore indicare comunque un peso “presunto”, poiché giammai il trasporto dei rifiuti può iniziare se il peso degli stessi non sia stato indicato in alcun modo).
LA CIRCOLARE MINISTERIALE DEL 1998
L’ 11/09/1998 veniva pubblicata la “Circolare esplicativa sulla compilazione dei registri di carico e scarico dei rifiuti e dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati individuati, rispettivamente, dal Dm I aprile 1998, n. 145 e dal Dm I aprile 1998, n. 148”. Si tratta di un atto del Ministero dell’Ambiente, emanato previo concerto con il Ministero dell’Industria. L’esplicita finalità delle amministrazioni concertanti è di fornire “precisazioni e chiarimenti operativi” “ in relazione alle numerose richieste .. pervenute a seguito dell'entrata in vigore dei” DD.MM.n. 145 e 148 del 1 aprile 1998.
Sembra opportuno sottolineare che, nel nostro ordinamento giuridico una circolare non è una fonte del diritto ed è dunque priva di effetti vincolanti sia per le pubbliche amministrazioni che, soprattutto, per gli operatori del settore della gestione dei rifiuti.
In tale circolare si fa riferimento anche alle modalità di indicazione del peso da parte di colui che effettua la spedizione dei rifiuti, in particolare la lett. t) si esprime nel modo seguente: “ t) alla voce "quantita'", casella 6, terza sezione, dell'allegato B, al decreto ministeriale n. 145/1998, deve sempre essere indicata la quantita' di rifiuti trasportati. Inoltre, dovra' essere contrassegnata la casella "(.)" relativa alla voce "Peso da verificarsi a destino." nel caso in cui per la natura del rifiuto o per l'indisponibilita' di un sistema di pesatura si possano, rispettivamente, verificare variazioni di peso durante il trasporto o una non precisa corrispondenza tra la quantita' di rifiuti in partenza e quella a destinazione;”.
Dunque l’indicazione operativa, anche se non vincolante, fornita dal Ministero dell’ambiente in merito all’esatta modalità di compilazione della voce "quantita' ", casella 6, terza sezione, dell'allegato B, al decreto ministeriale n. 145/1998 è che:
1) deve sempre essere indicata la quantita' di rifiuti trasportati;
2) inoltre, dovra' essere contrassegnata la casella "()" relativa alla voce "Peso da verificarsi a destino" nel caso in cui : a) per la natura del rifiuto si possano verificare variazioni di peso durante il trasporto o b) per l'indisponibilita' di un sistema di pesatura si possa verificare una non precisa corrispondenza tra la quantita' di rifiuti in partenza e quella a destinazione.
Dunque secondo l’indicazione operativa, anche se non vincolante, ma condivisibile, fornita dal Ministero dell’Ambiente, il soggetto che effettua la spedizione dei rifiuti deve sempre indicare la quantita' di rifiuti trasportati nel formulario di identificazione.
Il peso ivi indicato sarà un peso “effettivo”, cioè che non necessita di essere verificato presso l’impianto di destinazione in due casi: - quando il rifiuto spedito non è soggetto a variazioni di peso durante il trasporto (ad es. rifiuti metallici o imballaggi impermeabili, o rifiuti liquidi in autobotte); - quando il soggetto che effettua la spedizione dei rifiuti dispone di un sistema di pesatura, e dunque riesce a fornire un peso “effettivo” già alla partenza della spedizione.
Per quanto attiene al caso sub 2b) la Circolare fa riferimento al verificarsi di una “non precisa corrispondenza tra la quantita' di rifiuti in partenza e quella a destinazione”. La locuzione è molto indeterminata, soprattutto perché si riferisce al peso di un carico di rifiuti. Non fornisce alcuna indicazione specifica in merito alla portata di tale “non precisa corrispondenza”, anche se sembra ragionevole dedurre che con tale locuzione il Ministero (non il legislatore) abbia voluto fare riferimento ad uno scostamento molto rilevante tra il peso “presunto” in partenza e quello effettivamente verificato “a destino”, da valutarsi in relazione a specifiche circostanze e, verosimilmente, caso per caso.
Dunque si deve rilevare che non esiste attualmente alcuna fonte del diritto che:
1) fornisca al destinatario dei rifiuti (gestore di impianti di smaltimento o recupero) indicazioni utili al fine di effettuare una valutazione (obbligatoria e di cui si assume la responsabilità) di conformità tra i dati contenuti nel formulario ed il carico effettivamente ricevuto nel caso in cui l’effettiva pesata dei rifiuti riveli un peso notevolmente diverso da quello indicato dal detentore in via “presuntiva”;
2) fornisca all’organo di controllo dei parametri utili ai fini dell’eventuale elevazione della contestazione di cui all’art. 258, comma 4 .
La giurisprudenza, sia di merito, che amministrativa, che di legittimità non si è mai occupata di tale specifica questione.
Anche in dottrina esistono pochissimi riferimenti a tale questione. Un Autore ha affermato che: “…nei casi in cui vi sia la concreta impossibilità a misurare con una certa precisione il peso del carico, è possibile barrare anche la seconda opzione che, sostanzialmente, funge dal “liberatoria” in caso di divergenze anche notevoli tra peso dichiarato e quello reale, anche e specialmente per evitare possibili episodi di frode”.
Sembra ragionevole affermare che, nei casi in cui risulti una differenza tra il peso stimato-dichiarato e quello accertato mediante un sistema di pesatura, prevalga quello accertato. E’ infatti, in tale caso compito del destinatario quello di indicare il peso accertato nella propria copia del formulario nonché nella quarta copia che viene trasmessa, a cura del trasportatore, a colui che ha effettuato la spedizione dei rifiuti. Anche il soggetto trasportatore ha l’obbligo di indicare, nella propria copia del formulario, anche il peso accertato dal destinatario.
LA SENTENZA DELLA CASSAZIONE11 ottobre 2006, n. 21781
La Corte di Cassazione ha invece avuto modo di occuparsi, nella Sentenza 11 ottobre 2006, n. 21781, Sezione seconda Civile, e dunque dopo l’entrata in vigore del Dlgs 152 del 2006, di un’altra specifica e preliminare questione, rispetto a quella in esame, e cioè sulla sussistenza dell’obbligo di indicare comunque la quantità dei rifiuti oggetto di spedizione, anche nei casi in cui il detentore sia privo di un effettivo strumento di misurazione e possa indicare quindi solamente un peso “presunto o stimato”.
La sentenza afferma, in merito al “.. richiamo all'allegato C del Dm di attuazione n. 145 del 1998, laddove, con riferimento alla casella 6 del formulario di identificazione, che in essa va indicata "la quantità di rifiuti trasportati espressa in kg. o in litri", aggiungendo tuttavia tra parentesi "in partenza o da verificare a destino"” che :
“L'idea secondo cui tale inciso autorizzerebbe una interpretazione delle disposizioni che pongono il relativo obbligo di indicazione della quantità nel senso che esso potrebbe essere adempiuto, alternativamente, alla partenza o alla destinazione del trasporto, non poggia infatti su alcun fondamento né letterale né razionale.
Sotto il primo profilo, il termine stesso usato dall'allegato regolamentare con riferimento all'indicazione della quantità a destinazione, sta a significare che in tale momento è solo possibile procedere ad un riscontro del peso, segno evidente che esso deve essere già stato indicato.
Non è poi chi non veda che la finalità del formulario di identificazione, facilmente intuibile nell'interesse specifico perseguito dalla normativa, di controllare costantemente il trasporto dei rifiuti allo scopo di evitare che essi vengano dispersi nell'ambiente (cfr. articolo 2 Dlgs n. 22), non potrebbe mai realizzarsi e sarebbe inevitabilmente frustrata qualora si ritenesse non obbligatoria ma facoltativa l'indicazione della loro quantità al momento della partenza.”
CONCLUSIONI
In merito alla Circolare Ministeriale del 1998 si deve ancora sottolineare la sua non vincolatività per gli operatori del settore ed in merito alla parte della stessa che fornisce indicazioni sui formulari, che questa parte non è stata richiamata come diritto vivente dal Dlgs 152 del 2006, mentre la parte relativa ai registri di carico e scarico lo è stata, dall’art. 190, comma 7 del Dlgs 152 del 2006. E’ del tutto evidente che il legislatore del 2006 (e del 2008), che pure ha voluto fare salva, in via transitoria, l’applicazione del D.M. 145 del 1998, ha valutato e non ha ritenuto attuali le indicazioni della “Circolare Ministeriale n° GAB/DEC/812/98 del 04/08/1998” esclusivamente con riferimento alla disciplina operativa delle modalità di compilazione dei formulari per il trasporto dei rifiuti.
Si deve quindi concludere che, purtroppo, nell’ambito della normativa vigente, non esiste alcuna norma vincolante che indichi la sanzionabilità o meno (ed i parametri sulla base dei quali individuarla) della condotta consistente nell’aver indicato nel formulario un peso “presunto” notevolmente differente da quello poi verificato a destino.
In tale situazione di incertezza normativa l’organo di controllo dovrà procedere con molta cautela ed un approccio “caso per caso” in relazione alle circostanze concrete.
Se è pur vero che uno scostamento molto rilevante tra il peso “presunto” e quello da verificarsi a destino deve indurre al sospetto l’organo di controllo e dunque ad un approfondimento delle circostanze di fatto, si deve però rilevare che nella prassi non di rado tale scostamento può essere generato dalla mancata o inesatta taratura dei sistemi di pesatura in dotazione agli impianti di smaltimento.
Si ritiene dunque utile ed opportuno che il Ministero dell’Ambiente si esprima, con proprio decreto, su tale rilevante questione, poiché con tale strumento potrebbero essere integrate le condotte (che si concretizzano nell’art. 193 del Dlgs 152/2006 e nel D.M. 145/1998) la cui violazione è oggi sanzionata dall’art. 258, comma quarto.
