La disciplina transitoria delle discariche
di Mauro Sanna

Pubblicato nel numero di giugno 2003 della rivista Ambiente e Sicurezza (si ringrazia l'autore per la segnalazione)

I commi 1, 3, 4 e 5 dell’articolo 17 del D.Lgs.36/03 prevedono la disciplina a cui sono assoggettate le discariche già autorizzate al 27.3.2003,  data di entrata in vigore del medesimo decreto.

Il primo comma, non ponendo alcun vincolo, per il proseguimento della loro attività, prevede che le discariche esistenti  potranno continuare a ricevere fino al 16 luglio 2005 le medesime tipologie di rifiuti per le quali erano già autorizzate.

I rifiuti ammessi saranno essere facilmente individuati sulla base della domanda presentata ai sensi dell’articolo 15 della legge 443/2001, entro l’11 febbraio 2002, dai titolari delle discariche allora esistenti.

Diversamente da quanto stabilito dal comma 1, i commi 3 e 4 dell’articolo 17 prevedono invece che la prosecuzione dell’attività delle discariche esistenti, è vincolata alla presentazione, entro 27.9.2003, di un piano di adeguamento alle prescrizioni previste dal Decreto stesso, in tal caso però la loro attività potrà proseguire fino al 16 luglio 2009.

Questo piano di adeguamento dovrà essere approvato dall’autorità competente in materia di autorizzazioni di impianti, come previsto dagli articoli 27 e 28 del D.Lgs.22/97.

Il programma conterrà le misure che si intendono adottare per adeguare la discarica alle prescrizioni previste dal D.Lgs.36/03, queste misure, trattandosi di un adeguamento, dovranno essere scadenzate nel tempo.

Questo dovrà essere approvato dall’autorità competente, che “autorizzando la prosecuzione dell’esercizio della discarica” stabilirà o confermerà i termini temporali per l’attuazione delle misure di adeguamento programmate.

Relativamente ai provvedimenti che devono essere adottati dall’autorità competente, quanto disposto in materia, dalla direttiva discariche (1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999), è molto più chiaro rispetto a quanto prescritto dal D.Lgs.36/03.

La direttiva all’articolo 14 prevede infatti che “in seguito della presentazione del piano di riassetto, le autorità competenti adottano una decisione definitiva sull’eventuale proseguimento delle operazioni in base a detto piano ed a quanto previsto dalla direttiva”, e  prevede che le discariche esistenti “possano rimanere in funzione soltanto se i provvedimenti in appresso sono adottati con la massima tempestività”.

La medesima direttiva prevede anche che “gli Stati membri adottano le misure necessarie per far chiudere al più presto, a norma dell’articolo 7, lettera g), e dell’articolo 13, le discariche che, in forza dell’articolo 8, non ottengono l’autorizzazione a continuare a funzionare”.

Sia l’articolo 17 del D.Lgs. che l’articolo 14 della direttiva, non individuano, però, un termine preciso per l’approvazione del piano presentato relativamente alla nuova  autorizzazione solo la direttiva, come detto, evidenzia che le discariche già in funzione “possano rimanere in funzione soltanto se i provvedimenti in appresso sono adottati con la massima tempestività”.

Il decreto legislativo al comma 4, dell’articolo 17, prevede che “ con motivato provvedimento l'autorità competente approva il piano di cui al comma 3, autorizzando la prosecuzione dell'esercizio della discarica e fissando i lavori di adeguamento, le modalità di esecuzione e il termine finale per l'ultimazione degli stessi, che non può in ogni caso essere successivo al 16 luglio 2009. Nel provvedimento l'autorità competente prevede anche l'inquadramento della discarica in una delle categorie di cui all'articolo 4. Le garanzie finanziarie prestate a favore dell'autorità competente concorrono alla prestazione della garanzia finanziaria”.

A differenza di quanto era stabilito dall’articolo 15 della L.443/01 che prevedeva la presentazione della domanda di autorizzazione ed il proseguimento dell’attività “fino all’emanazione del conseguente provvedimento da parte dell’ente competente al rilascio dell’autorizzazione”, l’articolo 17 del D.Lgs.36/03 non ha previsto questa condizione transitoria.

Quindi, se l’autorizzazione e l’approvazione del piano da parte dell’autorità competente, non sarà immediata ci potrà essere un intervallo di tempo in cui la discarica sarà priva della nuova autorizzazione necessaria; conseguentemente l’attività della discarica potrà proseguire solo sulla base della precedente autorizzazione e secondo i criteri in essa fissati.

Infatti le autorizzazioni previste dalla normativa in materia di rifiuti in particolare dagli articoli 27 e 28 del D.Lgs.22/97 sono tutte espresse, né in alcun caso è previsto il silenzio assenso.

D’altra parte in assenza del provvedimento autorizzatorio espresso non potranno essere nemmeno stabilite le garanzie finanziarie che conseguentemente non saranno prestate dal titolare dell’autorizzazione.

Comunque, indipendentemente dall’autorizzazione, il titolare della discarica dovrà provvedere a realizzare i lavori di adeguamento.

La situazione di fatto è analoga a quella che si era determinata all’entrata in vigore del D.P.R.203/88, in materia di emissioni in atmosfera, che aveva  previsto la presentazione della domanda di autorizzazione e la redazione di un piano di adeguamento delle emissioni, ma in quel caso non era prevista necessariamente una autorizzazione espressa.

Anche in quella circostanza non era considerata necessaria la presentazione di un piano di adeguamento per le emissioni degli impianti che avrebbero cessato la loro attività entro il 1994.

In assenza di una tempestiva autorizzazione da parte dell’autorità competente si avrà perciò necessariamente una soluzione di continuità nell’esercizio della discarica.

Solo con tale provvedimento potrà infatti avvenire anche l’inquadramento della discarica in una delle tre nuove categorie individuate dal D.Lgs.:

-        discarica per rifiuti inerti;

-        discarica per rifiuti non pericolosi;

-        discarica per rifiuti  pericolosi;

e quindi conseguentemente la individuazione dei rifiuti in essa ammissibili secondo quanto previsto dall’articolo 7 del D.Lgs., e la definizione delle garanzie finanziarie da prestare.

Appare evidente che tra quanto stabilito dal primo comma che prevede la possibilità di funzionamento delle discariche esistenti fino al 16 luglio 2005 e quanto indicato dal terzo comma che vincola il proseguimento dell’attività, anche se per un periodo maggiore, ossia fino al 16 luglio 2009, alla presentazione di un programma di adeguamento, non vi è alcuna connessione anzi le disposizioni sembrerebbero a prima vista in contrasto l’una con l’altra.

Sono infatti previste due scadenze, quella del 16 luglio 2005 fissata dal comma 1,  entro la quale le discariche esistenti possono continuare a funzionare secondo quanto previsto nella loro autorizzazione e l’altra del 16 luglio 2009, per le discariche che invece proseguono tale attività dopo tale data o che comunque intendono adeguarsi alla nuova normativa.

Una possibile ipotesi, per armonizzare le due disposizioni, delle quali la prima non è prevista dalla direttiva discariche, è che sulla base di quanto stabilito dal primo comma, è che comunque una discarica esistente senza un programma di adeguamento e senza una nuova autorizzazione possa comunque continuare a funzionare fino al 16 luglio 2005.

In tal caso il suo esercizio proseguirà sulla base del regime preesistente e continuerà a ricevere solo rifiuti per la quale era già autorizzata e cesserà comunque la sua attività per quella data.

In questo modo verrebbe a delinearsi una situazione analoga a quella sopra ricordata, per le emissioni in atmosfera, determinatasi all’entrata in vigore della normativa tecnica (D.M. 12.07.90) del D.P.R. 203/88, sulla base del quale erano esentate dal presentare il progetto di adeguamento nel caso avessero cessato la loro attività entro il 1994 (1).

Diversamente, se la discarica intende proseguire la sua attività dopo il 16 luglio 2005 e vuole ricevere le tipologie di rifiuti previsti dalla nuova normativa dovrà invece essere presentata una specifica domanda ed il programma di adeguamento.

Tale ipotesi potrebbe essere avvalorata dal fatto che i criteri di ammissibilità fissati dalla Decisione 2003/33/CE entrano appunto in vigore il 16.7.2005, e quindi dopo tale data i criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica dovranno essere comunque quelli in essa stabiliti, mentre, anche in forza di quanto stabilito dalla direttiva discariche il termine ultimo per l’adeguamento delle discariche esistenti è il 16 luglio 2009, pertanto le discariche che hanno scelto di adeguarsi alla nuova normativa dovranno ultimare tutti i lavori di adeguamento previsti.

Se questa ipotesi è corretta nei prossimi anni, fino al 16 luglio 2005, avremmo in Italia tre serie di discariche.

Una prima serie di discariche funzionerà secondo il vecchio regime ed esse saranno distinte nelle precedenti categorie I, IIA, IIB, IIC e III previste dalla delibera 27.7.1984.

Una seconda serie invece sarà costituita dalle vecchie discariche in via di adeguamento e quindi con sistemi di protezioni ambientali variabili a seconda dello stato di adeguamento e conseguentemente classi di rifiuti ammissibili differenti.

La terza serie di discariche sarà invece rappresentata dalle nuove discariche distinte nelle tre nuove categorie previste dall’articolo 4 del D.Lgs.36/03.

Nella normativa transitoria prevista dal D.Lgs., non vi è invece alcuna traccia di quanto previsto in modo specifico, come termini di adeguamento, della direttiva discariche, dove la lettera d) dell’articolo 14 prevede infatti le seguenti date di adeguamento:

-        16.7.2002:

·        definizione  delle discariche per rifiuti pericolosi;

·        applicazione dei divieti dell’articolo 5 per il conferimento in discarica dei rifiuti pericolosi;

·        applicazione delle procedure di ammissione dei rifiuti pericolosi in discarica.

-        16.7.2002:

·        ammissibilità in una discarica di rifiuti pericolosi di quei rifiuti che soddisfano i criteri fissati dall’allegato II della direttiva, rappresentati di fatto dai criteri stabiliti dalla decisione 2003/33/CE.

Tali scadenze fissate dalla direttiva, in parte già superate, non si accordano evidentemente con l’ipotesi sopra formulata che prevede fino al 16.7.2005 la possibilità della sopravvivenza delle vecchie discariche esercite secondo il precedente regime fissato dalla delibera 27.7.1984.

Relativamente a quanto indicato nel secondo comma dell’articolo 17, che relativamente alle nuove discariche,  prevede che fino al 16 luglio 2005 i criteri di ammissibilità dei rifiuti in esse siano quelli già fissati dalla delibera 27.7.1984, che pertanto, in deroga alla abrogazione generale (comma 5),  restano validi fino a tale data, non trova alcuna giustificazione nella nuova normativa.

Unica ipotesi possibile è che al momento della previsione di  tale disposizione non si sia tenuto conto del D.M. 13.2.2003  perché nelle more non ancora emanate e quindi unico riferimento possibile, dell’entrata in vigore della decisione 2003/33/CE, erano i criteri fissati dalla delibera 27.7.1984.

Se queste sono le ragioni delle disposizioni previste dal comma 2 dell’articolo 17, appare evidente che con la pubblicazione del D.M. 13.2.2003 e la sua contemporanea entrata in vigore, è del tutto ininfluente ed obsoleto quanto in esso previsto.

Questo anche grazie al fatto che mentre il D.Lgs.36/2003 quale norma primaria è entrato in vigore il 27.3.2003, cioè 15 giorni dopo la sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale il D.M. 13.3.2003 è entrato, invece, in vigore nel medesimo giorno della pubblicazione (2).

(1)    Art. 5 comma 6 del D.M. 12 luglio 1990

In deroga ai commi precedenti possono non essere adeguati gli impianti con la vita residua limitata al 31 dicembre 1994. In tal caso il titolare dell’impresa deve inviare all’autorità competente entro il termine stabilito per la presentazione dei progetti di adeguamento una dichiarazione che l’impianto non sarà utilizzato oltre il 31 dicembre 1994.

(2) Cassazione (Sez. III, Ud. 26 ottobre 1983 Munnia n. 161856):

“I decreti ministeriali costituiscono l’espressione della limitata potestà regolamentare dei Ministri e non rientrano tra le leggi e i regolamenti per i quali l’entrata in vigore dopo il periodo di “vacatio” di quindici giorni è prevista sia dall’articolo 73 Cost. (per leggi) che dall’articolo 10 comma I delle disposizioni sulla legge generale, di cui al R.D. 10 marzo 1942 n. 262 (per le leggi ed i regolamenti) con conseguente inserzione nella raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica Italiana.

Pertanto i Decreti Ministeriali in difetto di espressa indicazione di un termine diverso, sono esclusi dalla “vacatio” e la loro forza vincolante decorre dal giorno stesso della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale”.

Disposizioni transitorie previste dall’articolo 17 del D.Lgs.13 gennaio 2003 n. 36

Normativa in materia di gestione di discariche

*      termine entro il quale gli Stati membri debbono applicare i criteri

**    termine previsto per il recepimento

***  termine previsto per la definizione delle scadenze per la presentazione delle domande

Comparazione dei termini previsti dalla Direttiva 1999/31/CE e dal D.Lgs. 13.01.2003 n. 36 per l’entrata in vigore dei criteri, prescrizioni e divieti per le discariche esistenti