La questione di fondo è se uno Stato membro dell’Unione possa esso autonomamente darsi una definizione di rifiuto[1], o meglio una definizione concettuale generale affinchè determinati oggetti possano essere considerati non rifiuti [2]; in altre parole, mutuando espressioni della Corte di Giustizia del Lussemburgo, se competa agli Stati membri adottare una definizione di rifiuto che escluda sostanze od oggetti suscettibili di riutilizzazione economica, mettendo a rischio la necessità che nel mercato comune viga una terminologia ed un sistema definitorio comune [3].

Numerose sentenze della Corte di Giustizia UE, ad esempio nel giugno 15 giugno 2000 ARCO e FORNASAR, chiariscono ed affermano che tale compito non spetti agli Stati membri, essendo la definizione in fattispecie astratta della nozione di rifiuto contenuta in atti normativi di rango primario dell’Unione e recepiti dai singoli Stati, mentre la qualificazione delle fattispecie concrete sarà sì compito delle autorità amministrative e giudiziarie che tali norme sono chiamate ad applicare sul fatto storico alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto delle finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l’efficacia e , se necessario, ponendo la questione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia [4].

Non vale ad aggirare l’ostacolo il fatto che oggi si discuta nuovamente dell’interpretazione autentica di un termine o di un concetto complesso quale il “disfarsi”, poiché appare di tutta evidenza che definire in via astratta e generale comportamenti che non integrino tale concetto equivale a definire in via astratta e generale il concetto comunitario di rifiuto, che nell’elemento soggettivo e volitivo dell’agente pone uno suoi elementi costitutivi

In particolare va affermato come non possano introdursi elementi rigidi di interpretazione autentica che in forma di presunzione assoluta juris et de jure diano per provata la destinazione di una sostanza e l’intenzione del detentore sulla base di comportamenti astratti o qualità merceologiche o industriali, così da escluderla ab origine dalla normativa sui rifiuti adottando soluzioni che contrastino con le norme comunitarie e con la lettura che di dette norme dà il supremo organo giurisdizionale dell’Unione [5]; in altre parole, non è ammissibile un intervento del legislatore interno che porti a ridurre il campo di applicazione della normativa comunitaria sui rifiuti guardando esclusivamente la finalità (presunta) di riutilizzo della materie [6].

La soluzione alla radice del problema riamne quella tracciata dal Parlamento con la risoluzione 7.00525 approvata dalla VIII Commissione della Camera dei deputati nel corso della precedente XIII Legislatura, dove si individuano le competenti sedi dell’Unione Europea quale luogo dove emanare norme chiare e valide per tutti [7].

In tal senso è bene ricordare che l’Italia, recò sin dal 2000 durante il Governo amato e della XII Legisaltura in sede UE, Comitato TAC Rifiuti ex art. 18 della Direttiva, una posizione formale comune frutto di un proficuo coordinamento interministeriale esercitato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle politiche comunitarie, tra Ministeri dell’ambiente e delle attività produttive.

Nel contempo sino ad oggi la Corte di Giustizia della UE ha mantenuto fermo il proprio orientamento [8]: 23. Il verbo «disfarsi» deve essere interpretato alla luce della finalità della direttiva 75/442 che, ai sensi del terzo 'considerando, è la tutela della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti, ma anche alla luce dell'art. 174, n. 2, CE, secondo il quale la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed è fondata in particolare sui principi della precauzione e dell'azione preventiva. Ne consegue che la nozione di rifiuto non può essere interpretata in senso restrittivo (v. sentenza 15 giugno 2000, cause riunite C-418/97 e C-419/97, ARCO Chemie Nederland e a., Racc. pag. I-4475, punti da 36 a 40).

Le uniche soluzioni utili ed inattaccabili, in sede nazionale, sono quindi esclusivamente quelle che aiutino l’interprete senza però creare zone franche o presunzioni assolute; soluzioni mirate possibilmente a quei settori maggiormente esposti e le cui attività non espongono a rischi l’ambiente, senza ingessare in fattispecie astratte e generiche la molteplicità dei casi concreti che necessitano di valutazioni complesse saldamente ancorate alla realtà del caso. Una realtà che, purtroppo, in campo di rifiuti non è sempre cristallina e fatta di operatori onesti e attenti alla compatibilità ambientale dello sviluppo e del mercato.

La nostra ipotesi, nell’ottica di dare maggiori certezze agli operatori e dare più snellezza al mercato legale, è quindi di modificare l’attuale articolo 14 del DL e quindi del DDL di conversione passando da una presunzione assoluta di “non rifiuto” basata su interpretazione autentica alla presenza delle condizioni elencate ( che è in contrasto con la riserva comunitaria e con la Corte di Giustizia) ad una individuazione di elementi interpretativi utili ad una definizione di “non rifiuto” da parte degli operatori, autorità e magistratura che comunque rimangano liberi, seppur in un quadro di maggior certezza, di valutare caso per caso la fattispecie concreta (e questo sarebbe compatibile con il quadro comunitario).

In altre parole, l’unica possibilità praticabile per introdurre nell’ordinamento italiano norme interpretative non in contrasto con il diritto comunitario è di sopprimere ogni forma di presunzione assoluta di non ricorrenza del termine “disfarsi”, e quindi della qualità di rifiuto.

Ciò è ottenibile, in via gradata:

· Sopprimendo il comma 2 dell’articolo 14.

· Riscrivendolo, limitatamente al capoverso ed alla prima lettera a) essendo la b) inemendabile, secondo il seguente tenore: “Può non ricorrere la decisione di disfarsi, di cui alla lettera B del comma comma 1, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sia provata la sussistenza della seguente condizione: (…).”

· In ogni caso escludendo espressamente la destinazione al riutilizzo energetico, poiché diversamente tutto potrebbe divenire combustibile non convenzionale, magari additivo, per centrali o termodistruttori con recupero energetico

Inoltre al primo comma va introdotto il concetto di “abbandono”, ovviamente non presente tra le attività di trattamento e recupero di cui agli allegati B e C del decreto, ma evidentemente la forma più pericolosa di attuazione del “disfarsi”.

Andrebbe, infine, valutata la possibilità ed utilità di fare riferimento esclusivamente a quei materiali aventi le caratteristiche di cui al DM del febbraio 1998 sulle procedure semplificate o alla parte meno delicata di questo (carta, vetro, materiali ferrosi, legno)

Corrado Carrubba

3 settembre 2002