Consiglio di Stato, sez. V, n.1831 del 7 aprile 2003

Ordinanze d'urgenza. Ordinanza del sindaco con la quale veniva ordinato alla Società di provvedere all’esecuzione di alcuni lavori resisi urgenti al fine di eliminare il pericolo di inquinamento ambientale e di tutelare la salute pubblica;

                REPUBBLICA ITALIANA                    N. 1831/03 REG.DEC.

           IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                       N. 2055 REG.RIC.

Il  Consiglio  di  Stato  in  sede  giurisdizionale,  Sezione Quinta          ANNO 1994   

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 2055/1994, proposto dal Comune di Nole rappresentato e difeso dagli avv.ti  C. Dal Piaz e M. Contaldi, elettivamente domiciliato presso quest’ultimo in Roma, via Pier Luigi da Palestrina n. 63;

contro

AIMERI, sp.a., incorporante s.r.l. I.S.P.A. - Impresa servizi pubblici appaltati, rappresentate e difese dagli avv.ti M. Siniscalco, R. Montanaro e P. Vaiano, elettivamente domiciliate presso quest’ultimo in Roma, Lungotevere Marzio n.3;

e nei confronti

la Regione Piemonte, in persona del Presidente p.t. G.R., rappresentata e difesa dagli avv.ti M. Sorniotto Grella ed E. Romanelli, elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Piemonte, Sezione 2°, n.92 del 4.3.1993, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla società ISPA;

Visto l’atto di appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione e della società ISPA, che ha proposto anche appello incidentale;

Vista l’ordinanza di questa sezione giudizio n. 3583 del 1°.7.2002 di interruzione del giudizio;

Visto il ricorso per riassunzione a cura del Comune;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dela società AIMERI, incorporante della società ISPA;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del 28.1.2003, relatore il Consigliere Aniello Cerreto ed uditi, altresì gli avvocati Dal Piaz, Vaiano e Romanelli;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto:

FATTO

Con l’appello in epigrafe, il comune di Nole ha fatto presente che la società ISPA aveva impugnato davanti al TAR Piemonte l’ordinanza del sindaco n. 22 dell’11.6.1992, con la quale veniva ordinato alla Società di provvedere all’esecuzione di alcuni lavori resisi urgenti al fine di eliminare il pericolo di inquinamento ambientale e di tutelare la salute pubblica; che l’area interessata corrispondeva a quella destinata alla ex discarica sita nel comune di Nole Canavese e gestita sin dal 1979 dalla ditta ISPA, appaltatrice del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuto solidi urbani; che i rifiuti ivi scaricati non erano stati per tempo perfettamente ricoperti ed il percolato fuoriuscente aveva creato grosse pozzanghere ricolme di acqua stagnante, rendendo necessario un adeguato intervento per la copertura dell’area, l’approntamento di un efficace sistema di drenaggio e la predisposizione di un idoneo progetto di bonifica e di recupero ambientale; che ad avviso dell’Amministrazione  la situazione venutasi a creare era imputabile alla Ditta ISPA; che di recente poi erano pervenute all’amministrazione alcune segnalazioni da parte di Guardie ecologiche della provincia di Torino, che individuavano nell’ISPA e negli addetti allo smaltimento dei rifiuti gli unici responsabili della situazione; che tali addetti avevano trasgredito le ordinanze sindacali adottate dall’Amministrazione dal 1983 in poi; che infine l’Amministrazione adottava l’ordinanza n.22/1992 impugnata dalla Società; che il TAR, con la sentenza appellata, accoglieva il ricorso in relazione ad una presunta carenza di elementi innovativi di pericolo per la pubblica incolumità tali da legittimare il provvedimento contingibile ed urgente, rendendo così credibile la denuncia di sviamento contenuta del ricorso.

Ha dedotto che detta sentenza era erronea ed ingiusta per le seguenti ragioni;

- non era correttamente motivata nel punto in cui aveva stabilito che il privilegiare senza specifiche ragioni, su qualsiasi altro elemento, il solo nesso di causalità tra la condotta e la situazione di pericolo ed inoltre a notevole lasso di tempo, faceva sì che il provvedimento contingibile ed urgente finiva per apparire, più che un mezzo per tutelare in modo diretto il pubblico interesse, uno strumento per risolvere il diverso problema della responsabilità risarcitoria per un condotta illecita;

- parimenti non poteva condividersi l’assunto secondo cui l’attività scolta dalla Società in esecuzione delle ordinanze sindacali dal 1983 in poi non rappresentava un titolo sufficiente per individuare nella stessa la destinataria dell’ordinanza, atteso che sussisteva tale nesso di causalità in considerazione delle inadempienze della Società, con aggravamento notevole nell’ultimo periodo:

- la Società in fase di predisposizione del sito aveva omesso di adottare tutti gli accorgimenti tecnici necessari ad evitare la percolazione;

- con la nota del 5.7.1985 veniva già evidenziato come la situazione fosse di sicuro pericolo per la salute pubblica in quanto i rifiuti non erano perfettamente ricoperti, con forti odori nauseabondi, possibilità di ulteriore spargimento da parte di animali e libero contatto per chiunque, per cui occorreva un adeguato ed urgente intervento per la copertura regolare di tutti i rifiuti;

- significativa era la segnalazione effettuata in data 22.7.1991 da una Guardia ecologica in ordine al riversamento del liquame nel terreno circostante, mediante motopompa e tubo di scarico da parte di addetti della Ditta ISPA;

- l’Impresa poi era senz’altro il soggetto più adatto per la rimozione della situazione di pericolo che si era venuta a creare;

- la circostanza che la situazione di fatto esistesse da tempo non escludeva la necessità di provvedere con urgenza, atteso che il ritardo nel provvedere veniva ad accentuare l’urgenza anziché escluderla, come chiarito dalla giurisprudenza;

- nella specie sussisteva l’esigenza improcrastinabile di salvaguardare l’ambiente e di tutelare la salute pubblica, come precisato nell’ordinanza stessa in relazione all’art. 12 D.P.R. 10.9.1982 n.915ed all’art. 38 L. 8.6.1990 n.142;

- l’invito rivolto dalla Provincia al Comune di rimuovere la situazione non poteva essere sottovalutato in relazione ad un evidente aggravamento del pericolo.

Costituitasi in giudizio la società ISPA ha proposto appello incidentale facendo presente quanto segue:

- il Sindaco di Nole, con ordinanze n. 6/1983 e n.15/1983, le aveva ordinato, su parere conforme delle autorità sanitarie locali, di smaltire i rifiuti in un terreno nel territorio comunale (foglio 3, mappali 9 e 10);

- tali ordinanze erano state assunte ai sensi dell’art. 12 D.P.R. n-915/1982, che consentiva al Sindaco di ordinare il ricorso a speciali forme di smaltimento dei rifiuti; che a seguito di tali ordinanze la Sociètà dovette procedere immediatamente all’utilizzo del terreno per lo scarico dei rifiuti, senza poter porre in essere alcuna attività preparatoria, che avrebbe richiesto tempi lunghi ed incompatibili con la situazione di emergenza; che alcune prescrizioni tecniche ed in particolare l’impianto di raccolta del percolato, peraltro previsto solo nella seconda ordinanza, non vennero realizzate per procedere immediatamente al deposito dei rifiuti;

- con relazione tecnica in data 29.7.1992, depositata in 1° grado, erano state evidenziate le incongruenze di dette ordinanze e le conseguenze dirette che ebbero sulla situazione che si era venuta a creare;

- terminato il periodo di validità delle ordinanze, la Società effettuava l’attività di copertura e chiusura degli accumuli, mentre esulava dai suoi compiti il controllo e la manutenzione delle relative zone;

- con delibera G.P. di Torino in data 17.12.1987 la Società veniva autorizzata ad attivare una discarica di 1° categoria in terreni limitrofi a quelli precedenti ed il relativo impianto veniva progettato con i criteri ordinari e con tutti gli accorgimentio del caso;

- nel corso del 1991 si verificavano problemi di fuoruscita del percolato dalla discarica regolarmente autorizzata, anche a causa di eccezionali piogge, per cui la Società, cui gravavano gli oneri di controllo e manutenzione, predisponeva un adeguato progetto di bonifica, segnalando con nota del 3.9.1991 la necessità di procedere ad interventi simili  anche sulle aree limitrofe destinate negli anni 1983-84 ad accumuli di rifiuti in via d’urgenza;

- la provincia di Torino, con nota del 13.12.1991, riteneva necessario un intervento complessivo di bonifica dell’intera area della localitàVauda, invitando il comune di Nole a predisporre il relativo progetto per il recupero ambientale delle aree;

- con nota del 17.1.1992 indirizzata alla provincia di Torino e comuni interessati, il Sindaco di Nole asseriva che l’onere dell’operazione di bonifica doveva gravare in tutto o in parte sulla Società;

- la Provincia, con nota del 10.4.1992, ribadiva che gli oneri di bonifica per la discarica di emergenza gravavano sul comune di Nole, mentre per le altre zone i relativi oneri erano a carico dei soggetti pubblici interessati;

- il Sindaco di Nole, invece di attenersi alle indicazioni della Provincia, adottava l’ordinanza impugnata che veniva annullata con la sentenza appellata, con accoglimento di alcuni motivi mentre venivano dichiarate inammissibili le censure rivolte avverso le ordinanze del 1983 e del 1984.

Ha dedotto che l’appello principale era infondato e comunque in via subordinata proponeva appello incidentale in quanto la sentenza del TAR era da riformare per le seguenti ragioni:

- il primo motivo del ricorso originario era rivolto avverso la motivazione dell’ordinanza impugnata nella parte in cui veniva asserito che i fenomeni di inquinamento sarebbero diretta conseguenza del mancato ripristino dell’area come previsto e prescritto nelle  relative ordinanze, in quanto tali prescrizioni non erano presenti nella gran parte delle ordinanze ed anche se presenti non erano oggettivamente realizzabili in considerazione del disposto immediato utilizzo di un’area del tutto impreparata, come sottolineato nella menzionata relazione tecnica atteso che l’unica ordinanza in cui si ordinava la realizzazione delle reti di raccolta era la n.15/83 che però riguardava la prosecuzione dell’utilizzo dei mappali 9 e 10;

- era fondata anche la censura del ricorso originario, ritenuta assorbita dal TAR, con la quale si assumeva che l’ordinanza impugnata, pur richiamando le note della Provincia, non ne teneva conto in quanto esse ponevano direttamente a carico del Comune di Nole o dei Comuni interessati gli oneri per la bonifica;

- era erroneo nell’ordinanza impugnata il richiamo all’art. 12 D.P.R. n. 915/1982;

- l’intervento di bonifica doveva essere effettuato con gli strumenti ordinari di cui all’art. 5 L. n. 441/1987, art. 9 L. n. 475/1988 e D.M. 16.5.1989.

Costituitasi in giudizio, la Regione Piemonte ha chiesto l’accoglimento dell’appello principale, considerando che le ordinanze contingibili ed urgenti potevano essere emanate anche per prevenire un pericolo per la salute pubblica o per evitare il suo aggravamento pur nell’ipotesi di una situazione protrattasi nel tempo; inoltre ai fini dell’individuazione del destinatario dell’ordine era corretto tener conto del nesso di causalità tra condotta e situazione di pericolo insorta, ricollegabile all’attività  di smaltimento svolta dalla società.

Con ordinanza n.3583 del 1°.7.2002, questa Sezione ha  interrotto li giudizio, che poi è stato riassunto dal comune di Nole.

Si è costituita in giudizio la società AIMERI, incorporante della società ISPA, che si è richiamata all’appello incidetale proposto dalla società ISPA.

Con memoria conclusiva la società AIMERI ha ulteriormente illustrato le ragioni di infondatezza dell’appello principale.

Alla pubblica udienza del 28.1.2003, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con sentenza T.A.R. Piemonte, Sezione 2°, n.92 del 4.3.1993, dichiarata l’inammissibilità di alcune censure, è stato poi accolto il ricorso proposto dalla società ISPA avverso l’ordinanza del Sindaco di Nole n.22 dell’11.6.1992 con la quale, sulla base dell’art. 12 D.P.R. 10.9.1982 n. 915 e dell’art. 38 L. 8.6.1990 n. 142, veniva ordinato alla Società di provvedere a propria cura e spese all’esecuzione di alcuni lavori resisi urgenti al fine di eliminare il pericolo di inquinamento ambientale e di tutelare la salute pubblica.

Avverso detta sentenza ha proposto appello principale il Comune ed appello incidentale subordinato la società ISPA, incorporata nelle more del giudizio dalla società AIMERI, che si è costituita in giudizio.

2. L’appello principale è fondato in parte.

2.1. Il TAR ha accolto il ricorso della Società, ritenendo  sostanzialmente che nell’ordinanza era stato privilegiato senza specifiche ragioni, su qualsiasi altro elemento, il solo nesso di causalità tra la condotta e la situazione di pericolo ed inoltre a notevole lasso di tempo, con la conseguenza che il provvedimento contingibile ed urgente finiva per apparire, più che un mezzo per tutelare in modo diretto il pubblico interesse, uno strumento per risolvere il diverso problema della responsabilità risarcitoria per un condotta illecita; che inoltre  l’attività svolta dalla Società in esecuzione delle ordinanze sindacali del 1983-84 non poteva rappresentare un titolo sufficiente per individuare nella medesima la destinataria dell’ordinanza e comunuqe non sussistevano i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente atteso che il pericolo cui si intendeva ovviare era prevedibile e già esistente da tempo, senza alcun riferimento ad aggravamento della situazione.

2.2. Vanno accolte le doglianze del Comune con le quali si sostiene che sussistevano i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente e che il destinatario dell’ordinanza era stato correttamente individuato nella società ISPA.

2.2.1. Per quanto rigurda il primo aspetto è sufficiente richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio, che il Collegilo condivide,  in base alla quale l’ordinanza contingibile ed urgente emessa dal Sindaco ai sensi dell’art. 38 L. n. 142/1990, può essere adottata non solo per porre rimedio a danni già verificatisi in materia di sanità ed igiene ( oltre che in materia edilizia e polizia locale)  ma ache per prevenire tali danni (V. le decisioni sez. IV n. 926 del 21.11.1994, sez. V n. 1904 del 2.4.2001), come del resto espressamente previsto dal menzionato art. 38 che consente tali provvedimenti “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini”. Orientamento ribadito recentemente anche dalla Cassazione a sezioni unite (sentenza n. 490 del 17.1.2002) nell’annullare con rinvio la sentenza Trib. Sup acque pubbliche in data 19.5.2000.

Nella specie poi era indubbiamente sussistente una grave situazione di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente, come del resto segnalato dalla Provincia di Torino con note del 13.12.1991 e 10.4.1992. Inoltre, la stessa Società ISPA, con nota del 3.9.1991, in relazione a problemi di fuoruscita del percolato dalla discarica regolarmente autorizzata, aveva predisposto un progetto di bonifica, segnalando la necessità di procedere ad interventi simili anche sulle aree limitrofe destinate negli anni 1983-84 ad accumuli di rifiuti in via d’urgenza.

2.2.2. Nell’urgenza di provvedere poi legittimamente è stato individuato nella società ISPA il soggetto destinatario dell’ordinanza, per essere tale Società incaricata dello smaltimento dei rifiuti con riferimento sia alla discarica autorizzata sia  alle aree limitrofe destinate negli anni 1983-84 ad accumuli di rifiuti in via d’urgenza.

3. L’accoglimento dell’appello principale nei limiti indicati comporta l’esame anche dell’appello incidentale, che è pur esso fondato nella parte in cui si deduce difetto di istruttoria e di motivazione dell’ordinanza impugnata per non aver correttamente valutato la situazione al fine di far gravare sulla Società ogni onere economico per il ripristino ambientale delle aree interessate nonchè nel punto in cui si rileva che l’ordinanza impugnata, pur richiamando le note della Provincia, non ne teneva conto in quanto esse ponevano direttamente a carico del Comune di Nole o dei Comuni interessati gli oneri per la bonifica.

3.1. Occorre tener presente che- inizialmente il Sindaco di Nole, con ordinanza n.6 dell’8.6 1983., al fine di tutelare con urgenza la salute pubblica ai sensi dell’art 12 D.P.R. 10.9.1982 n. 915 e su parere conforme delle autorità sanitarie locali, aveva ordinato alla società ISPA, in mancanza di discariche autorizzate e controllate, di ammassare, depositare ed interrare i rifiuti solidi urbani comunali utilizzando in via temporanea (da giugno a settembre 1983) un terreno nel territorio comunale ritenuto idoneo allo scopo (foglio 3, particelle 9 e 10).

Tra le prescrizioni da osservare da parte della Società non veniva  prevista in detta ordinanza la preventiva sistemazione di opere di captazione delle acque di percolazione con idoneo smaltimento delle stesse.

Cautela che veniva inserita solo nella successiva ordinanza n.15 del 31.10.1983, di proroga dell’ammasso dei rifiuti, quando il deposito dei rifiuti era già avvenuto in via d’urgenza per circa cinque mesi senza alcuna preparazione preventiva dell’area, ma ormai il danno ambientale era stato provocato, non potendosi più provvedere ad adempimenti che potevano essere effettuati solo in via preventiva.

In una situazione del genere, la Società avrebbe dovuto rifiutarsi di adempiere all’ordinanza n.15/1983 e per non averlo fatto è in parte colpevole, ma certamente una buona parte dell’inquinamento ambientale provocato era addebitabile proprio alla circostanza che la prima ordinanza non aveva prescritto la preparazione del terreno e l’ammasso dei rifiuti da temporaneo era diventato di una certa stabilità.

Quali potrebbero essere state poi le ripercussioni di questa iniziale carenza e della trasformazione di un ammasso di rifiuti da temporaneo a permanente sull’inquinamento che era stato complessivamente provocato è aspetto che doveva essere attentamente valutato dal Comune, prima di addossare ogni responsabilità alla Società ISPA, mentre ciò non era stato fatto.

Né in tal modo viene a sindacarsi la legittimità delle ordinanze n. 6/83 e 15/83, ormai inoppugnabili, ma solo ne vengono tratte le dovute conseguenze in relazione al loro specifico contenuto che era derogatorio della normativa vigente sulla base dell’art. 12 D.P.R. n.915/82, anche con riferimento alle norme tecniche di apertura e gestione di una discarica di rifiuti (V. Cassazione penale, n.5378 del 30.5.1996 e precedenti ivi indicati). Potere derogatorio che è stato solo dopo i fatti di causa ridimensionato, non potendo avere una durata superiore a sei mesi e dovendosi comunque assicurare un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente (ai sensi dell’art.13 D. L.vo 5.2.1997 n.22, come modificato dall’art. 1 D.L.vo 8.11.1997 n. 389).

3.2. Merita adesione anche la doglianza della Società con la quale viene rilevato che l’ordinanza sindacale, pur richiamando le note della Provincia, non ne teneva conto in quanto esse erano inclini piuttosto a porre direttamente a carico del Comune di Nole o dei Comuni interessati (essendo stata nel corso del tempo l’area utilizzata come discarica anche da altri comuni)  gli oneri per la bonifica.

4. Per quanto considerato l’appello principale e quello incidentale vanno accolti in parte e per l’effetto va accolto con diversa motivazione il ricorso originario, con l’annullamento  in parte qua dell’ordinanza impugnata, salvo gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione comunale.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie in parte l’appello principale e quello incidentale e per l’effetto accoglie con diversa motivazione il ricorso originario, con l’annullamento in parte qua dell’ordinanza impugnata, salvo gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione comunale.

Spese compensate

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 28.1.2003, con l’intervento dei Signori:

Pres. Agostino Elefante

Cons. Corrado Allegretta

Cons. Goffredo Zaccardi

Cons. Claudio Marchitiello

Cons. Aniello Cerreto Est.

L'ESTENSORE                             IL PRESIDENTE

     f.to Aniello Cerreto                                f.to Agostino Elefante

IL SEGRETARIO

f.to Antonietta Fancello

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il..........07/04/2003..............