Corte di Giustizia Sez.II sent. 29 gennaio 2004
«Direttiva 92/43/CEE - Inadempimento di uno Stato -
Conservazione degli habitat naturali - Fauna e flora selvatiche - Spazio vitale
del re di quaglie - Zona di protezione speciale del "Wörschacher Moos"»
1.
Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 4 giugno 2002, la
Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell’articolo 226CE,
un ricorso diretto a far dichiarare che, autorizzando il progetto di ampliamento
del campo da golf del comune di Wörschach nel Land della Stiria, nonostante le
conclusioni negative formulate nella valutazione dell’incidenza sull’habitat
del re di quaglie (crex crex) nella zona di protezione speciale ai sensi
dell’articolo 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE,
concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GUL103, pag.1; in
prosieguo: la «direttiva sugli uccelli»), situata in tale Comune, la
Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù
del combinato disposto degli articoli 6, nn. 3 e 4, e 7 della direttiva del
Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GUL206, pag.7;
in prosieguo: la «direttiva sugli habitat»).
Contesto normativo
La direttiva sugli uccelli
2. L’articolo 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli, impone agli Stati
membri di classificare come zone di protezione speciale (in prosieguo: le «ZPS»)
i territori più idonei rispetto ai criteri ornitologici fissati in tali
disposizioni.
3. L’articolo 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli così recita:
«Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione
di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat,
nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze
significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati
membri cercheranno inoltre di prevenire l’inquinamento o il deterioramento
degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
La direttiva sugli habitat
4. L’articolo 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva sugli habitat, così dispone:
«2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di
specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state
designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze
significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla
gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito,
singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una
opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli
obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della
valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità
nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto
dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito
in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza
sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba
essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi
motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura
compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura2000 sia
tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative
adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat
naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto
considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o
relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero,
previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse
pubblico».
5. A termini dell’articolo 7 della direttiva sugli habitat, «gli obblighi
derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva
sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima
frase, della direttiva [sugli uccelli], per quanto riguarda le zone classificate
a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma
dell’articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di
riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva [sugli
uccelli] qualora essa sia posteriore».
6. Il re di quaglie costituisce una specie compresa nell’allegato I della
direttiva sugli uccelli, nel testo risultante dalla direttiva della Commissione
25 luglio 1985, 85/411/CEE (GUL233, pag.33).
Fatti
7. Con decisione 14 maggio 1999 (in prosieguo: la «decisione 14 maggio 1999»)
il governo del Land della Stiria autorizzava l’ampliamento del campo da golf
di Weißenbach, sito sul territorio del Comune di Wörschach, con la
realizzazione di due nuovi percorsi su un sito classificato come ZPS e
conosciuto con il nome di ZPS del «Wörschacher Moos». In seguito a una
denuncia, il 4 novembre 1999 la Commissione inviava alla Repubblica d’Austria
una lettera di diffida. In tale lettera si faceva presente che sia dagli
elementi informativi forniti nella denuncia, sia dalle relazioni peritali sulla
base delle quali era stata emanata la decisione 14 maggio 1999 emergeva
un’elevata probabilità che il progetto di ampliamento di cui trattasi, ove
realizzato, si ripercuotesse in modo negativo, ai sensi dell’articolo 6, n. 3,
della direttiva sugli habitat, sulla popolazione esistente di re di quaglie.
Tale progetto avrebbe potuto essere dunque autorizzato solamente qualora fossero
risultate soddisfatte le condizioni previste al n. 4 del medesimo articolo 6,
nessuna delle quali sarebbe stata tuttavia rispettata dalle autorità
competenti. La Repubblica d’Austria sarebbe quindi venuta meno agli obblighi
ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto della direttiva sugli uccelli
e degli articoli 6, nn. 3 e 4, e 7 della direttiva sugli habitat.
8. Nella lettera di risposta della Repubblica d’Austria alla Commissione del
12 gennaio 2000, il governo del Land della Stiria faceva presente che, poiché
le conseguenze permanenti prodotte dal progetto di cui trattasi sulla natura e
sul sito avrebbero potuto essere direttamente evitate subordinando la decisione
14 maggio 1999 a idonee condizioni, non sarebbe stato ritenuto necessario
procedere all’esame della sussistenza di particolari interessi di ordine
economico che prevalessero sugli interessi della tutela dell’ambiente
naturale. Grazie alle condizioni fissate nella decisione 14 maggio 1999, sarebbe
stata garantita la prevenzione delle prevedibili conseguenze negative per la
popolazione del re di quaglie.
9. Con lettera 27 luglio 2000, la Commissione emanava un parere motivato in cui
affermava che dalla perizia affidata dalle autorità del Land della Stiria al
sig.Gepp dell’Istituto per la protezione della natura e dell’ecologia di
Graz (Austria) emergeva, per la popolazione del re di quaglie, un rischio
potenziale significativo connesso al progetto di ampliamento del terreno da
golf. Orbene, la Commissione non si dichiarava persuasa dell’efficacia delle
condizioni imposte dalla decisione 14 maggio 1999 al fine di eliminare tale
rischio. D’altronde, il perito avrebbe sconsigliato la prescrizione di
condizioni complesse idonee a ridurre solamente in parte le fonti di rischio,
avrebbe raccomandato siti sostitutivi precisi per l’ampliamento de quo ed
avrebbe ritenuto la realizzazione dei due nuovi percorsi incompatibili con la
conservazione della popolazione del re di quaglie.
10. Nel parere motivato, la Commissione faceva parimenti presente di disporre di
un nuovo studio denominato «Distribuzione, biologia ed ecologia del re di
quaglie nella valle dell’Enns nella Stiria», realizzato dal sig. Schäffer
per conto dell’Istituto per la protezione della natura e dell’ecologia di
Graz, secondo cui, alla luce dello stato delle conoscenze sul comportamento del
re di quaglie, si sarebbe dovuto tener conto del fatto che le superfici
interessate dal progetto di ampliamento del terreno da golf erano interamente
comprese nel settore prativo eventualmente frequentato da tale specie. La
Commissione ne traeva la conclusione che l’ampliamento de quo avrebbe
distrutto talune strutture dell’habitat di tale specie. Conseguentemente, la
realizzazione del progetto di cui trattasi nel territorio del Comune di Wörschach
sarebbe stato autorizzato in contrasto con i requisiti prescritti
dall’articolo 6, n. 3, della direttiva sugli habitat, malgrado le conclusioni
negative della valutazione dell’incidenza dell’operazione sull’habitat
interessato.
11. La Repubblica d’Austria veniva invitata a prendere le misure necessarie
per conformarsi a tale parere entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua
notifica.
12. Con lettera 6 dicembre 2000, il governo austriaco rispondeva che il
competente governo regionale persisteva nella convinzione che non sussistesse
alcuna violazione della normativa comunitaria, atteso che la realizzazione del
progetto di cui trattasi non sarebbe stata, nella specie, tale da incidere
significativamente sul sito interessato, ai sensi dell’articolo 6, n. 3, della
direttiva sugli habitat.
13. Il 31 maggio 2002 la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
Sulla ricevibilita
Argomenti delle parti
14. Il governo austriaco fa valere, in via principale, che in data 27 giugno
2002 il Verwaltungsgerichtshof (Suprema Corte amministrativa) (Austria) ha
annullato la decisione 14 maggio 1999 per vizi procedurali. Atteso che la
pronuncia di annullamento possiede effetti retroattivi, la detta decisione
sarebbe tamquam non esset. Il presente ricorso per inadempimento,
riguardando specificamente tale decisione, sarebbe quindi privo di oggetto.
Inoltre, in esecuzione della sentenza del Verwaltungsgerichtshof, il gioco sui
due nuovi percorsi contestati sarebbe vietato. Quanto all’emananda decisione
sulla domanda del gestore del terreno da golf, il governo austriaco sottolinea
che essa sarà conforme al diritto comunitario e che il presente procedimento
non potrebbe possedere carattere preventivo nei confronti di una decisione non
ancora emanata.
15. La Commissione sostiene che l’eccezione relativa al venir meno
dell’oggetto del ricorso dev’essere respinta per due motivi. Da un lato, se
è pur vero che l’annullamento della decisione 14 maggio 1999 implicherebbe il
ripristino dello status quo sussistente anteriormente all’emanazione di tale
decisione, resterebbe il fatto che l’autorità responsabile sarebbe tuttavia
tenuta a pronunciarsi nuovamente sulla domanda dell’interessato, vale a dire
il gestore del terreno da golf. Considerato che l’autorità competente non
avrebbe ancora deciso in merito, sarebbe impossibile stabilire con certezza se
quanto meno l’elemento formale dell’infrazione sia venuto meno.
Dall’altro, l’inadempimento di cui trattasi sarebbe sussistito ancora, sia
sotto il profilo formale sia in fatto, alla scadenza del termine fissato nel
parere motivato della Commissione.
Giudizio della Corte
16. A tal riguardo, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante,
l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla
situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine
stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti
successivi (v., in particolare, sentenze 18 marzo 1999, causa C-166/97,
Commissione/Francia, Racc. pag.I-1719, punto18, e 30 gennaio 2002, C-103/00,
Commissione/Grecia, Racc. pag.I-1147, point23).
17. Orbene, nella specie è pacifico che, alla scadenza del termine fissato
dalla Commissione per consentire alla Repubblica d’Austria di conformarsi al
parere motivato, la decisione 14 maggio 1999, considerata dalla Commissione
quale fatto generatore dell’inadempimento del detto Stato membro, era ancora
in vigore. Del resto, come riconosciuto dallo stesso governo austriaco, i due
nuovi percorsi da golf previsti nella detta decisione erano stati nel frattempo
realizzati.
18. Conseguentemente, il presente ricorso per inadempimento non può essere
considerato, in ogni caso, privo di oggetto (v., in tal senso, sentenza 24 marzo
1988, causa 240/86, Commissione/Grecia, Racc. pag.1835, punti 12-15).
19. L’eccezione sollevata dalla Repubblica d’Austria dev’essere quindi
respinta.
Nel merito
Argomenti delle parti
20. Secondo la Commissione, il progetto di ampliamento del terreno da golf di
cui trattasi su un sito classificato come ZPS, essendo tale da incidere in
termini significativi sul sito stesso nonché sulla popolazione di re di
quaglie, in modo da ridurre considerevolmente la funzione della ZPS con riguardo
agli obiettivi di conservazione fissati dalla normativa comunitaria, non avrebbe
dovuto essere autorizzato alla luce dell’articolo 6, n. 3, della direttiva
sugli habitat. Peraltro, non sarebbero sussistiti i requisiti ai fini
dell’autorizzazione del progetto ex articolo 6, n. 4, della direttiva
medesima.
21. Il governo austriaco deduce che, tenuto conto della valutazione delle
incidenze sul sito regolarmente effettuate e in conseguenza delle misure
successivamente disposte con la decisione 14 maggio 1999, sarebbe stata esclusa
una minaccia significativa per la popolazione di re di quaglie nella ZPS del «Wörschacher
Moos». Parimenti, ai fini dell’autorizzazione dell’ampliamento del terreno
da golf di cui trattasi, non sarebbe stata necessaria la sussistenza dei
requisiti previsti dall’articolo 6, n. 4, della direttiva sugli habitat.
Giudizio della Corte
22. Per quanto attiene alle ZPS classificate ai sensi dell’articolo 4 della
direttiva sugli uccelli, emerge dall’articolo 6, n. 3, della direttiva sugli
habitat, nel combinato disposto con il successivo articolo 7, che qualsiasi
piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione della ZPS
ma che possa avere incidenze significative sulla medesima, singolarmente o
congiuntamente ad altri piani o progetti, deve formare oggetto di un’opportuna
valutazione dell’incidenza esercitata su tale zona, tenendo conto degli
obiettivi di conservazione della zona stessa. Alla luce delle conclusioni della
valutazione dell’incidenza sulla ZPS, le autorità nazionali competenti
esprimono il loro accordo su tale piano o progetto solamente dopo aver
conseguito la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità della ZPS di
cui trattasi e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
23. E’ pacifico che, nel 1998, nell’ambito del procedimento d’indagine
precedente l’emanazione della decisione 14 maggio 1999, il sig. Gepp
dell’Istituto per la protezione della natura e dell’ecologia di Graz abbia
redatto una relazione peritale su incarico delle autorità del Land della Stiria.
Tale relazione peritale è riportata nella decisione 14 maggio 1999.
24. Dalla detta relazione peritale risulta che nella ZPS in cui è previsto
l’ampliamento controverso esiste una popolazione di re di quaglie. Tale
ampliamento implicherebbe, in particolare, il venir meno di una parte delle aree
di alimentazione e di rifugio della specie in questione, la distruzione delle
relazioni funzionali per effetto dello spezzettamento delle varie zone
frequentate dal re di quaglie nonché l’eliminazione e la perturbazione di
strutture dell’habitat. Quanto ai provvedimenti che potrebbero eventualmente
porre rimedio alle perturbazioni che potrebbero scaturire dalla realizzazione
del progetto controverso, esse produrrebbero un effetto solamente parziale,
sarebbero difficili da porre in essere e la loro efficacia a lungo termine
sarebbe dubbia. In definitiva, la realizzazione dei due percorsi da golf di cui
trattasi rischierebbe di compromettere la perennità della popolazione di re di
quaglie presente nella ZPS del «Wörschacher Moos», l’unica popolazione
capace di riprodursi nelle Alpi centrali. Per tale motivo, nella relazione
peritale vengono indicati siti alternativi per la realizzazione
dell’ampliamento del terreno da golf.
25. Su incarico delle autorità del Land della Stiria, il sig. Lentner ha
redatto, il 26 giugno 1999, una relazione peritale avente ad oggetto l’esame
della fondatezza della perizia svolta dal sig. Gepp, in considerazione delle
conclusioni che le autorità medesime ne hanno tratto. Secondo il sig. Lentner,
la tesi sostenuta nella decisione 14 maggio 1999, secondo cui le misure
prescritte consentirebbero di evitare gli effetti negativi sulla popolazione di
re di quaglie assicurando la perennità di tale popolazione, non troverebbe
alcun sostegno nella perizia del sig. Gepp né in altre perizie o pareri
ornitologici a disposizione delle autorità. In realtà, tali misure, previste
quali misure compensative, sarebbero da considerarsi inadeguate per evitare gli
effetti negativi con un certo margine di sicurezza.
26. Alla luce del tenore di tali relazioni peritali e in assenza di elementi
probatori contrari, si deve necessariamente rilevare che, al momento
dell’emanazione della decisione 14 maggio 1999, le autorità austriache non
potevano legittimamente ritenere che il progetto di ampliamento del terreno da
golf di cui trattasi nella specie, accompagnato dai provvedimenti previsti nella
detta decisione, non fosse tale da perturbare in maniera significativa la
popolazione di re di quaglie presente nella ZPS del «Wörschacher Moos» e non
pregiudicasse l’integrità della zona medesima.
27. La circostanza che la nota redatta il 15 luglio 2002 dal sig.Gepp su
richiesta del governo del Land della Stiria, in merito all’interpretazione
delle valutazioni e conclusioni contenute nella sua stessa perizia, sembri
attenuare in qualche modo la loro portata non può rimettere in discussione la
constatazione di cui al punto precedente della presente sentenza. Lo stesso
ragionamento vale per i censimenti della popolazione di re di quaglie presenti
nella ZPS del «Wörschacher Moos», effettuati nel 2000 e nel 2002, che hanno
accertato la presenza, rispettivamente, di tre e due esemplari maschi in parata,
censimenti ai quali il governo austriaco si richiama per dimostrare che la
realizzazione dell’ampliamento del terreno da golf non avrebbe determinato una
regressione significativa della detta popolazione.
28. Dalle suesposte considerazioni emerge che la decisione 14 maggio 1999 non è
stata emanata nel rispetto dei requisiti previsti dall’articolo 6, n. 3, della
direttiva sugli habitat. E’ parimenti pacifico che nella specie non sono stati
rispettati i requisiti previsti dal successivo n. 4 del medesimo articolo.
29. Si deve pertanto dichiarare che, autorizzando il progetto di ampliamento del
terreno da golf del Comune di Wörschach nel Land della Stiria, malgrado le
conclusioni negative formulate in una valutazione dell’incidenza
sull’habitat del re di quaglie (crex crex) nella ZPS del «Wörschacher Moos»,
situata nel detto Comune e classificata ai sensi dell’articolo 4 della
direttiva sugli uccelli, la Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi
ad essa incombenti in forza del combinato disposto degli articoli 6, nn. 3 e 4,
e 7 della direttiva sugli habitat.
Sulle spese
30. Ai sensi dell’articolo 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la
Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica d’Austria, rimasta soccombente,
va condannata alle spese.
PQM
La
Corte (seconda sezione) dichiara e statuisce
1) Autorizzando il progetto di ampliamento del terreno da golf del Comune di Wörschach
nel Land della Stiria, malgrado le conclusioni negative formulate in una
valutazione dell’incidenza sull’habitat del re di quaglie (crex crex) nella
zone di protezione speciale del «Wörschacher Moos», situata nel detto Comune
e classificata ai sensi dell’articolo 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile
1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la
Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza
del combinato disposto degli articoli 6, nn. 3 e 4, e 7 della direttiva del
Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
2) La Repubblica d’Austria è condannata alle spese.
