La fascia costiera tutelata si calcola dal limite del demanio marittimo

di Stefano DELIPERI

Ancora una pronuncia della Giustizia amministrativa di grande rilievo in tema di estensione del demanio marittimo e conseguente estensione dei vincoli ambientali sulla fascia costiera.
Linea interpretativa propria anche della giurisprudenza penale, secondo cui “lo specchio d’acqua … precisamente .. una laguna viva perché è collegato con il mare, è inquadrabile nei beni tutelati a norma della lettera a) dell’articolo 142 (del decreto legislativo n. 42/2004 e successive modifiche e integrazioni, n.d.r.), trattandosi di acque demaniali marittime” (Cass. pen., Sez. III, 7 ottobre 2009, n. 38921).
La decisione in argomento s’inserisce nella lunga serie di pronunciamenti dei Giudici amministrativi riguardo il progetto turistico-edilizio della Soc. Cala Giunco s.r.l. sulla costa di Villasimius (SU)1.
In precedenza si trattava di progetti concernenti strutture ricettiva per svariate decine di migliaia di metri cubi di volumetrie, questa volta “la proposta la riqualificazione dell’area di proprietà della società Cala Giunco includeva la demolizione dei due vecchi fabbricati incongrui e la realizzazione di 3 residenze turistiche di elevato pregio, costituite da una villa padronale, una villa per gli ospiti e la casa del custode, rispettivamente di 314.51 mq, 69.50 mq, 81.50 mq., per complessivi mq 465,51”.
La sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. I, 28 giugno 2023, n. 471 afferma, tuttavia, che “è incontestato in causa che le opere di nuova costruzione risulterebbero all’interno della fascia di 300 metri dalle sponde dello Stagno di Notteri”, per cui, ancora una volta, “la questione centrale attiene all’accertamento della natura dello Stagno di Notteri”.
Nel caso di specie, “non pare dubbio … che lo specchio d’acqua in questione, essendo sorto dal mare dal quale è diviso da una ristretta linea sabbiosa, continuando a essere alimentato dall’acqua marina sia pure occasionalmente e non in continuità, debba essere considerato quale demanio marittimo, in forza del principio espresso dal Tar Sardegna in vicenda analoga (Sezione II, n. 206 del 6 marzo 2013, confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2657 del 24 aprile 2019), per il quale ove un corpo idrico (nella specie uno stagno) presenti segni evidenti del collegamento con il mare, deve ritenersi che lo stesso faccia parte del demanio marittimo, con la conseguenza che le sue sponde sono assimilabili alla linea di battigia marina e rilevano pertanto ai fini dell'individuazione della fascia di inedificabilità assoluta dei 300 metri”.
Inoltre, “detti principi sono stati di recente confermati dal Consiglio di Stato (Sezione IV, n. 5537 del 26 luglio 2021) in una vicenda riguardante proprio lo Stagno di Notteri”, fra l’altro in seguito a specifica attività di verificazione svolta su disposizione giudiziaria.
Il Consiglio di Stato, fra l’altro, aveva evidenziato che “in particolare risulta accertato sia il collegamento libero e diretto dello stagno con il mare, sia che le attività di pesca, balneazione etc. non sono oggettivamente impossibili, ma che le stesse sono impedite esclusivamente dalla pluralità di vincoli che caratterizzano il sito.   Particolarmente rilevante è la circostanza che lo stagno di Notteri sia un habitat naturale di numerose specie animali protette (tra cui i fenicotteri rosa).     Al riguardo, il verificatore ha accertato inequivocabilmente che lo stagno è ‘alimentato’ dal mare e che proprio tale condizione lo rende particolarmente adatto alla nidificazione di questa specie che si nutre di molluschi e crostacei ivi presenti.    Va altresì ricordato che gli usi pubblici del mare rappresentano una categoria in costante evoluzione, determinata dalla necessità di contemperamento tra la funzione sociale della proprietà pubblica, la destinazione economica del demanio marittimo e la vocazione naturale della fascia costiera”.
I Giudici amministrativi sardi hanno, quindi, ribadito che “le sponde dello stagno vanno pertanto assimilate alla linea di battigia marina, e da esse devono farsi decorrere i 300 metri, come chiarito dalla circolare approvata dalia Giunta regionale n. 16210 del 1986”. Conseguentemente, “i vincoli di cui alle lettere a), b) ed i) della citata legge 42 del 2004, art. 142 (relativi alla fascia costiera marina e lacuale e alle zone umide), precisano infatti che le sponde degli stagni, ove questi ultimi appartengano al demanio marittimo, rientrano nella categoria dei territori vincolati paesaggisticamente dall'articolo 1, primo comma, lettera a) della legge 431” (confluito nell’art. 142, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 42/2004); più precisamente si tratta di ’territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare’”.
Ne discende l’operatività anche dei vincoli di inedificabilità costiera derivanti proprio dalla legge regionale Sardegna n. 4/2009 invocata dalla Società ricorrente, infatti “nell’ipotesi di interventi di demolizione e ricostruzioni di immobili ricadenti nei 300 metri dalla linea di battigia, subordina la possibilità di usufruire dell’incremento volumetrico al fatto che la ricostruzione avvenga oltre i 300 metri”.
Ancora una volta un principio di grande rilievo ribadito con forza dalla Giustizia amministrativa per la salvaguardia delle coste.
dott. Stefano Deliperi


N. 00471/2023 REG.PROV.COLL.
N. 00045/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 45 del 2018, proposto da
Cala Giunco S.r.l. a Socio Unico, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvio Pinna e Giuseppe Gentile Poli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del primo, via San Lucifero n. 65;
contro
Comune di Villasimius, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Costantino Murgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, viale Bonaria n. 80;
Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo,
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e Province Oristano e Sud Sardegna,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari e domiciliati in Cagliari presso gli uffici della medesima, via Dante n. 23/25;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Parisi e Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Cagliari presso l’Ufficio legale dell’Ente, viale Trento n. 69;
Assessorato regionale EE.LL.FF e Urbanistica,
Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle Province di Cagliari e Carbonia/Iglesias,
Unione dei Comuni del Sarrabus,
non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
- del provvedimento unico n. 269 del 14 novembre 2017 di conclusione della Conferenza di Servizi in forma simultanea e in modalità sincrona tenutasi in data 13 novembre 2017, a firma del Responsabile del SUAPE dell’Unione dei Comuni del Sarrabus, con cui si è denegata alla ricorrente Cala Giunco srl l’autorizzazione alla realizzazione dell’intervento di demolizione di due volumi incongrui e ricostruzione degli stessi con aumento volumetrico del 35% ai sensi dell'art. 5, comma 2, della L.R. 4/2009 e s.m.i. in loc. “Notteri” del Comune di Villasimius;
- del verbale della predetta Conferenza di Servizi del 13 novembre 2017, indetta dal Responsabile del SUAPE dell'Unione dei Comuni del Sarrabus con nota prot. n. 5512 del 25 ottobre 2017;
- del parere negativo del Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle province di Cagliari e Carbonia-Iglesias prot. n. 38526/TP/CA-CI del 10 ottobre 2017, come richiamato nell’impugnato provvedimento unico n. 269 del 14 novembre 2017;
- del parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e per le province di Oristano e Sud Sardegna prot. n. 21381 del 13 ottobre 2017, come richiamato nell'impugnato provvedimento unico n. 269 del 14 novembre 2017;
- del parere negativo espresso in sede di Conferenza dei Servizi del 13 novembre 2017 dal Responsabile del Servizio Pianificazione e Assetto del Territorio del Comune di Villasimius;
- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso con quelli impugnati.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 87, comma 4-bis, del c.p.a.;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 8 giugno 2023 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
1. La società Cala Giunco srl è proprietaria di una vasta area della superficie di oltre 27 ettari in località “Notteri” del Comune di Villasimius.
2. Su detta area insistono due vecchi fabbricati a suo tempo legittimamente edificati dalla precedente proprietaria, Poker Sardiniae spa, in forza di regolari atti autorizzatori rilasciati dal Comune di Villasimius (licenza edilizia n. 87/1974 e concessione edilizia n. 96/1977 in variante della licenza predetta).
2.1. In particolare detti immobili erano stati edificati in esecuzione di un Piano di Lottizzazione denominato Cala Giunco, che prevedeva la costruzione di un complesso turistico - alberghiero mai realizzato.
2.2. Sul punto la difesa pubblica afferma che il predetto PdL è stato dichiarato privo di efficacia con Delibera del Consiglio Comunale di Villasimius n. 19 del 30 luglio 2010.
3. I due corpi di fabbrica in questione, volumi incongrui in stato di sostanziale abbandono da oltre vent’anni, sono ubicati rispettivamente a circa 320 e 360 metri dalla linea della battigia marina e circa 40 metri e 65 metri dalla sponda dello Stagno di Notteri.
4. In relazione ad essi, in data 28 novembre 2014, la Cala Giunco srl presentava al competente SUAP del Comune di Villasimius una DUAAP avente ad oggetto la loro demolizione e la ricostruzione degli stessi con aumento volumetrico del 35%, ai sensi dell’art. 5, co. 2, della L.R. 4/2009 e s.m.i..
5. Il relativo procedimento è stato avviato dal SUAP del Comune di Villasimius con nota prot. n. 15320 del 2 febbraio 2014.
6. Con nota prot. n. 2468/TP/CA-CI del 21 gennaio 2015 il Dirigente del Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle province di Cagliari e Carbonia-Iglesias, richiesto dal SUAP del Comune di Villasimius in vista della convocazione di apposita Conferenza di Servizi, esprimeva il proprio parere negativo, ritenendo l’appartenenza al demanio marittimo dello Stagno di Notteri, con conseguente assimilazione delle sue sponde alla linea di battigia marina e irrealizzabilità della proposta di intervento edificatorio della Cala Giunco srl, trovandosi il sito di costruzione delle opere all’interno della fascia dei 300 metri dallo Stagno predetto.
7. Avverso detto parere negativo la Cala Giunco srl proponeva in data 28 febbraio 2015 ricorso gerarchico al Direttore Generale dell’Assessorato Regionale degli Enti Locali, Finanze ed Urbanistica, sul quale interveniva la determinazione di rigetto n. 1515/DG del 3 giugno 2015.
8. La Cala Giunco srl impugnava detta ultima determinazione con ricorso nanti questo TAR (R.G. 723/2015), sul quale la 2^ Sezione, rilevato che, successivamente al parere negativo in contestazione, il Comune di Villasimius aveva indetto specifica Conferenza di Servizi ai sensi della L.R. n. 3/2008 e delle disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della L. n. 241/1990, con la precisazione che, svolgendosi la conferenza in seduta unica, in detta sede avrebbe dovuto essere espresso da parte di ciascuna Amministrazione interessata il proprio parere definitivo sostitutivo dell’atto di propria competenza, e che l’eventuale dissenso avrebbe dovuto essere manifestato a pena di inammissibilità nella medesima Conferenza, con sentenza n. 130/2017 dichiarava improcedibile il ricorso giurisdizionale per essere il contestato parere destinato ad essere sostituito dal parere da rendersi dal medesimo Servizio Regionale in sede di Conferenza e, dunque, al momento, privo di contenuto lesivo.
9. La Conferenza dei Servizi per la decisione sulla proposta progettuale della Cala Giunco srl, dopo una serie di rinvii, è stata da ultimo indetta per il giorno 13 novembre 2017 e all’esito della stessa è intervenuto l’impugnato provvedimento unico prot. n. 6074 del 14 novembre 2017 del Responsabile SUAPE dell’Unione dei Comuni del Sarrabus, cui il Comune di Villasimius aveva demandato la definizione della pratica di cui trattasi.
10. Nell’assunto della ricorrente detto ultimo provvedimento (ed i presupposti pareri negativi espressi in sede di Conferenza dei Servizi del 13 novembre 2017) sarebbero tuttavia illegittimi per i seguenti motivi:
1) Violazione di legge per mancata applicazione dell’art. 5, comma 2, della l.r. n. 4/2009 e per falsa applicazione dell’art. 5, comma 5, della medesima legge regionale – Violazione di legge per mancata e/o falsa applicazione dell’art. 142, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 42/2004 e dell’art. 10-bis della l.r.
n. 45/1989 – Violazione di legge per mancata e/o falsa applicazione dell’art. 143 del d. lgs. n. 42/2004 e degli artt. 17 e 18 delle N.T.A. del P.P.R. - Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti e violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 28 del codice della navigazione - Falsa applicazione della circolare regionale n. 16210 del 2 luglio 1986: in quanto il parere negativo impugnato sarebbe erroneamente fondato sul presupposto dell’appartenenza al demanio marittimo dello Stagno di “Notteri”, con conseguente assimilabilità delle sue sponde alla linea della battigia marina e conseguente irrealizzabilità dell’iniziativa edilizia della ricorrente, trattandosi di proposta progettuale riguardante immobili in parte ubicati all’interno della fascia dei 300 metri dallo stagno e, dunque, in zona sottoposta al vincolo d’inedificabilità;
2) Violazione di legge per falsa applicazione degli artt. 142, comma 1, lett. a); 143, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42/2004 - falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lett. a), b) e g) della NTA del PPR - Erroneità dei presupposti e travisamento: analoghe censure, in ragione dell’analogo presupposto negativo, vizierebbero il parere reso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e per le province di Oristano e Sud Sardegna, con nota prot. n. 21381 del 13 ottobre 2017;
3) Violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 15, comma 2, lett. a) delle NTA del PPR – Violazione di legge per mancata e/o falsa applicazione dell’art. 5 e 5-ter della l.r. n. 4/2009: con riferimento al parere della Soprintendenza per il quale l’intervento proposto dalla ricorrente sarebbe parzialmente difforme dal PPR, non avendo il PUC del Comune di Villasimius ancora esaurito l'iter di approvazione e adeguamento al PPR e non potendosi ritenere l'intervento richiesto conforme a quanto richiesto dall'art. 15 delle NTA del PPR, con particolare riguardo alle prescrizioni contenute nel comma 2, lett. a) relative al rispetto dei parametri di cui all'art. 6 della L.R. n. 8/2004;
4) Eccesso di potere per insufficienza della motivazione - Eccesso di potere per carenza di istruttoria: in quanto nel parere della Soprintendenza non sarebbe minimamente espresso in quale modo l’intervento proposto dalla Cala Giunco srl possa irrimediabilmente compromettere le caratteristiche e qualità paesaggistiche del sito;
5) Incompetenza e violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004 - Eccesso di potere per insufficienza ed erroneità della motivazione e per travisamento dei fatti: ove si ritenga che il parere della Soprintendenza assuma valenza provvedimentale riguardo agli edifici non finiti oggetto della prevista demolizione, per essersi la Soprintendenza ingerita in valutazioni di tipo prettamente edilizio-urbanistico ad essa non intestate;
6) Eccesso di potere per carenza di istruttoria - Violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 5, co. 1, della l.r. n. 4/2009: in quanto entrambi i fabbricati di cui trattasi (e in particolare anche il volume incongruo n. 2) erano stati ultimati, sia pure al grezzo, copertura compresa, entro la data del 31 dicembre 1989.
11. Concludeva quindi la ricorrente chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con vittoria delle spese.
12. Per resistere al ricorso si sono costituiti la Regione Autonoma della Sardegna, il Comune di Villasimius e il Ministero intimato che, con difese scritte, ne hanno chiesto il rigetto, vinte le spese.
13. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.
14. All’udienza dell’8 giugno 2023, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. Con i primi due motivi di ricorso Cala Giunco srl ha contestato la legittimità dell’impugnato provvedimento unico n. 269 del 14 novembre 2017, di conclusione negativa della Conferenza di Servizi del 13 novembre 2017 e del recepito parere negativo del Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle province di Cagliari e Carbonia-Iglesias prot. 38526/TP/CA-CI del 10 ottobre 2017, laddove si è ritenuto non realizzabile l’intervento edilizio proposto dalla ricorrente in quanto gli immobili oggetto di intervento ricadevano all’interno della fascia dei 300 metri dallo stagno di Notteri, le cui rive sono state assimilate alla linea di battigia marina, e, dunque, in zona sottoposta al vincolo d’inedificabilità di cui all’art. 142, comma 1, lett. a) del D. Lgs. 42/2004; con conseguente applicazione del 5° comma dell’art. 5 della L.R. n. 4/2009 ai sensi del quale le disposizioni sugli interventi di demolizione e ricostruzione da detto articolo previsti – compreso, dunque, quello di cui al 2° comma di detto art. 5 per cui la ricorrente ha presentato la propria DUAAP - “… non si applicano agli edifici ubicati nelle zone extraurbane ricadenti nella fascia dei 300 metri dalla linea di battigia, ridotta a 150 metri nelle isole minori, ad eccezione della demolizione dei volumi incongrui e del loro trasferimento, con il relativo incremento volumetrico, oltre la fascia suddetta in aree extraurbane con destinazione urbanistica compatibile…”.
2. Il Collegio osserva quanto segue.
3. L’intervento edilizio proposto dalla ricorrente Cala Giunco srl consisteva nella demolizione dei due vecchi manufatti sopra descritti e nella successiva ricostruzione di tre fabbricati ai sensi dell’art. 5 della L.R. n. 4/2009, con aumento volumetrico pari al 35%, in un’area del lotto più distante dalla Stagno di Notteri rispetto a quella dei manufatti demoliti ma sempre all’interno della fascia di rispetto dei 300 metri dalle sponde lagunari.
4. In particolare la proposta la riqualificazione dell’area di proprietà della società Cala Giunco includeva la demolizione dei due vecchi fabbricati incongrui e la realizzazione di 3 residenze turistiche di elevato pregio, costituite da una villa padronale, una villa per gli ospiti e la casa del custode, rispettivamente di 314.51 mq, 69.50 mq, 81.50 mq., per complessivi mq 465,51.
5. E’ incontestato in causa che le opere di nuova costruzione risulterebbero all’interno della fascia di 300 metri dalle sponde dello Stagno di Notteri.
6. Si pone pertanto, in via preliminare, l’esame della questione proposta dalla ricorrente sull’asserita erroneità della valutazione compiuta dagli organi di tutela dei valori paesaggistici dell’area che, applicando allo Stagno di Notteri il regime del demanio marittimo, hanno ritenuto non assentibile l’intervento della ricorrente ricadendo lo stesso all’interno della fascia di rispetto dei 300 metri dalle sponde dello Stagno, con la conseguenza che lo stesso sarebbe precluso dall’art. 5, comma 5, L.R. 4/2009, in forza del quale la facoltà di attuare interventi di demolizione e ricostruzione, senza l’obbligo del rispetto dell'aspetto, della forma e dell'orientamento dell'edificio originario non sussiste rispetto “agli edifici ubicati nelle zone extraurbane ricadenti nella fascia dei 300 metri dalla linea di battigia”.
7. Ai fini della definizione della censura, dunque, la questione centrale attiene all’accertamento della natura dello Stagno di Notteri.
8. L’art. 28 del Codice della Navigazione recita testualmente (per quanto qui interessa):
“Fanno parte del demanio marittimo:
a. …
b. le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano liberamente col mare;
c…”.
9. Ritenendo riconducibile al demanio marittimo lo Stagno di Notteri, troverebbe dunque correttamente applicazione il vincolo di cui all’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 4/2009, per il quale:
“Le previsioni di cui al presente articolo non si applicano agli edifici ubicati nelle zone extraurbane ricadenti nella fascia dei 300 metri dalla linea di battigia, ridotta a 150 metri nelle isole minori, ad eccezione della demolizione dei volumi incongrui e del loro trasferimento, con il relativo incremento volumetrico, oltre la fascia suddetta in aree extraurbane con destinazione urbanistica compatibile”.
10. In relazione a detta questione non pare dubbio al Collegio che lo specchio d’acqua in questione, essendo sorto dal mare dal quale è diviso da una ristretta linea sabbiosa, continuando a essere alimentato dall’acqua marina sia pure occasionalmente e non in continuità, debba essere considerato quale demanio marittimo, in forza del principio espresso dal Tar Sardegna in vicenda analoga (Sezione II, n. 206 del 6 marzo 2013, confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2657 del 24 aprile 2019), per il quale ove un corpo idrico (nella specie uno stagno) presenti segni evidenti del collegamento con il mare, deve ritenersi che lo stesso faccia parte del demanio marittimo, con la conseguenza che le sue sponde sono assimilabili alla linea di battigia marina e rilevano pertanto ai fini dell'individuazione della fascia di inedificabilità assoluta dei 300 metri.
11. Detti principi sono stati di recente confermati dal Consiglio di Stato (Sezione IV, n. 5537 del 26 luglio 2021) in una vicenda riguardante proprio lo Stagno di Notteri.
12. L’anzidetta decisione assume valore particolarmente incisivo sul piano probatorio perchè arricchita, nel corso del giudizio d’appello, da una verificazione intesa proprio “ad accertare se lo stagno di Notteri possa ritenersi appartenere al demanio marittimo”.
13. Sull’esito di tale accertamento istruttorio è sufficiente riportare testualmente i relativi passaggi della ricordata decisione del giudice di secondo grado:
“la relazione di verificazione ha messo in luce, in primo luogo, che “Per gli aspetti limnologici, lo Stagno di Nottèri si colloca in una piccola depressione litoranea ed è alimentato essenzialmente dal mare in occasione di forti mareggiate. In condizioni climatiche ordinarie lo stagno è fisicamente separato dal mare per la presenza di un ampio e stabile cordone sabbioso”.
Tuttavia, esso “non può avere una destinazione all’uso pubblico perché rappresenta un sito di elevato interesse naturalistico regolarmente censito a livello nazionale ed internazionale (Zona Protezione Speciale "Capo Carbonara, Stagno Nottèri, Punta Molentis” e Sito di Importanza Comunitaria “Isola dei Cavoli, Serpentara, Punta Molentis e Campulongu”) ed anche perché, non essendo ordinariamente collegato con il mare, non è idoneo a consentire l’esercizio di attività analoghe a quelle che possono svolgersi in mare.
Nell’astratta ipotesi di assenza degli anzidetti vincoli, lo Stagno di Nottèri non sarebbe neanche idoneo ad alcun tipo di navigazione, data la sua modesta (e variabile nel corso dell’anno) profondità.
Inoltre, la mancanza di una connessione idraulica stabile con il mare aperto, può rendere nei periodi più caldi dell’anno le acque stagnanti da salmastre ad ipersaline che rendono l’habitat fortemente limitante per numerose specie animali e vegetali. La fortissima selezione delle specie lo rende un habitat necessariamente paucispecifico e ne accentua la fragilità ambientale.
Si tratta quindi di acque non adatte per le attività della pesca e della balneazione e pertanto non viene, e non può essere, utilizzato produttivamente. Le sue acque possono ospitare Anguille e Mugilidi che vi penetrano in seguito alle mareggiate; durante il periodo estivo, la salinità delle acque può raggiungere valori molto elevati.
Il principale aspetto morfologico che preclude ad un collegamento idraulico stabile, naturale o antropico, dello stagno con il mare è riconducibile alla presenza del cordone sabbioso della spiaggia di Porto Giunco la cui ampia conformazione planimetrica costituisce storicamente un elemento di separazione fisica che viene sormontato solo in occasione di forti mareggiate, con frequenza pari mediamente, a circa due volte l’anno. Per l’analisi oggettiva della natura e durata dei fenomeni di “tracimazione” delle acque marine all’interno dello stagno di Nottèri sono stati condotti studi specialistici di ingegneria idraulica-marittima e morfodinamica litoranea.
In sintesi, in un anno medio climatico, gli stati di mare contraddistinti da altezze d’onda significative superiori a 2,0 m hanno complessivamente (Tabella 6) una durata comunque inferiore a 55 ore/anno su un totale di 24x365=8.760 ore annue con una frequenza di accadimento di circa 2,26 giorni/anno.
Sulla base di questi parametri meteomarini sono stati simulati i fenomeni di idrodinamica e morfodinamica trasversale che in occasione delle suddette forti mareggiate, contraddistinte da un livello marino al largo superiore a 0,5 m s.l.m. e da altezze d’onda significative superiori a 2,0 m, determinano la tracimazione delle acque marine al di sopra del cordone sabbioso della spiaggia di Porto Giunco alimentando il retrostante stagno di Nottèri.[...]”.
Il verificatore ha quindi concluso “che lo Stagno di Nottèri possiede i seguenti connotati:
a) si tratta di uno stagno di retro spiaggia raggiunto dal mare in caso di forti mareggiate (che possono verificarsi mediamente un paio di volte l’anno). Nel corso delle attività di Verificazione, è stato anche possibile assistere ad in fenomeno meteo-marino in cui il mare si è nettamente ricongiunto con lo stagno (21/11/2020);
b) lo stagno non è utilizzabile per uso marittimo o per usi attinenti alla navigazione (accesso, approdo, tirata in secco di natanti, operazioni attinenti alla pesca da terra, operazioni di balneazione).
E’ quindi parere della sottoscritta Verificatore che per il punto a) lo Stagno di Nottèri POSSIEDE i connotati naturali propri dei beni appartenenti al demanio marittimo, mentre per il punto b) lo Stagno di Nottèri NON POSSIEDE i connotati naturali propri dei beni appartenenti al demanio marittimo”.
13.1 Concludeva quindi il Consiglio di Stato ritenendo che “Sebbene le conclusioni della verificazione non abbiano carattere univoco, le circostanze accertate confermano la correttezza e legittimità dei provvedimenti impugnati.
In particolare risulta accertato sia il collegamento libero e diretto dello stagno con il mare, sia che le attività di pesca, balneazione etc. non sono oggettivamente impossibili, ma che le stesse sono impedite esclusivamente dalla pluralità di vincoli che caratterizzano il sito.
Particolarmente rilevante è la circostanza che lo stagno di Notteri sia un habitat naturale di numerose specie animali protette (tra cui i fenicotteri rosa).
Al riguardo, il verificatore ha accertato inequivocabilmente che lo stagno è “alimentato” dal mare e che proprio tale condizione lo rende particolarmente adatto alla nidificazione di questa specie che si nutre di molluschi e crostacei ivi presenti.
Va altresì ricordato che gli usi pubblici del mare rappresentano una categoria in costante evoluzione, determinata dalla necessità di contemperamento tra la funzione sociale della proprietà pubblica, la destinazione economica del demanio marittimo e la vocazione naturale della fascia costiera.
La compatibilità nonché complementarità della tutela del demanio marittimo con quella delle zone umide, proprio con riferimento alla Regione Sardegna, è stata, ancora di recente, ribadita dalla Corte costituzionale (sentenza n. 308 del 2013; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, n. 2657 del 24 aprile 2019, che ha confermato la sentenza del TAR Sardegna n. 206 del 2013).
In definitiva, risulta accertato che:
- lo stagno è alimentato prevalentemente dal mare e con esso è collegato almeno per una parte dell’anno;
- in assenza dei divieti connessi alla tutela della zona speciale, della zona SIC, dell’area marina protetta, nonché di quelli derivanti dalla disciplina di tutela del paesaggio, vi si potrebbero esercitare le attività di pesca, molluschicoltura, balneazione, calatafaggio di natanti sulle sponde, etc.”.
14. A fronte dei richiamati precedenti giurisprudenziali, anche specificamente concernenti lo Stagno di Notteri, le tesi dell’odierna ricorrente non possono che ritenersi infondate.
15. La circostanza che i collegamenti col mare siano solo occasionali, e che dunque non sarebbero idonei a far assurgere allo stagno in questione la natura di demanio marittimo, non è infatti decisiva tenuto conto che l’art. 28 del codice della navigazione richiede che la comunicazione con il mare avvenga almeno “durante una parte dell’anno”, sicché non rileva il numero di giorni in cui si verifica l’afflusso di acqua marina all’interno della laguna, avendo la giurisprudenza affermato in senso univoco che il collegamento al mare può essere anche solo saltuario.
16. Quanto alla compatibilità con gli usi pubblici del mare, che la ricorrente ritiene assente nel caso specifico dello Stagno di Notteri, si è già richiamata la sentenza del Consiglio di Stato n. 5537/2021 che ha precisato che nel caso specifico dello Stagno di Notteri tali usi non potrebbero affatto escludersi, in assenza dei divieti connessi ai vincoli di tutela del sito naturalistico.
17. Le sponde dello stagno vanno pertanto assimilate alla linea di battigia marina, e da esse devono farsi decorrere i 300 metri, come chiarito dalla circolare approvata dalia Giunta regionale n. 16210 del 1986.
18. I vincoli di cui alle lettere a), b) ed i) della citata legge 42 del 2004, art. 142 (relativi alla fascia costiera marina e lacuale e alle zone umide), precisano infatti che le sponde degli stagni, ove questi ultimi appartengano al demanio marittimo, rientrano nella categoria dei territori vincolati paesaggisticamente dall'articolo 1, primo comma, lettera a) della legge 431” (confluito nell’art. 142, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 42/2004); più precisamente si tratta di “territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare”.
19. Come riferisce la difesa regionale, tale modalità di determinazione della fascia costiera dei trecento metri, quale bene paesaggisticamente vincolato per legge, è stata confermata nel protocollo d’intesa stipulato tra la Regione Sardegna e il Ministero per i beni e le attività culturali il 16 maggio 2013, finalizzato a definire le attività di collaborazione volte alla ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea delle aree tutelate per legge ai sensi dell'articolo 142 del Codice “Urbani”.
20. L’inedificabilità assoluta delle aree per cui è causa è dunque conseguente all’applicazione delle alle espresse previsioni della l.r. n. 4/2009 invocata dalla stessa ricorrente che, nell’ipotesi di interventi di demolizione e ricostruzioni di immobili ricadenti nei 300 metri dalla linea di battigia, subordina la possibilità di usufruire dell’incremento volumetrico al fatto che la ricostruzione avvenga oltre i 300 metri.
21. Con la conseguenza che la mancanza di tale condizione giustifica, con valore assorbente trattandosi di motivo autonomo e autosufficiente, l’adozione del provvedimento negativo impugnato, rendendo finanche superfluo l’esame delle ulteriori censure proposte.
22. In conclusione, quindi, il ricorso si rivela infondato e va respinto.
23. La particolarità della questione giustifica la compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2023 tenutasi da remoto e in modalità telematica, con la presenza contemporanea e continuativa con l’intervento dei magistrati:
Marco Buricelli, Presidente
Tito Aru, Consigliere, Estensore
Oscar Marongiu, Consiglier


L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Tito Aru

Marco Buricelli

IL SEGRETARIO
pubblicata il 28 giugno 2023