Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4846, del 22 ottobre 2015
Beni Ambientali.Pianificazione paesaggistica sopravvenuta e competenza della Soprintendenza

La capacità di un Piano paesistico di dettare prescrizioni vincolanti direttamente applicabili alle fattispecie concrete è d’immediata e diretta applicazione per le sole prescrizioni a contenuto generale interdittivo, cioè per le tipologie di interventi stimate una volta per tutte incompatibili con un dato contesto, restando al contrario sempre e comunque rimessa alla discrezionalità tecnica dell’Autorità amministrativa competente la valutazione caso per caso dei singoli interventi quante volte le previsioni di piano non siano astrattamente incompatibili con l’intervento immaginato. Infatti la necessità dell’autorizzazione paesistica in ogni caso permane e non viene meno: e questa presuppone sempre un positivo accertamento di compatibilità concreta tra intervento e valori protetti. Il Piano paesistico non assorbe interamente la verifica di garanzia dell’interesse paesaggistico, che il più delle volte implica valutazioni concrete di ordine qualitativo non traducibili in norme generali; sicché la valutazione di non-incompatibilità espressa dal Piano non comporta l’assorbimento definitivo della discrezionalità tecnica a quella sede astratta dalla contingenza da legittimare e non giunge a eliminare, o a rendere virtuale o meramente applicativo, il giudizio concreto. La valutazione di compatibilità è del resto l’effetto legale tipico del vincolo ed escluderla o renderla virtuale significherebbe derogare al vincolo stesso affrancandone in pratica ambiti o interventi: il Piano paesistico realizzerebbe allora l’effetto pratico non di uno strumento di attuazione, dunque di realizzazione della funzione conservativa del vincolo, ma di attenuazione, al limite di negazione o almeno di elusione, degli effetti conservativi propri del vincolo e del suo regime. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 04846/2015REG.PROV.COLL.

N. 08771/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8771 del 2014, proposto da: 
Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province di Salerno e Avellino, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

contro

Agresta Achille, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, Via Cosseria, 2; 

nei confronti di

Comune di San Giovanni a Piro, in persona del sindaco e legale rappresentante pro tempore, non costituito in questo grado; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 465/2014, resa tra le parti, concernente parere contrario alla compatibilità paesaggistica di opere realizzate in difformità dalla concessione edilizia

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Achille Agresta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2015 il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti l’avvocato Lanocita per delega dell’avvocato Lentini e l’ avvocato dello Stato Palmieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Ministero per i beni e le attività culturali impugna la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione di Salerno, 25 febbraio 2014, n. 465 che ha accolto il ricorso proposto dal signor Achille Agresta proposto per l’annullamento del parere negativo espresso dalla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici delle province di Salerno e Avellino nell’ambito del procedimento di sanatoria edilizia e di compatibilità paesaggistica avviato dall’odierno appellato in relazione a taluni fabbricati realizzati nel Comune di San Giovanni a Piro, frazione Scario, località La Pietra e già oggetto di ordine di demolizione da parte dell’Autorità comunale.

L’Amministrazione appellante si duole dell’erroneità della gravata sentenza che, sull’assunto dell’avvenuta realizzazione delle opere sulla base di un titolo edilizio e di un’autorizzazione paesaggistica mai annullate, ha ritenuto non motivato l’impugnato parere negativo, tanto più che le nuove previsioni del Piano paesistico del Cilento costiero avrebbero superato il regime di assoluta inedificabilità cui era invece astretta l’area all’epoca dell’intervento edilizio.

L’Amministrazione deduce che, al contrario di quanto ritenuto dal giudice di prime cure, l’intervento edilizio realizzato dall’originario ricorrente non fosse suscettibile di sanatoria paesaggistica in quanto sostanzialmente difforme dal titolo edilizio rilasciato dal Comune si San Giovanni a Piro nel 1992: di tal che le nuove superfici e cubature realizzate senza titolo costituirebbero un ostacolo normativamente insuperabile per il rilascio del titolo postumo, in forza dell’art. 167, commi 4 e ss., del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio.

In ogni caso, il Ministero appellante rileva che già l’originario titolo edilizio sarebbe viziato perché l’autorizzazione paesaggistica che presupponeva non sarebbe mai stata trasmessa, come invece voluto dalla disciplina normativa transitoria (art. 159), alla competente Soprintendenza per l’esercizio dell’eventuale potere di annullamento; e che, a tutto concedere, il Tribunale amministrativo non avrebbe comunque potuto sostituirsi all’amministrazione dei beni culturali assumendo l’assentibilità del progetto anche ai fini paesaggistici alla luce delle nuove previsioni del Piano paesaggistico del Cileno costiero,medio tempore entrato in vigore: una tale modalità di esercizio della giurisdizione è un’indebita intrusione nella sfera riservata dell’Amministrazione preposta alle valutazioni di compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi.

Conclude l’Amministrazione appellante per l’accoglimento dell’appello e per la reiezione, in riforma della impugnata sentenza, del ricorso di primo grado.

Si è costituito in giudizio l’appellato Agresta per resistere all’appello e per chiederne la reiezione.

Le parti hanno depositato memorie illustrative in vista dell’udienza pubblica di discussione dell’appello.

Con ordinanza istruttoria 4 giugno 2015 n. 2749 la Sezione ha disposto l’acquisizione agli atti di causa del fascicolo d’ufficio relativo al primo grado di giudizio.

All’udienza pubblica del 6 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta per la sentenza.

2.- L’appello è fondato e va accolto.

3. Giova premettere, in fatto, che con ordinanza 12 maggio 2011 n. 50 il responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di San Giovanni a Piro aveva ingiunto al signor Achille Agresta la demolizione e messa in pristino dello stato dei luoghi in esito ad un accertamento edilizio di opere abusive, consistite nella realizzazione di “un manufatto edilizio mediante la tompagnatura e la finitura di un locale pilastrato autorizzato con concessione edilizia n. 3416/92” utilizzato come abitazione, con annesso garage, per una superficie coperta pari a mq 152,23 (di cui mq 30,58 destinati a porticato con una volumetria pari a circa mc 387,55).

Tale provvedimento era stato impugnato dall’interessato dinanzi al Tribunale amministrativo della Campania, Sezione di Salerno, e il relativo giudizio si era concluso con sentenza di improcedibilità sul rilievo dell’avvenuta presentazione di una domanda di sanatoria edilizia e di compatibilità paesaggistica delle opere.

Nell’ambito di un tale procedimento di autorizzazione postuma, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino ha adottato il parere negativo 19 dicembre 2011 n. 32530, oggetto del presente giudizio, col quale ha sostanzialmente denegato l’assentibilità dell’intervento sotto il profilo paesaggistico per una pluralità di ragioni, che così possono sintetizzarsi:

a) per l’avvenuta realizzazione di cubature e superfici utili integranti elementi ostativi al rilascio del parere positivo di compatibilità paesaggistica dell’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42;

b) per la necessità di nuovi interventi correttivi da parte dell’interessato (anch’essi ostativi, allo stato, al rilascio del giudizio di compatibilità paesaggistica), strumentali alla riduzione in pristino del locale che era stato originariamente autorizzato come “spilastrato” per il ricovero degli attrezzi ma, in fatto, destinato ad abitazione a mezzo della abusiva “tompagnatura” dei muri perimetrali, nonché dell’originario terrapieno naturale poi utilizzato per la realizzazione abusiva di un locale-garage;

c) per l’illegittimità dell’originario titolo edilizio di base (concessione edilizia 27 febbraio 1992 n 1485) rilasciato sulla base di un altrettanto illegittimo decreto di autorizzazione paesaggistica (decreto sindacale 3 febbraio 1992 n. 959), mai portato all’attenzione della competente Soprintendenza per l’esercizio dell’eventuale potere di annullamento (ai sensi dell’art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, poi trasfuso a titolo transitorio nell’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004).

Il giudice di primo grado, con la sentenza qui impugnata, ha accolto il ricorso, rilevando in particolare:

che il richiamato titolo edilizio del 1992, in quanto mai annullato dalla Soprintendenza o dal Comune, doveva intendersi atto ormai consolidato nei suoi effetti, come tale capace di creare una sorta di affidamento dell’interessato in ordine alla legittimità di quanto realizzato in sua conformità;

-che, quanto ai profili delle riscontrate difformità, l’Autorità paesaggistica, nell’esprimersi negativamente riguardo all’assentibilità dell’intervento nel procedimento di “sanatoria” paesaggistica, non avrebbe considerato che le previsioni del Piano territoriale paesistico del Cilento costiero (PTP approvato con d.m. 4 ottobre 1997) , entrate in vigore dopo il rilascio dell’originario titolo e dopo la realizzazione dell’intervento edilizio, avrebbero eliminato il vincolo di inedificabilità assoluta gravante sull’area in forza del d.m. 14 luglio 1969 (recante la Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera sita nel Comune di S.Giovanni a Piro) consentendo una parziale edificabilità nelle zone RUA [cioè: zone di Recupero urbanistico-edilizio e restauro paesaggistico-ambientale] quale appunto la zona del tessuto urbano interessata dall’intervento edilizio di che trattasi;

che, infine, in ragione dei modesti interventi edilizi e del non consistente impatto paesaggistico del manufatto, lo stesso avrebbe dovuto essere oggetto di parere favorevole da parte della competente Soprintendenza.

4.- Ciò premesso, il Collegio rileva che l’appello è meritevole di accoglimento.

5.- Vale anzitutto osservare come il provvedimento soprintendentizio oggetto dell’impugnazione di primo grado risulti fondato su una pluralità di motivi, ciascuno dei quali di suo idoneo, secondo il costante indirizzo giurisprudenziale, a integrare il requisito motivazionale dell’atto.

Con tale preliminare considerazione si superano le censure di primo grado che fanno perno sulla asserita legittimità dell’originaria concessione edilizia e del presupposto atto sindacale di autorizzazione paesaggistica, in quanto atti mai ritirati in autotutela dalla competente amministrazione comunale, né oggetto di annullamento da parte dell’Autorità soprintendentizia.

Sul punto il Collegio, per sgombrare il campo da tale preliminare questione, rileva l’ininfluenza dei rilievi addotti dalla Soprintendenza nell’impugnato parere a proposito dell’omessa trasmissione dell’autorizzazione paesaggista comunale alla sua sede ai fini dell’eventuale esercizio del potere di annullamento. Tali profili, infatti, essendo in sé estranei alla vicenda procedimentale che concerne il solo procedimento di autorizzazione postuma dell’art. 167 (il cui oggetto è delimitato dalla relativa istanza dell’interessato), nell’ordito motivazionale dell’avversato parere negativo ex art. 167, comma 5, costituiscono un evidente “obiter” e costituiscono un elemento di motivazione eccedentario. Per un tale risalente profilo, ove ne sussistano i presupposti, la Soprintendenza potrà svolgere il suo ufficio con un distinto procedimento.

Per quanto qui rileva, va considerato che le ragioni sostanziali ed effettive del diniego di valutazione postuma di compatibilità si appuntano piuttosto su altri ed autonomi elementi: vale a dire, da un lato sugli elementi di difformità edilizia riscontrati rispetto al primigenio titolo (che pure avevano costituito il presupposto dell’ordine comunale di demolizione n. 50 del 2011 e della stessa domanda di sanatoria edilizia e paesaggistica proposta a suo tempo dall’Agresta); dall’altro, sull’inammissibilità, allo stato, di un parere di compatibilità paesaggistica che, in pratica, verrebbe rilasciato ex ante rispetto ad intereventi ripristinatori ancora da eseguirsi.

6.- In altri termini, che l’originario titolo edilizio fosse o meno illegittimo è non dirimente ai fini del decidere la presente controversia: infatti l’atto in questo primo grado avversato concerne una vicenda procedimentale successiva (appunto finalizzata ad ottenere la valutazione di compatibilità paesaggistica ed edilizia delle nuove opere: procedimento avviato a domanda dello stesso interessato in esito al riscontro di difformità edilizie, sanzionate dal Comune nel corso dell’anno 2011). Esso reca una motivazione ostativa al rilascio del parere favorevole che è in gran parte autonoma (ed autosufficiente) rispetto alle vicende e alle valutazioni, pur menzionate ed esternate, che riguardano gli originari titoli (edilizio e paesaggistico) rilasciati a suo tempo dal Comune di San Giovanni a Piro.

Ed invero, è dirimente osservare come, con valutazione che risulta immune da vizi logici o giuridici, la Soprintendenza ai beni paesaggistici abbia evidenziato, ai fini del rilascio del titolo postumo di compatibilità paesaggistica, il carattere ostativo (ai sensi del richiamato art. 167) dei nuovi volumi e delle nuove superfici realizzate dall’Agresta, come anche l’impossibilità di esprimere un siffatto giudizio di compatibilità su manufatti ancora inesistenti e che avrebbero dovuto formare oggetto di ulteriore attività edilizia (essenzialmente: l’eliminazione delle tompagnature laterali dei locali destinati ad abitazione e nell’interramento del locale-garage), sia pur in funzione ripristinatoria della originaria consistenza. Per un tale profilo, ove ne sussistano i presupposti, potrà essere avviato un autonomo e distinto procedimento.

Tali considerazioni sono di per sé sufficienti a ritenere ben motivato l’avversato parere negativo ex art. 167, posto che, a parte il già assorbente rilievo riguardo alla impossibilità di rilasciare il parere favorevole in relazione a future volumetrie e superfici (soluzione impedita, come detto, dalla lettera dell’art. 167), non vi è dubbio che la valutazione della compatibilità dell’intervento, ai fini della autorizzazione paesaggistica postuma, debba esprimersi, da parte della competente Autorità, su situazioni di fatto già sussistenti attraverso l’avvenuto completamento dei lavori e non, come prospettato nel caso in esame, ancora in itinere: non può evidentemente l’autorità paesaggistica esprimersiex ante sulla assentibilità paesaggistica di un manufatto ancora da assoggettare a interventi manipolativi (per quanto orientati in senso ripristinatorio rispetto a pregressi e incontestati abusi).

I rilievi che precedono assumono portata assorbente e dimostrano la piena legittimità del parere negativo impugnato in primo grado

7.- In ogni caso, per completezza espositiva, il Collegio osserva come risulti fondata anche la censura, dedotta dalla appellante Amministrazione, inerente la non corretta intromissione, da parte del giudice di primo grado, in valutazioni tecnico-discrezionali riservate all’autorità competente ad esprimere la compatibilità dell’intervento edilizio proposto con i valori paesaggistici compendiati nel sito. Sul punto, non è condivisibile quanto affermato dal giudice di primo grado a proposito della compatibilità dell’intervento edilizio con le previsioni del Piano paesistico del Cilento costiero.

La circostanza che lo strumento di pianificazione paesaggistica medio tempore entrato in vigore non abbia interdetto in linea assoluta l’edificazione, non è sufficiente (in disparte i profili di applicabilità ratione temporis delle nuove previsioni pianificatorie alla fattispecie concreta) a ritenere che il giudizio di compatibilità paesaggistica debba risolversi in senso positivo per l’interessato e possa essere ritenuto implicito nelle previsioni del Piano.

Spetta, infatti, comunque alla competente Soprintendenza la valutazione del corretto inserimento dei manufatti nella cornice paesaggistica dei luoghi oggetto di speciale tutela.

E’ noto, al proposito, che la capacità di un Piano paesistico di dettare prescrizioni vincolanti direttamente applicabili alle fattispecie concrete è di immediata e diretta applicazione per le sole prescrizioni a contenuto generale interdittivo – cioè per le tipologie di interventi stimate una volta per tutte incompatibili con un dato contesto -, restando al contrario sempre e comunque rimessa alla discrezionalità tecnica dell’Autorità amministrativa competente la valutazione caso per caso dei singoli interventi quante volte (come appunto nel caso in esame) le previsioni di piano non siano astrattamente incompatibili con l’intervento immaginato.

Infatti la necessità dell’autorizzazione paesistica in ogni caso permane e non viene meno: e questa presuppone sempre un positivo accertamento di compatibilità concreta tra intervento e valori protetti. Il Piano paesistico non assorbe interamente la verifica di garanzia dell’interesse paesaggistico, che il più delle volte implica valutazioni concrete di ordine qualitativo non traducibili in norme generali; sicché la valutazione di non-incompatibilità espressa dal Piano non comporta l’assorbimento definitivo della discrezionalità tecnica a quella sede astratta dalla contingenza da legittimare e non giunge a eliminare, o a rendere virtuale o meramente applicativo, il giudizio concreto. La valutazione di compatibilità è del resto l’effetto legale tipico del vincolo ed escluderla o renderla virtuale significherebbe derogare al vincolo stesso affrancandone in pratica ambiti o interventi: il Piano paesistico realizzerebbe allora l’effetto pratico non di uno strumento di attuazione, dunque di realizzazione della funzione conservativa del vincolo, ma di attenuazione, al limite di negazione o almeno di elusione, degli effetti conservativi propri del vincolo e del suo regime (cfr. Cons. Stato, II, 20 maggio 1998, n. 548/98 e 549/98; VI, 22 agosto 2003, n. 4766; 3 marzo 2011, n. 1366; 23 novembre 2011, n. 6156; 20 dicembre 2011, n. 6725; 18 gennaio 2012, n. 173; 2 dicembre 2012, n. 6372).

Va pertanto accolto anche tale motivo di censura risultando erronea e non condivisibile la valutazione operata dal giudice di primo grado, che in violazione del principio di separazione dei poteri si è indebitamente sostituito alla competente autorità paesaggistica, in relazione alla sanabilità dell’intervento alla luce delle prescrizioni di Piano paesistico e alla valutazione sul carattere impattante delle opere.

8.- Da ultimo, quanto ai residui motivi di primo grado (assorbiti nella impugnata sentenza di accoglimento), con i quali il ricorrente lamentava l’omesso puntuale esame, da parte della Soprintendenza, del progetto finalizzato ad ottenere la sanatoria paesaggistica nonché l’omesso esame delle controdeduzioni della parte privata conseguente alla comunicazione dei motivi ostativi (ai sensi dell’art. 10 bis della legge sul procedimento amministrativo), il Collegio ritiene che anche tali motivi di censura non avrebbero potuto determinare per il ricorrente Agresta un esito positivo del giudizio .

Ed invero, quanto al primo profilo, si è già detto del carattere assorbente dei rilievi ostativi al rilascio di un parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica , formulati in relazione alla avvenuta realizzazione di nuove volumetrie e nuove superfici ed alla necessità di eseguire ancora interventi correttivi sul manufatto per elidere gli aspetti di parziale difformità rispetto agli originari titoli legittimanti: In ogni caso , nel redigere il parere contrario del 19 dicembre 2011, il Soprintendente non ha mancato di evidenziare che dalla allegata documentazione risulta che le opere abusivamente realizzate non si inseriscono armonicamente nel contesto paesaggistico, osservando come le stesse non siano compiutamente definite, con presenza di lastrici solari in c.a., con ferri d’attesa, ecc..Non può pertanto neppure dirsi, a tutto concedere sulla rilevanza di tale dato al fine di valutare la congruità della motivazione, che sia mancata la valutazione in concreto delle opere edilizie sul piano della loro compatibilità paesaggistica.

Quanto al dedotto vizio procedimentale, lo stesso appare per vero insussistente essendo state – come già detto - abbondantemente esplicitate le ragioni per le quali le controdeduzioni non avrebbero potuto trovare accoglimento, alla luce delle superiori ragioni di evidenza contraria all’assentibilità del progetto di sanatoria

9.- In definitiva, alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

10.- Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, le stesse seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello(RG n. 8771/14), come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna il signor Agresta Achille al pagamento, in favore della Amministrazione appellante, delle spese e degli onorari del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore

Carlo Mosca, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/10/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)