TAR Lombardia (BS), Sez. I, n. 997, del 29 settembre 2014
Aria.Legittimità modifica regolamento locale d’igiene per distanza minima tra allevamenti e nuove costruzioni

La modifica del regolamento locale d’igiene disposta dal Comune appare fondata su presupposti adeguati, infatti, le concentrazioni odorigene variano sul territorio in relazione alle attività insediate, e dunque non sarebbe ragionevole applicare alle espansioni residenziali verso zone agricole i medesimi livelli di immissione delle aree meno esposte. Chi costruisce o acquista un appartamento a contatto con aziende agricole deve accettare come normale anche un grado di disturbo olfattivo più elevato, sia pure entro limiti tollerabili. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00997/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00582/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 582 del 2011, proposto da: 
CASA COOPERATIVA POPOLARE PADANA, COOP ABITARE IL TERRITORIO SOCIETÀ COOPERATIVA, rappresentate e difese dagli avv. Pierina Buffoli e Ivan Scalvini, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Solferino 51;

contro

COMUNE DI MONTICHIARI, rappresentato e difeso dall'avv. Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, viale Stazione 37;

nei confronti di

FERRUCCIO CHIARINI, rappresentato e difeso dagli avv. Adriano Scapaticci e Antonella Moschini, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via XX Settembre 66;
PAOLO CHIARINI, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Luppi, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via Solferino 10; 
MARIA MADDALENA CHIARINI, rappresentata e difesa dagli avv. Elisa Fichera e Stefano Bontempi, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Cefalonia 55;
EZIO BELLINI, MATILDE PALETTI, rappresentati e difesi dall'avv. Ramona Fusi, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via XX Settembre 66; 
GIOVANNI CHIARINI, CENTRO STUDI LA FAMIGLIA SOCIETÀ COOPERATIVA, non costituitisi in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione consiliare n. 77 del 21 dicembre 2010, con la quale è stato approvato il piano di lottizzazione residenziale n. 12;

- della deliberazione consiliare n. 61 dell’8 settembre 2010, con la quale il predetto piano di lottizzazione è stato adottato;

- della deliberazione consiliare n. 38 del 22 giugno 2006, con la quale è stato modificato il regolamento locale di igiene, nella parte relativa alla distanza minima tra allevamenti e nuove costruzioni (art. 3.10.5 del titolo III, capitolo X);

- della deliberazione consiliare n. 69 del 29 novembre 2006, con la quale sono state modificate le NTA del piano regolatore, nella parte in cui (art. 51) è stata recepita la modifica della distanza minima introdotta dalla deliberazione consiliare n. 38/2006;

- del provvedimento del responsabile del Dipartimento Politiche del Territorio del 29 luglio 2010, con il quale è stata disposta l’esclusione del piano di lottizzazione n. 12 dalla VAS;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montichiari, di Ferruccio Chiarini, Paolo Chiarini, Maria Maddalena Chiarini, e degli eredi di Ezio Bellini e Matilde Paletti;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2014 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti Casa Cooperativa Popolare Padana e Coop Abitare il Territorio sono cooperative sociali che hanno come scopo statutario l’assegnazione ai soci di abitazioni in proprietà, locazione, o godimento con altre forme contrattuali.

2. Per quanto riguarda l’interesse a promuovere il presente ricorso, le ricorrenti sono promissarie acquirenti di terreni situati nel Comune di Montichiari e inseriti nel piano di lottizzazione n. 12. Più in dettaglio, Casa Cooperativa Popolare Padana ha sottoscritto in data 22 dicembre 2006 un preliminare di acquisto relativo ai mappali n. 76 e 77 con i proprietari Ezio Bellini e Matilde Paletti. In seguito, con accordo del 3 maggio 2007, la predetta cooperativa ha ceduto il 50% dei diritti sull’area alla cooperativa Manerbio Uno. Quest’ultima è stata incorporata in Coop Abitare il Territorio in data 28 marzo 2009 (v. visura camerale).

3. In data 27 marzo 2009 i controinteressati, tra cui i danti causa delle ricorrenti, hanno presentato al Comune il progetto del piano di lottizzazione n. 12, che prevede un’importante edificazione residenziale a sud dell’azienda agricola di Giovanni Carlo Piccinelli e Alfredo Piccinelli, dove è presente un allevamento di bovini con circa 300 capi. Il comparto, che si trova in zona C2 (residenziale di espansione) ha una superficie pari a 114.822,74 mq e un volume edificabile pari a 120.010 mc. Rispetto alle strutture dell’allevamento i nuovi edifici si posizionano, nel punto più vicino, a una distanza di circa 100 metri.

4. La ASL di Brescia Distretto di Montichiari con nota del 31 dicembre 2009 ha espresso parere negativo sul progetto, in quanto la distanza dall’allevamento, seppure conforme alle previsioni del regolamento locale di igiene del Comune, è inferiore alla misura di 500 metri stabilita dal regolamento di igiene tipo approvato con deliberazione del direttore generale n. 797 del 17 novembre 2003.

5. Nonostante il parere negativo della ASL, il Comune con deliberazioni consiliari n. 61 dell’8 settembre 2010 e n. 77 del 21 dicembre 2010 ha rispettivamente adottato e approvato il piano di lottizzazione.

6. Contro i suddetti provvedimenti le ricorrenti hanno presentato impugnazione con atto notificato il 25 marzo 2011 e depositato il 22 aprile 2011. Oltre al piano di lottizzazione sono stati impugnati gli atti che hanno ridotto da 500 metri a 100 metri (con possibili ulteriori riduzioni in presenza di misure mitiganti attive e passive) la distanza minima tra gli allevamenti di bovini e le nuove costruzioni in zona C lungo la direttrice nord-sud (v. modifica del regolamento locale di igiene approvata con deliberazione consiliare n. 38 del 22 giugno 2006, nonché recepimento della nuova disciplina nell’art. 51 delle NTA mediante deliberazione consiliare n. 69 del 29 novembre 2006). L’impugnazione è estesa anche al provvedimento del responsabile del Dipartimento Politiche del Territorio del 29 luglio 2010, con il quale è stata disposta l’esclusione del piano di lottizzazione dalla VAS. In aggiunta alla parte impugnatoria, nel ricorso è stata formulata domanda di risarcimento.

7. Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) illegittimità del regolamento locale di igiene per difformità dal regolamento di igiene tipo della ASL e per difetto di istruttoria; (ii) violazione dell’art. 4 della LR 11 marzo 2005 n. 12 e degli art. 6 e 7 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, sia perché il piano di lottizzazione avrebbe dovuto essere sottoposto a VAS, sia perché la procedura di esclusione dalla VAS non è stata condotta correttamente a causa della commistione tra il ruolo di controllore e quello di controllato (la funzione di autorità competente è stata attribuita al responsabile del Dipartimento Politiche del Territorio, e dunque è rimasta all’interno dell’organizzazione comunale).

8. Il Comune e i controinteressati Paolo Chiarini, Ferruccio Chiarini, Maria Maddalena Chiarini, Ezio Bellini e Matilde Paletti si sono costituiti in giudizio eccependo l’inammissibilità e l’improcedibilità del ricorso, e chiedendone la reiezione nel merito.

9. In corso di causa, la ricorrente Casa Cooperativa Popolare Padana è stata dichiarata fallita dal Tribunale di Brescia con sentenza n. 302 del 29 novembre 2012. Essendosi verificata l’ipotesi di interruzione prevista dall’art. 43 comma 3 del RD 16 marzo 1942 n. 267, l’altra ricorrente Coop Abitare il Territorio ha effettuato la riassunzione ex art. 80 comma 3 cpa con atto notificato l’8 marzo 2013 e depositato il 5 aprile 2013.

10. In sostituzione dei controinteressati Ezio Bellini e Matilde Paletti si sono costituiti, con atto depositato il 22 aprile 2014, gli eredi Manuela Bellini, Cristian Bellini, Veronica Bellini, Giovanni Bellini.

11. Il Comune con deliberazione consiliare n. 16 del 28 giugno 2013 ha approvato definitivamente il PGT. Il nuovo strumento urbanistico, non impugnato dalle ricorrenti, ha confermato nella scheda di progetto n. 2 le previsioni del piano di lottizzazione n. 12 oggetto del presente giudizio (alcune variazioni sono state introdotte solo per l’ipotesi in cui il suddetto piano dovesse decadere).

12. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Relativamente alla legittimazione e all’interesse ad agire

13. Per quanto riguarda la legittimazione ad agire, si osserva che il promissario acquirente si trova in una situazione assimilabile al quella del proprietario. Nelle controversie in materia urbanistica non rileva soltanto la proprietà attuale ma anche quella futura, a condizione che non vi sia unicamente una speranza di acquisto ma una formale promessa di vendita, o comunque un’opzione che assicuri un percorso verso l’acquisizione del bene. Su questo presupposto, la difesa del bene contro una disciplina urbanistica considerata sfavorevole o penalizzante può essere anticipata a un momento anteriore all’acquisto della proprietà, per preservare l’utilità e il significato economico di tale acquisto.

14. Oltre alla legittimazione sussiste anche l’interesse ad agire. Le ricorrenti, in quanto promissarie acquirenti, hanno interesse a partecipare alla lottizzazione, e quindi a sfruttare gli indici edificatori nella misura massima consentita dal rispetto delle distanze obbligatorie, ma hanno anche interesse a un’edificazione di qualità, ossia a mettere a disposizione dei rispettivi soci case e appartamenti non eccessivamente esposti alle molestie olfattive provenienti dal vicino allevamento. In assenza di un accordo tra i lottizzanti che assegni proprio alle ricorrenti le unità abitative più lontane dall’allevamento, in una zona al sicuro dall’influenza di quest’ultimo, non si può avere la certezza che all’investimento delle ricorrenti nella lottizzazione corrisponda un risultato per le stesse accettabile. Di qui l’ammissibilità del presente ricorso, apparentemente in contrasto con il normale interesse economico di un soggetto lottizzante, ma in realtà del tutto coerente con le finalità statutarie delle cooperative che edificano per conto dei soci.

15. È vero che in questo modo il ricorso diventa uno strumento per regolare i conflitti con gli altri lottizzanti, e nel caso delle ricorrenti anche con gli stessi danti causa. Tali conflitti dovrebbero trovare composizione in accordi tra privati o con l’esercizio del potere di recesso, e in subordine attraverso la regola della maggioranza del valore degli immobili (v. art. 12 comma 4 della LR 12/2005), ma in mancanza di norme specifiche in senso contrario ciascuno può scegliere liberamente la migliore difesa delle proprie ragioni, senza dover dimostrare l’impraticabilità di vie alternative. Si deve quindi riconoscere a una parte dei lottizzanti (e rispettivi aventi causa) la possibilità di differenziare la propria posizione da quella degli altri, e di impugnare la disciplina urbanistica che consente la lottizzazione, quando vi sia originariamente, o subentri a un certo punto, un ripensamento o un contrasto sulle modalità dell’edificazione.

16. La riassunzione del processo ex art. 80 comma 3 cpa effettuata da Coop Abitare il Territorio dopo il fallimento dell’altra ricorrente appare idonea allo scopo. Occorre infatti considerare che, essendo intervenuta l’incorporazione della cooperativa Manerbio Uno, la posizione di promissario acquirente è passata a Coop Abitare il Territorio, la quale ha dunque piena legittimazione processuale.

Sulla procedibilità del ricorso

17. La mancata impugnazione del PGT confermativo, che è stato approvato definitivamente in corso di causa, non determina l’improcedibilità del ricorso. Come già evidenziato in casi analoghi (v. TAR Brescia Sez. II 19 febbraio 2013 n. 171; TAR Brescia Sez. II 23 agosto 2012 n. 1456), la natura impugnatoria della giurisdizione amministrativa cede, in un’interpretazione evolutiva (v. CS Ap 23 marzo 2011 n. 3, punto 3.1), di fronte alla necessità di mettere in primo piano il rapporto contenzioso sottostante per garantire piena tutela all’interesse legittimo, inteso come posizione giuridica avente natura sostanziale. Quello che rileva per la decisione del merito non è l’individuazione di tutti i singoli provvedimenti lesivi, ma la persistenza della lesione sostanziale contro cui la parte ricorrente si è inizialmente attivata.

18. Non è quindi necessaria l’impugnazione dell’ultimo provvedimento della serie, ovvero del PGT, quando siano già stati censurati gli atti anteriori (in questo caso, l’adozione e l’approvazione del piano di lottizzazione, e le modifiche alla disciplina sulla distanza dagli allevamenti) che definiscono nel loro insieme la posizione dell’amministrazione, a cui si contrappone l’interesse oppositivo o pretensivo della parte ricorrente. Qualora la decisione di merito sia favorevole, l’interesse della parte ricorrente è assicurato attraverso il meccanismo della caducazione automatica degli atti amministrativi non impugnati che contrastano con l’accertamento contenuto nella sentenza, salvi i diritti dei terzi non convenuti (v. CS Sez. IV 14 maggio 2014 n. 2499).

Sulla modifica del regolamento locale di igiene

19. La previgente disciplina del regolamento di igiene tipo, introdotta dalla ASL con la deliberazione del direttore generale n. 797/2003, prevedeva una distanza minima dagli allevamenti di bovini pari a 500 metri. La regola si applicava alle nuove costruzioni rispetto agli allevamenti esistenti, e reciprocamente ai nuovi allevamenti rispetto alle costruzioni esistenti.

20. Per sfruttare l’intera volumetria del piano di lottizzazione la distanza minima deve essere in realtà molto inferiore (la relazione tecnica del geom. Alberto Avanzi prodotta dalla controinteressata Maria Maddalena Chiarini sottolinea che se la distanza minima fosse di 500 metri risulterebbe inedificabile il 90% della superficie della lottizzazione).

21. A ridurre la distanza minima, aprendo la strada all’approvazione del piano di lottizzazione e al rilascio dei relativi titoli edilizi, hanno provveduto le deliberazioni consiliari n. 38/2006 (modifica dell’art. 3.10.5 del titolo III, capitolo X, del regolamento locale di igiene) e n. 69/2006 (recepimento della nuova disciplina nell’art. 51 delle NTA del PRG dell’epoca). In zona C, rispetto agli allevamenti di bovini, la nuova distanza minima è pari a 150 metri lungo la direttrice est-ovest e a 100 metri lungo la direttrice nord-sud, in entrambi i casi con possibilità di ulteriori riduzioni qualora siano adottate misure mitiganti attive o passive.

22. La ASL attraverso il parere di data 8 giugno 2006 si era pronunciata contro modifica, sottolineando che, in base alle rilevazioni dell’ARPA, a 450 metri dall’allevamento la soglia di percettibilità dell’ammoniaca (26 μg/mc) risultava superata nel 63% dei campionamenti. Per questo motivo la ASL riteneva necessario subordinare la riduzione della distanza a ulteriori approfondimenti.

23. Sul problema della possibilità di derogare alle distanze minime stabilite dalla ASL, si osserva che non esiste un rapporto formale di gerarchia tra il regolamento di igiene tipo e quello approvato dai comuni. Lo schema elaborato dalla ASL, originariamente disciplinato dall’art. 9 della LR 26 ottobre 1981 n. 64 (v. ora gli art. 13, 57, 99 e 124 della LR 30 dicembre 2009 n. 33), è espressione della competenza tecnico-scientifica di tale amministrazione in materia igienico-sanitaria. La resistenza alle modifiche volute dai comuni si basa quindi sulla professionalità incorporata nelle valutazioni della ASL. I comuni, che non sono normalmente dotati di figure professionali specializzate in materia igienico-sanitaria, non possono sostituire alle valutazioni della ASL considerazioni di natura amministrativa (urbanistico-edilizia, commerciale, o di altro genere) attenuando le garanzie a difesa della salute pubblica. Questo vale anche per le molestie olfattive, perché nella nozione di salute pubblica non rientra solo quanto attiene alla prevenzione delle patologie ma anche il benessere connesso alla protezione dalle immissioni odorigene, comprese quelle degli allevamenti.

24. Il vincolo costituito dal regolamento di igiene tipo può tuttavia essere superato qualora i comuni raccolgano evidenze tecnico-scientifiche analoghe a quelle prodotte dalla ASL ma di segno opposto (v. TAR Brescia Sez. I 13 febbraio 2009 n. 260). Ponendosi sul medesimo terreno tecnico, con l’apporto di soggetti qualificati, i comuni possono dimostrare che le riserve o le precauzioni della ASL sono eccessive o sproporzionate, oppure inefficaci.

25. Questo è quanto avvenuto nel caso in esame. Il Comune ha costituito un gruppo di lavoro, composto da esperti della materia, il quale nella relazione del 14 giugno 2006 ha replicato alle osservazioni della ASL. La relazione sottolinea in particolare i seguenti dati: (a) la Regione con decreto del Direttore Generale Sanità del 29 dicembre 2005 n. 20109 (Linee guida regionali sui criteri igienici e di sicurezza in edilizia rurale) individua nell’allegato 2 l’area di percettibilità olfattiva dell’ammoniaca nell’intervallo tra 0,035 ppm e 52,105 ppm, che corrispondono all’intervallo tra 27 μg/mc e 40.193 μg/mc; (b) nel medesimo allegato la soglia per i danni alla salute è indicata in 10 ppm, ossia 7.715 μg/mc; (c) i campionamenti dell’ARPA a cui fa riferimento la ASL, tolte le misurazioni qualificabili come errori statistici, danno a 450 metri dall’allevamento una media pari a 27 μg/mc, a 300 metri una media pari a 29 μg/mc, e a 150 metri una media pari a 32 μg/mc; (d) se ne deduce che l’ammoniaca è comunque percepibile, ma non con differenze sostanziali in rapporto alla distanza; (e) la ventosità della zona è nettamente est-ovest e quasi mai nord-sud.

26. La modifica del regolamento locale di igiene disposta dal Comune appare quindi fondata su presupposti adeguati. Le concentrazioni odorigene variano sul territorio in relazione alle attività insediate, e dunque non sarebbe ragionevole applicare alle espansioni residenziali verso zone agricole i medesimi livelli di immissione delle aree meno esposte. Chi costruisce o acquista un appartamento a contatto con aziende agricole deve accettare come normale anche un grado di disturbo olfattivo più elevato, sia pure entro limiti tollerabili. Nello specifico, non vi sono scostamenti eccessivi rispetto alla situazione presa come “bianco di riferimento”, che per la ASL è il centro di Montichiari (18 μg/mc) e per il gruppo di lavoro è la media del territorio circostante (20-22 μg/mc). Una volta superata (di poco) la soglia di percettibilità dell’ammoniaca (27 μg/mc), e rimanendo molto al di sotto della soglia significativa per i danni alla salute (7.715 μg/mc), risulta in effetti inutile imporre una maggiore distanza dall’allevamento, in particolare se la direzione predominante dei venti assicura che non vi saranno oscillazioni importanti rispetto alle misurazioni effettuate.

Sulla procedura di VAS

27. L’allegato 4 alla parte II del Dlgs. 152/2006 individua tra le opere sottoposte alla verifica di assoggettabilità a VAS (punto 7-b) i “progetti di sviluppo di aree urbane, nuove o in estensione, interessanti superfici superiori ai 40 ettari” nonché i “progetti di riassetto o sviluppo di aree urbane all'interno di aree urbane esistenti che interessano superfici superiori a 10 ettari”. Il piano di lottizzazione in questione interessa una superficie pari a 114.822,74 mq, ma non riguarda il riassetto o lo sviluppo di aree urbane esistenti. Pertanto, non solo non è direttamente soggetto a VAS ma non ricade in nessuna delle due ipotesi di verifica di assoggettabilità.

28. Cautelativamente, in forza del principio secondo cui l’amministrazione deve comunque accertare se le opere, anche di piccole dimensioni, producano impatti significativi sull'ambiente (v. art. 6 comma 3 del Dlgs. 152/2006), l’attivazione della verifica di assoggettabilità appare corretta. In concreto, l’esame delle criticità della lottizzazione è stato effettuato dalla conferenza di servizi del 15 giugno 2010, che si è soffermata anche sul problema della distanza minima dall’allevamento.

29. Per quanto riguarda la distinzione tra autorità competente e autorità procedente (v. art. 5 e 12 del Dlgs. 152/2006), si rinvia all’interpretazione giurisprudenziale che considera normale la collocazione delle stesse all’interno del medesimo ente, trattandosi di funzioni non in rapporto di contrapposizione o controllo, ma chiamate a collaborare allo scopo di consentire una decisione finale basata sul necessario approfondimento tecnico (v. CS Sez. IV 12 gennaio 2011 n. 133; TAR Brescia Sez. II 2 maggio 2013 n. 400).

Conclusioni

30. Il ricorso deve quindi essere respinto, sia nella parte impugnatoria sia per quanto riguarda la domanda di risarcimento.

31. La complessità di alcune questioni consente l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso, sia nella parte impugnatoria sia per quanto riguarda la domanda di risarcimento;

(b) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)