Corte Costituzionale sent. 114 del 10 maggio 2012
Oggetto: Acque e acquedotti - Ambiente - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Utilizzazione di acque pubbliche e di impianti elettrici - Concessioni - Previsione del rinnovo automatico trentennale alla loro scadenza, nonché per le concessioni di derivazione dell'acqua, mancata previsione della sottoposizione a VIA - Contrasto con la normativa nazionale e comunitaria di riferimento; Acque e acquedotti - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Concessioni di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico relative ad impianti consecutivi - Possibilità per i titolari di richiederne l'accorpamento - Previsione che il termine di scadenza delle concessioni accorpate corrisponda alla scadenza della concessione accorpata con la durata residua più lunga - Lamentata introduzione di una proroga automatica, in contrasto con la normativa nazionale di riferimento; Possibilità per gli enti locali di cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all'esercizio dei servizi di acquedotto - Contrasto con il principio generale dell'inalienabilità dei beni demaniali e con la normativa statale di riferimento; Ambiente - Acque e acquedotti - Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Attribuzione alla Giunta provinciale della competenza in ordine alla definizione di procedure e direttive tecniche per la realizzazione di sonde geotermiche in falda per la produzione di calore, e la determinazione delle prestazioni energetiche degli edifici - Mancato richiamo all'osservanza delle norme statali adottate in attuazione delle norme comunitarie sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili; Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Distanze tra edifici, altezze degli edifici, distanze dai confini - Possibilità di derogare alle previsioni del piano urbanistico comunale o del piano di attuazione, ai fini dell'isolamento termico degli edifici e dell'utilizzo dell'energia solare - Contrasto con la normativa statale che fissa valori minimi inderogabili
Dispositivo: illegittimità costituzionale - cessata materia del contendere
SENTENZA N. 114
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 10, 3, commi 1 e 3, 5, commi 1 e 4, e 9, commi 4, alinea 1, 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 5-7 settembre 2011, depositato in cancelleria il 13 settembre 2011 ed iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè l’atto di intervento, fuori termine, di Federterme, Federazione italiana delle industrie termali e delle acque curative;
udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.― Con ricorso, spedito per la notifica in data 5 settembre 2011, ricevuto il successivo 7 settembre, depositato presso la cancelleria della Corte il successivo 13 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 10, 3, commi 1 e 3, 5, commi 1 e 4, e 9, commi 4, alinea 1, 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica), in riferimento agli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», nonché in relazione all’articolo 117, primo comma, e secondo comma, lettere e), l) ed s), della Costituzione.
1.1.― Il ricorrente premette che la Provincia, ai sensi dell’art. 8, comma 1, punti nn. 5, 10 e 14 del d.P.R. n. 670 del 1972, ha competenza primaria in materia di urbanistica, edilizia, miniere, comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere e, in base ai punti nn. 9 e 10 dell’art. 9 dello stesso statuto speciale, competenza legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico, nonché di igiene e sanità. Dette competenze devono essere esercitate nel rispetto dei limiti di cui agli artt. 4 e 5 dello stesso statuto e cioè, per le competenze sia primarie che concorrenti, in armonia con la Costituzione ed i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, nel rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonché delle norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, mentre per le sole competenze concorrenti, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
Tenuto conto di tale quadro costituzionale, il ricorrente sostiene che alcune norme della legge provinciale n. 4 del 2011 eccedano dalle competenze statutarie, invadendo competenze legislative che l’art. 117, secondo comma, lettere e), l) ed s), Cost., riserva allo Stato in via esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza, dell’ordinamento civile e della tutela dell’ambiente.
In particolare, il ricorrente ricorda che, quanto all’ambiente, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale spetta al legislatore statale, titolare della competenza esclusiva stabilita dalla lettera s) del secondo comma dell’art. 117 Cost., disciplinare l’ambiente inteso come entità organica, dettando norme che «hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto», posto che una simile disciplina inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario (sentenza n. 151 del 1986) ed assoluto (sentenza n. 210 del 1978) e deve garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore.
Il Presidente del Consiglio dei ministri precisa altresì che tale disciplina unitaria del bene complessivo ambiente deve prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome in materie di competenza propria.
Tanto premesso, il ricorrente prospetta svariate censure di illegittimità costituzionale nei confronti delle citate disposizioni della predetta legge provinciale n. 4 del 2011.
1.2.― È censurato, in primo luogo, il comma 10 dell’art. 2 della legge provinciale n. 4 del 2011, che sostituisce il comma 1 dell’art. 16 della legge provinciale 30 settembre 2005, n. 7, nella parte in cui prevede il rinnovo automatico trentennale di tutte le concessioni alla loro scadenza, ad eccezione di quelle a scopo idroelettrico, il cui regime è disciplinato dal successivo art. 3.
Tale norma, nel disporre ex lege il rinnovo trentennale delle concessioni, violerebbe l’art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera e), della Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto «con i principi dell’ordinamento comunitario e con le leggi statali in materia di tutela della concorrenza, di esclusiva competenza statale».
La medesima norma, inoltre, violerebbe anche l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con la normativa statale vigente in materia di ambiente di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale». In particolare, essa, non subordinando il rinnovo delle concessioni di derivazioni di acqua alla procedura di valutazione di impatto ambientale (di seguito VIA), come previsto dagli Allegati alla Parte II del d.lgs.n. 152 del 2006, si porrebbe in contrasto, in specie, con i punti nn. 13, 16 e 18 dell’Allegato II e con le lettere b), t), af) e ag) dell’Allegato III, nonché con i punti nn. 1, lettera d), 7, lettera d), m) ed o), e 8, lettera t) dell’Allegato IV.
Il ricorrente precisa che, in tema di autorizzazioni “postume”, la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea è ispirata a criteri particolarmente rigorosi (sentenza 3 luglio 2008, procedimento C-215/06, Commissione delle Comunità europee contro Irlanda), ribadendo che «a livello di processo decisionale è necessario che l’autorità competente tenga conto il prima possibile delle eventuali ripercussioni sull’ambiente di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, dato che l’obiettivo consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, piuttosto che nel combatterne successivamente gli effetti». Una simile esigenza sarebbe difficilmente compatibile con un sistema precedente che non prevedeva (o poteva non prevedere) l’obbligo della VIA, né all’atto dell’adozione del provvedimento autorizzatorio, né alla sua scadenza, posto che «in luogo di una “nuova” autorizzazione (o di un “rinnovo” della precedente), si sostituisce ex lege la perdurante validità del vecchio titolo, senza possibilità di verificare se, a causa dell’esercizio della relativa ( e legittima) attività, possa essersi cagionato o meno un danno per l’ambiente».
In sostanza, il ricorrente osserva che se, da un lato, nessun elemento normativo garantisce (anzi, tutto sembra deporre per il contrario) che le autorizzazioni in corso di “esercizio” (originario o prorogato) fossero state assoggettate a VIA, dall’altro, il mantenimento del precedente regime cristallizzerebbe l’elusione dell’obbligo e, con esso, il mancato rispetto della normativa statale.
1.3.― Oggetto di censure è, poi, l’art. 3 della citata legge provinciale, nella parte in cui, al comma 1, stabilisce che «ai fini di migliorare lo stato di qualità ambientale dei corsi d’acqua interessati, i titolari di due o più concessioni di derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico esistenti, relative ad impianti consecutivi, possono richiedere l’accorpamento delle stesse», e, al comma 3, prescrive che, in tal caso, il termine di scadenza delle concessioni accorpate corrisponde alla scadenza della concessione accorpata con la durata residua più lunga.
Tale norma, in quanto suscettibile di determinare in modo automatico la proroga di una o più delle concessioni di derivazione a scopo idroelettrico accorpate, si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e con l’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo del 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica). Quest’ultimo, in conformità ai principi di tutela della concorrenza e di apertura al mercato, di derivazione comunitaria, (su cui si è soffermata anche la Corte costituzionale, da ultimo, nella sentenza n. 205 del 2011), stabilisce che l’attribuzione della concessione deve avvenire tramite «una gara ad evidenza pubblica, nel rispetto della normativa vigente e dei principi fondamentali di tutela della concorrenza, libertà di stabilimento, trasparenza e non discriminazione». A tal proposito il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che la legislazione provinciale è in ogni caso assoggettata agli obblighi internazionali e, quindi, ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE e che, comunque, nella materia dell’affidamento delle concessioni di derivazione di acque a scopo idroelettrico la disciplina rientra nella competenza esclusiva statale in materia di “tutela della concorrenza”.
1.4.― Viene altresì impugnato l’art. 5, comma 1, della legge provinciale n. 4 del 2011, nella parte in cui prevede la cessione, da parte degli enti locali, della proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi di acquedotto.
Tale norma violerebbe il principio generale di inalienabilità dei beni demaniali ex artt. 822, 823 e 824 del codice civile, espressamente richiamato dall’art. 143 del d.lgs. n. 152 del 2006 ed evocato anche all’art. 113, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), invadendo così la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
1.5.― Sarebbero, inoltre, costituzionalmente illegittime anche le disposizioni di cui agli artt. 5, comma 4, e 9, comma 4, alinea 1, nella parte in cui rinviano alla Giunta provinciale, rispettivamente, la definizione di procedure e direttive tecniche per la realizzazione di sonde geotermiche in falda per la produzione di calore e la determinazione delle prestazioni energetiche degli edifici.
Tali disposizioni, non richiamando la Giunta all’osservanza di quanto stabilito dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) in materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde geotermiche (art. 7, comma 5) ed in materia di principi minimi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici di nuova costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni rilevanti (art. 11, comma 1, ed Allegato 3), violerebbero la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente.
1.6.― Vengono, infine, impugnate le disposizioni di cui all’art. 9, commi 6 e 7, nella parte in cui prevedono, ai fini dell’isolamento termico degli edifici e dell’utilizzo dell’energia solare, la possibilità di derogare alle distanze tra edifici, alle altezze degli edifici ed alle distanze dai confini previsti nel piano urbanistico comunale o nel piano di attuazione, nel rispetto delle distanze previste dal codice civile, in contrasto con le disposizioni precettive di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968 n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765).
Dopo aver premesso che, in specie, l’art. 9 del citato d.m. n. 1444, in tema di distanze fra edifici, costituisce, per giurisprudenza consolidata (Consiglio di Stato, sentenze n. 7731/2010 e n. 4374/2011), principio inderogabile della materia anche per Regioni e Province autonome che siano titolari di competenza esclusiva nella materia dell’urbanistica, ed integra – come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 232 del 2005, sentenza n. 120 del 1996) – la disciplina privatistica delle distanze, il ricorrente sostiene che le disposizioni provinciali impugnate, non prevedendo il rispetto delle altezze e delle distanze di cui al suddetto decreto ministeriale contrastino con l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Le norme del predetto d.m. ed in specie l’art. 9, secondo quanto riconosciuto dalla medesima Corte costituzionale (sentenza n. 232 del 2005) prevarrebbero, pertanto, sia sulla potestà legislativa regionale, sia sulla potestà regolamentare e pianificatoria dei Comuni (Cass. civ., sentenza n. 23495 del 2006), sia sull’autonomia negoziale dei privati, in quanto a tutela di interessi pubblici che per loro natura igienico-sanitaria non sono nella disponibilità delle parti (Consiglio Stato, sezione IV, n. 3094 del 2007). L’introduzione di deroghe da parte delle normative regionali o comunali (con l’individuazione di distanze inferiori rispetto alla misura minima prescritta dal citato art. 9) sarebbe infatti consentita solo nell’ambito della pianificazione urbanistica, come nell’ipotesi di cui all’art. 9, comma 3, del medesimo d.m., che riguarda edifici tra loro omogenei perché inseriti in un piano particolareggiato o in un piano di lottizzazione (sentenza n. 232 del 2005).
2.― Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che il ricorso in esame venga dichiarato (manifestamente) inammissibile oltre che, in ogni caso, manifestamente infondato.
2.1.― Quanto alle censure di violazione dei principi dell’ordinamento comunitario e di contrasto con le leggi statali in materia di tutela della concorrenza, di esclusiva competenza statale, aventi ad oggetto l’art. 2, comma 10, della legge provinciale n. 4 del 2011, la Provincia ne deduce in primo luogo l’inammissibilità, posto che, nel ricorso, i principi comunitari di cui si assume la violazione non sarebbero affatto indicati, mentre sarebbero solo genericamente richiamate le disposizioni in materia concorrenziale di matrice statale, senza che siano individuati «i termini di esplicazione della lamentata compressione delle prerogative dello Stato», né «le disposizioni normative cui occorra fare riferimento ai fini della valutazione della ricorrenza, o meno, di tale lesione». Posto che la norma impugnata costituisce risultato dell’esercizio legittimo della competenza legislativa concorrente della Provincia in materia di “utilizzazione delle acque pubbliche” e che la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza costituisce limite all’esercizio delle competenze legislative esclusive o residuali delle Regioni e Province autonome, non potendolo però precludere tout court, per il solo fatto che la disposizione provinciale o regionale abbia ricadute di natura concorrenziale (sentenze n. 246 del 2006, n. 183 del 2006, n. 336 del 2005, n. 232 del 2005, n. 259 del 2004, n. 407 del 2008), sarebbe stato necessario ai fini dell’inquadramento della questione di costituzionalità – a parere della resistente – che il ricorrente individuasse i principi di matrice statale, dettati nella materia trasversale della tutela della concorrenza, ritenuti violati nella fattispecie.
Tali censure sarebbero, comunque, anche infondate nel merito.
La norma impugnata non conterrebbe la previsione di un meccanismo di rinnovo delle concessioni automatico o condizionato alla mera richiesta del concessionario uscente, ma di un’ipotesi di rinnovo subordinata a valutazioni dell’Amministrazione concedente fondate, in primis, sull’indispensabile rispondenza del rinnovo stesso al “superiore interesse pubblico”. Pertanto, l’eventuale violazione dei principi concorrenziali e di apertura al mercato non deriverebbe dalla norma in sé considerata, ma dall’applicazione che della stessa dovesse farsi in ipotesi concrete, «pretermettendo la fase di selezione concorrenziale del contraente anche quando la scelta disposta in via diretta attraverso il rinnovo non si dimostri maggiormente confacente all’interesse pubblico».
2.1.1.― Egualmente priva di fondamento sarebbe, secondo la Provincia, la censura di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. proposta nei confronti del medesimo art. 2, comma 10.
Posto che la competenza a legiferare in via concorrente in materia di utilizzo delle acque pubbliche (art. 9, numero 9, statuto speciale), nonché in via primaria in materia di tutela del paesaggio (art. 8, numero 6, statuto speciale), è pacificamente di spettanza della Provincia, che la esercita con l’unico obbligo del rispetto degli standard uniformi di protezione dell’ambiente, validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in senso peggiorativo dalle Regioni (sentenze di questa Corte n. 246 del 2006, n. 183 del 2006, n. 336 del 2005, n. 232 del 2005, n. 259 del 2004, n. 407 del 2008), la resistente ritiene che, nella specie, tale unico limite sia stato rispettato.
Premesso che il Codice dell’ambiente non disciplina espressamente l’ipotesi di rinnovo delle autorizzazioni o concessioni riguardanti l’attività avviata in un momento in cui non era prescritta la VIA, la Provincia sostiene che la norma censurata non incide sul regime di valutazione di impatto ambientale di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, cui devono essere assoggettati i progetti di opere finalizzate all’utilizzo delle acque pubbliche, come sarebbe dimostrato dal fatto che l’art. 3 della legge provinciale 30 settembre 2005, n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di impianti elettrici), che disciplina l’istruttoria delle concessioni rinnovabili di cui si discute, al comma 6-ter espressamente fa salva la procedura di VIA ove prevista.
L’impugnato art. 2, comma 10, non introdurrebbe nella legge provinciale n. 7 del 2005 un’ipotesi di rinnovo automatico, ma subordinerebbe tale rinnovo alla verifica di precisi presupposti quali l’assenza di un contrario interesse pubblico, la persistenza dei fini della derivazione e dell’esercizio dell’utenza, la non contrarietà al buon regime delle acque e la conformità allo stato della tecnica. Ai sensi dell’art. 4 della citata legge provinciale n. 7 del 2005 si riconoscerebbe espressamente la facoltà dell’amministrazione concedente di aggiungere o modificare prescrizioni tecniche senza obbligo di indennizzo, qualora esigenze di difesa del suolo, di tutela dell’ambiente, della natura e del paesaggio o comunque di interesse pubblico lo richiedano.
La Provincia, pertanto, conclude sul punto osservando che la norma censurata consentirebbe di «verificare se l’attività a suo tempo assentita risulti ancora aderente allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della proroga o del rinnovo del provvedimento di autorizzazione» (sentenza di questa Corte n. 67 del 2010), escludendo così ogni altro profilo di doglianza per pretesa inidoneità della stessa a garantire il rispetto del bene “ambiente”.
2.2.― Anche le censure promosse nei confronti dell’art. 3, commi 1 e 3, sarebbero ad avviso della Provincia prive di fondamento.
L’accorpamento delle concessioni previsto dalla norma provinciale, (che costituisce il risultato dell’esercizio della competenza legislativa provinciale in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, oltre che in materia di acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, assunzione e gestione di servizi pubblici, urbanistica, tutela del paesaggio ed opere idrauliche), non determinerebbe alcuna violazione del principio di concorrenzialità, posto che non sono previsti meccanismi di proroga o rinnovo, ma viene semplicemente disposto, su richiesta dei concessionari, l’accorpamento di concessioni consecutive, estendendosi alla nuova concessione il termine di durata residua della concessione più “longeva”. Alla scadenza della concessione accorpata, la Provincia rileva che potrà procedersi al collocamento sul mercato della concessione stessa, senza che ciò possa ritenersi precluso dal comma 1 dell’art. 3 in esame. Le impugnate disposizioni, pertanto, non inciderebbero né sul regime di rinnovo delle concessioni, né su connesse esigenze a contenuto concorrenziale, e non potrebbero comunque ritenersi lesive di quanto previsto dal richiamato d.lgs. n. 79 del 1999, che ha ad oggetto le sole grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico, presentando, quindi, un ambito di applicazione non sovrapponibile a quello del censurato art. 3.
2.3.― Nessuna lesione delle competenze statali in materia di ordinamento civile si determinerebbe, poi, per effetto dell’impugnato art. 5, comma 1, della legge provinciale n. 4 del 2011, nella parte in cui prevede la cessione, da parte degli enti locali, della proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi di acquedotto.
La Provincia ricorda che l’art. 68 dello statuto speciale stabilisce che «le Province, in corrispondenza delle nuove materie attribuite alla loro competenza, succedono, nell’ambito del proprio territorio, nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali della Regione, esclusi in ogni caso quelli relativi al demanio militare, a servizi di carattere nazionale e a materie di competenza regionale». In attuazione di tale previsione l’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), ha disposto il trasferimento del demanio idrico-statale alla Provincia. Considerato inoltre che le Province autonome sono dotate di competenza legislativa primaria in materia di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale e di opere idrauliche, oltre che delle connesse potestà amministrative, la resistente conclude nel senso della riconducibilità al demanio provinciale delle opere destinate al servizio di acquedotto e la sussistenza della competenza legislativa primaria nella relativa materia di afferenza.
Alla luce di ciò, deve quindi escludersi, ad avviso della Provincia, la rilevanza e l’applicabilità anche in ambito provinciale di quanto disposto dal legislatore statale con gli articoli del codice civile sul regime dei beni del demanio pubblico: l’applicazione di tali norme, attraverso l’imposizione di uno specifico e puntuale regime giuridico di beni rientranti nel patrimonio provinciale ed assoggettati alla potestà legislativa provinciale, determinerebbe l’illegittima compressione della competenza provinciale.
2.4.― Inammissibili oltre che infondate sarebbero, inoltre, le censure proposte nei confronti degli artt. 5, comma 4, e 9, comma 4, alinea 1, nella parte in cui rinviano alla Giunta provinciale, rispettivamente, la definizione di procedure e direttive tecniche per la realizzazione di sonde geotermiche in falda per la produzione di calore e la determinazione delle prestazioni energetiche degli edifici.
La Provincia premette che ad essa spetta la competenza legislativa primaria in tema di “miniere, comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere”, nel cui alveo rientrano le risorse geotermiche, oggetto della disciplina provinciale impugnata (sentenza di questa Corte n. 65 del 2001) e che le norme di attuazione dello statuto di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1978, n. 1017 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di artigianato, incremento della produzione industriale, cave e torbiere, commercio, fiere e mercati) le hanno trasferito anche le attribuzioni statali in tema di miniere e, con il decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), tutte le funzioni inerenti alle attività di ricerca, stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia, ai sensi e nei limiti di cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale. A ciò si aggiunge la considerazione – prosegue ancora la Provincia – che anche la disciplina delle fonti rinnovabili e della loro integrazione negli edifici di nuova costruzione rientrerebbe nelle competenze statutariamente assegnate alla medesima Provincia in materia di tutela del paesaggio e di governo del proprio territorio. Le norme censurate costituirebbero, pertanto, ancora una volta, frutto dell’esercizio legittimo delle proprie competenze legislative, il cui unico limite (esterno) sarebbe costituito dal rispetto degli standard di tutela dell’ambiente stabiliti dal legislatore statale.
2.5.― Infine, anche le questioni promosse nei confronti dell’art. 9, commi 6 e 7, sarebbero secondo la Provincia prive di fondamento.
Tali disposizioni, che prevedono, ai fini dell’isolamento termico degli edifici e dell’utilizzo dell’energia solare, la possibilità di derogare alle distanze tra edifici, alle altezze degli edifici ed alle distanze dai confini previste dal d.m. n. 1444 del 1968, si collocano in un articolato nel quale si precisa che la deroga opera in riferimento agli strumenti di pianificazione comunali ed ai relativi piani attuativi, con contestuale conferma della inderogabilità delle distanze imposte dal codice civile. In altri termini, osserva la resistente, le norme impugnate prevedono una sola ipotesi derogatoria e la riconducono unicamente alle distanze previste dagli strumenti urbanistici, in armonia con quanto riconosciuto dalla Corte costituzionale, che, nella sentenza n. 173 del 2011, dopo aver affermato che la disciplina della materia urbanistica rientra pacificamente nelle competenze legislative provinciali primarie, ha ritenuto legittima la deroga dei parametri e indici urbanistici ed edilizi di cui al regolamento locale ovvero al piano regolatore comunale, «fatto salvo il rispetto della disciplina sulle distanze tra fabbricati», rispetto che sarebbe garantito dalle norme censurate dal richiamo esplicito alle disposizioni del codice civile, che si integrano con le previsioni di cui al d.m. n. 1444 del 1968, assoggettati al medesimo regime di inderogabilità.
3.― Con memoria, depositata il 14 febbraio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le richieste di declaratoria di illegittimità costituzionale delle richiamate disposizioni della legge provinciale n. 4 del 2011.
4.― Nell’imminenza dell’udienza pubblica, la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari la manifesta inammissibilità, oltre che, in ogni caso, la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità sollevate nei confronti degli artt. 2, comma 10, 3, commi 1 e 3, 5, commi 1 e 4, 9, commi 4, alinea 1, e 6 e 7 della legge provinciale n. 4 del 2011.
La Provincia, in particolare, con riferimento alle censure mosse nei confronti dell’art. 2, comma 10, della legge provinciale n. 4 del 2011, segnala che l’art. 16, comma 1, oggetto delle modifiche apportate dalla citata norma impugnata, è stato ulteriormente modificato proprio al fine di rendere maggiormente chiara la norma in esame, con l’art. 24, comma 2, della legge provinciale 21 dicembre 2011 n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 – Legge finanziaria 2012). A seguito di tale modifica la norma censurata ora dispone che «nel rispetto delle procedure di evidenza pubblica e previo espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale o previa verifica di assoggettabilità a VIA, tutte le concessioni, ad eccezione delle concessioni a scopo idroelettrico, alla loro scadenza sono rinnovate per un periodo di 30 anni, fatta salva la fissazione di un termine più breve ai fini dell’esame di misure necessarie al buon regime delle acque e per minimizzare l’impatto ambientale, a condizione che sussistano i seguenti presupposti: non osti un superiore interesse pubblico, persistano i fini della derivazione e l’utenza sia in esercizio e non sia contraria al buon regime delle acque, gli impianti siano conformi allo stato della tecnica e, in caso di acquedotti potabili, il comune acconsenta alla continuazione dell’esercizio ai sensi dell’articolo 13 della legge provinciale 18 giugno 2002, n. 8 e successive modifiche». Posto che la norma in esame, in pendenza di giudizio, non avrebbe trovato applicazione nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano, secondo la resistente sussisterebbero tutti i presupposti per una dichiarazione di cessazione della materia del contendere.
In ordine poi alle censure sollevate in riferimento all’art. 5, comma 4, ed all’art. 9, comma 4, alinea 1, della impugnata legge provinciale, la Provincia – ribadita l’inidoneità lesiva delle disposizioni censurate che si limiterebbero ad individuare il soggetto competente a definire procedure e direttive tecniche per la realizzazione di sonde geotermiche in falda e ad individuare i criteri di valutazione delle prestazioni energetiche degli edifici di nuova costruzione, senza fornire indirizzi o indicazioni di sorta che consentano di prefigurare la paventata violazione dei principi imposti con il d.lgs. n. 28 del 2011 – richiama all’attenzione la circostanza che detta norma è stata oggetto di ulteriori modifiche ad opera dell’art. 25 della legge provinciale n. 15 del 2011, tali che l’attuale formulazione del comma 1-bis dell’art. 19 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 giugno 2002, n. 8 (Disposizioni sulle acque), come risultante dalla norma oggi impugnata, risulta la seguente: «Le sonde geotermiche in falda per la produzione di calore senza prelievo di acqua sono realizzate secondo le procedure e le direttive tecniche stabilite dalla Giunta provinciale nel rispetto delle norme in materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde geotermiche».
Anche l’art. 9, commi 6 e 7, della medesima legge provinciale n. 4 del 2011, –segnala ancora la resistente – è stato oggetto di precisazioni mediante l’art. 26, comma 3, della legge provinciale n. 15 del 2011, il quale avrebbe confermato l’inderogabilità delle distanze tra gli edifici imposte dal codice civile e relative norme connesse (d.m. n. 1444 del 1968).
5.― Infine, in data 9 marzo 2012, risulta depositato atto di intervento ad opponendum da parte di Federterme, Federazione italiana delle industrie termali e delle acque minerali curative.
Considerato in diritto
1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 10, 3 commi 1 e 3, 5 commi 1 e 4, 9, comma 4, alinea 1, e commi 6 e 7 (recte: art. 9, comma 4, alinea 6 e 7), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica), in riferimento agli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché in relazione all’articolo 117, primo comma, e secondo comma, lettere e), l) ed s) della Costituzione.
2.― In via preliminare, l’intervento nel giudizio da parte di Federterme, Federazione italiana delle industrie termali e delle acque minerali curative, va dichiarato inammissibile.
Indipendentemente dalla considerazione che l’intervento è stato effettuato con atto del 9 marzo 2012, oltre il termine di cui all’articolo 4 delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale approvate il 16 marzo 1956, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio di legittimità costituzionale in via principale si svolge esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale (sentenze nn. 405 del 2008 e 469 del 2005).
3.― Ciò posto, devono essere scrutinate le censure secondo l’ordine ad esse attribuito dal ricorrente.
4.― Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo luogo, che l’art. 2, comma 10, della legge provinciale n. 4 del 2011, nella parte in cui, modificando il comma 1 dell’articolo 16 della legge provinciale 30 settembre 2005, n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di impianti elettrici), prevede il rinnovo automatico trentennale di tutte le concessioni alla loro scadenza, ad eccezione di quelle a scopo idroelettrico, violerebbe l’art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera e), Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con i principi dell’ordinamento comunitario e con le leggi statali in materia di tutela della concorrenza, di esclusiva competenza statale.
La medesima norma, inoltre, violerebbe anche l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto sarebbe difforme dalla disciplina stabilita in materia di ambiente, dato che non subordina il rinnovo delle concessioni di derivazioni di acqua alla procedura di valutazione di impatto ambientale (di seguito VIA), come previsto dagli Allegati alla Parte II del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», in contrasto, in specie, con i punti nn. 13, 16 e 18 dell’Allegato II e con le lettere b), t), af) e ag) dell’Allegato III, nonché con i punti nn. 1, lettera d), 7, lettera d), m) ed o), e 8, lettera t), dell’Allegato IV.
4.1.― La questione è fondata.
4.2.― Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Provincia autonoma, secondo la quale, con riferimento alla violazione dell’art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera e), Cost., il ricorrente non avrebbe indicato specificamente i principi comunitari e le leggi statali in materia di tutela della concorrenza, che sarebbero violati dalla norma.
La palese incidenza della disciplina censurata sulla materia della concorrenza e la evidente interferenza del disposto normativo rispetto ai principi generali, stabiliti dalla legislazione statale e comunitaria, della temporaneità delle concessioni e dell’apertura alla concorrenza, rende, infatti, superflua ogni ulteriore specificazione delle singole norme di riferimento, trattandosi peraltro di norma che si muove pressoché integralmente nella materia della tutela della concorrenza, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
4.3.― Ancora in limine, va rilevato che, nonostante la disposizione impugnata sia stata modificata dall’art. 24, comma 2, della legge provinciale 21 dicembre 2011, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 – Legge finanziaria 2012), il contenuto normativo risultante appare sostanzialmente immodificato.
Quest’ultima norma ha, infatti, innovato l’incipit del citato art. 2, comma 10, che ha modificato il comma 1 dell’articolo 16 della citata legge provinciale n. 7 del 2005, attraverso l’introduzione del seguente disposto: «nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica e previo espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale o previa verifica di assoggettabilità a VIA».
Orbene, l’evocato rispetto delle procedure di evidenza pubblica, nonché di VIA, appare inconciliabile con il disposto rinnovo automatico delle concessioni, che esclude in radice la partecipazione di altri soggetti economici e pertanto anche l’incidenza di procedure di valutazione.
La sostanziale identità precettiva della disposizione, nel testo da ultimo modificato dal citato art. 24, comma 2, fa sì che la questione di legittimità costituzionale – in forza del principio di effettività della tutela costituzionale – deve essere trasferita sulla norma nel testo risultante dalla modifica realizzata dall’art. 24, comma 2, della legge provinciale n. 15 del 2011 (tra le molte, sentenza n. 40 del 2010).
4.4.― Nel merito, tale norma, nel disporre ex lege il rinnovo trentennale delle concessioni, si pone in contrasto con l’art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, è infatti, inibito al legislatore regionale di disciplinare il rinnovo delle concessioni in violazione dei principi di temporaneità e di apertura alla concorrenza, impedendo «l’accesso di altri potenziali operatori economici al mercato, ponendo barriere all’ingresso tali da alterare la concorrenza tra imprenditori» (sentenze n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010). La disposizione in esame contrasta, inoltre, con la normativa statale vigente in materia di ambiente, pure evocata dal ricorrente, con riferimento, in particolare, ai punti nn. 13, 16 e 18 dell’Allegato II e con le lettere b), t), af) e ag) dell’Allegato III, nonché con i punti nn. 1, lettera d), 7, lettere d), m) ed o), e 8, lettere t), dell’Allegato IV del d.lgs n. 152 del 2006. La proroga stabilita dalla disposizione finisce con l’impedire, infatti, l’espletamento delle procedure di valutazione di impatto ambientale, inserendo nella relativa disciplina una regola difforme dalle previsioni vigenti, poste nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente.
5.― Relativamente all’articolo 3, commi 1 e 3, della legge provinciale n. 4 del 2011, il ricorrente assume che, consentendo l’accorpamento di più concessioni di derivazione a scopo idroelettrico e determinando come unica scadenza quella relativa alla concessione più lunga, la norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, perché in contrasto con l’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), il quale, in conformità ai principi di tutela della concorrenza e di apertura al mercato, di derivazione comunitaria, stabilisce che l’attribuzione della concessione deve avvenire tramite «una gara ad evidenza pubblica, nel rispetto della normativa vigente e dei principi fondamentali di tutela della concorrenza, libertà di stabilimento, trasparenza e non discriminazione».
5.1.― La questione è fondata.
5.2.― Le disposizioni impugnate stabiliscono che, «ai fini di migliorare lo stato di qualità ambientale dei corsi d’acqua interessati, i titolari di due o più concessioni di derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico esistenti, relative ad impianti consecutivi, possono richiedere l’accorpamento delle stesse», e, in tal caso, il termine di scadenza delle concessioni corrisponde alla scadenza della concessione accorpata con la durata residua più lunga.
La disciplina censurata, indipendentemente dalla finalità espressa, è con evidenza suscettibile di determinare in modo automatico la proroga di una o più delle concessioni di derivazione a scopo idroelettrico accorpate, con il risultato di porsi in aperta violazione, per le concessioni più brevi, con l’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 1999, il quale, in conformità ai principi di tutela della concorrenza e di apertura al mercato, di libertà di stabilimento, trasparenza e non discriminazione, prevede espressamente la necessità di una gara ad evidenza pubblica.
6.― Il ricorrente deduce, altresì, che l’art. 5, comma 1, della legge provinciale n. 4 del 2011, nella parte in cui prevede la cessione, da parte degli enti locali, della proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi di acquedotto, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nel cui ambito insisterebbe il principio generale di inalienabilità dei beni demaniali desunto dagli artt. 822, 823 ed 824 del codice civile, ed espressamente richiamato dall’art. 143 del d.lgs. n. 152 del 2006 nonché evocato anche all’art. 113, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
6.1.― La questione è fondata.
6.2.― La disposizione impugnata sostituisce il comma 4 dell’articolo 5 della legge provinciale 18 giugno 2002, n. 8 (Disposizioni sulle acque), stabilendo che «gli enti locali, anche in forma associata, possono cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione esclusivamente a consorzi, a società a prevalente o totale partecipazione pubblica, alle comunità comprensoriali costituite ai sensi della legge provinciale 20 marzo 1991, n. 7, e successive modifiche, o al comune sede di impianto. Nel caso di scioglimento di consorzi, la proprietà delle opere e degli impianti di interesse sovracomunale di cui al comma 1, lettera a), va trasferita a titolo gratuito ad una delle forme di collaborazione definite dalla Giunta provinciale ai sensi del comma 2 o al comune sede di impianto».
La norma, attraverso la prevista possibilità di cessione delle infrastrutture idriche, chiaramente incide sul regime della proprietà di tali beni, che, a prescindere dalla titolarità, rientrano nella disciplina demaniale. È pur vero, infatti, come sostiene la Provincia, che il decreto del Presidente della Republica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione) ha disposto il trasferimento ad essa del demanio idrico statale, così che tutte le acque, superficiali e sotterranee, rientrano nel demanio provinciale e sono, conseguentemente, assoggettate all’esercizio da parte della Provincia di tutte le attribuzioni proprie inerenti a tale demanio. Tuttavia, come precisato dalla giurisprudenza di questa Corte, si deve ritenere che il settore resti disciplinato dall’art. 143 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale prevede il regime demaniale delle infrastrutture idriche e, quindi, la loro «inalienabilità se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge» e dalle norme del codice civile richiamate dal ricorrente. Siffatta disciplina statale impedisce, quindi, di modificare «il regime della proprietà di beni del demanio accidentale degli enti pubblici territoriali, trattandosi di materia ascrivibile all’ordinamento civile, riservata dall’art. 117, secondo comma, lettera l)» (in particolare, sentenza n. 320 del 2011), alla quale non può sottrarsi neppure la Provincia autonoma di Bolzano, non essendo rinvenibile alcun titolo competenziale specifico al riguardo.
7.― Vengono poi sottoposti a giudizio di legittimità costituzionale gli artt. 5, comma 4, che aggiunge il comma 1-bis all’articolo 19 della legge provinciale n. 8 del 2002, e l’art. 9, comma 4, alinea 1, che modifica il primo comma dell’articolo 127 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), nella parte in cui rinviano alla Giunta provinciale, rispettivamente, la definizione di procedure e direttive tecniche per la realizzazione di sonde geotermiche in falda per la produzione di calore e la determinazione delle prestazioni energetiche degli edifici.
Secondo il ricorrente, dette disposizioni, non richiamando la Giunta all’osservanza di quanto stabilito dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde geotermiche (art. 7, comma 5) ed in materia di principi minimi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici di nuova costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni rilevanti (art. 11 ed Allegato 3), violerebbero la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e, quindi, l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
7.1.― Anche in questo caso, la norma risulta modificata dalla legge provinciale n. 15 del 2011, la quale, all’art. 25, riformulando il comma 1-bis dell’art. 19 della legge provinciale n. 8 del 2002, ha precisato che le procedure e le direttive tecniche siano stabilite dalla Giunta provinciale nel rispetto delle norme in materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde geotermiche. La medesima legge ha, poi, disposto che le prestazioni energetiche determinate dalla Giunta provinciale, siano emanate anche nel rispetto dei principi minimi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici.
In virtù di tale intervento, la Giunta provinciale viene richiamata all’osservanza di quanto stabilito dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), proprio in materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde geotermiche (art. 7, comma 5) ed in materia di principi minimi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici di nuova costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni rilevanti (art. 11, comma 1 ed Allegato 3). La disposizione in esame, a seguito della suindicata, sopravvenuta modifica, appare dunque pienamente satisfattiva delle ragioni dedotte dal ricorrente.
Conseguentemente, in considerazione dell’espressa dichiarazione di mancata applicazione della norma formulata dalla difesa della Provincia, nonché del breve lasso di tempo fra i due interventi normativi e della mancata definizione delle direttive tecniche in questione, va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
8.― Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 9, commi 6 e 7 (recte: art. 9, comma 4, alinea 6 e 7, trattandosi dei commi 6 e 7 dell’articolo 127 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, modificato dalla legge impugnata), nella parte in cui prevedono, ai fini dell’isolamento termico degli edifici e dell’utilizzo dell’energia solare, la possibilità di derogare alle distanze tra edifici, alle altezze degli edifici ed alle distanze dai confini previsti nel piano urbanistico comunale o nel piano di attuazione, nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile.
A suo avviso, dette disposizioni, non prevedendo il rispetto delle altezze e delle distanze di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
8.1.― La questione è fondata.
8.2.― In linea preliminare, va osservato che i commi 6 e 7 dell’articolo 127 della legge provinciale n. 13 del 1997, nel testo modificato dalle disposizioni impugnate, così dispongono: «6. Ai fini dell’isolamento termico degli edifici già legalmente esistenti alla data del 12 gennaio 2005 o concessionati prima di tale data, è possibile derogare alle distanze tra edifici, alle altezze degli edifici e alle distanze dai confini previsti nel piano urbanistico comunale o nel piano di attuazione, nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile. 7. La Giunta provinciale definisce le caratteristiche tecniche delle verande la cui costruzione vale come misura per l’utilizzo di energia solare ai sensi del comma 5. A tale fine si può derogare alle distanze tra edifici, alle distanze dai confini nonché all’indice di area coperta previsti nel piano urbanistico o nel piano di attuazione, nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile e purché la distanza verso il confine di proprietà non sia inferiore alla metà dell’altezza della facciata della veranda».
Successivamente alla proposizione del ricorso, l’art. 26, comma 3, della legge provinciale n. 15 del 2011, ha nuovamente modificato tali disposizioni, così sostituendole: «6. Ai fini dell’isolamento termico per garantire le prestazioni energetiche, definite ai sensi del comma 2, degli edifici già legalmente esistenti alla data del 12 gennaio 2005 o concessionati prima di tale data, è permesso derogare nella misura massima di 20 centimetri alle distanze tra edifici, alle altezze degli edifici e alle distanze dai confini previsti nel piano urbanistico comunale o nel piano di attuazione, nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile, salvo quanto disposto dalla normativa di attuazione della direttiva 2006/32/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 aprile 2006 relativa all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi. La deroga può essere esercitata nella misura massima da entrambi gli edifici confinanti. 7. La Giunta provinciale definisce le caratteristiche tecniche delle verande la cui costruzione vale come misura per l’utilizzo di energia solare ai sensi del comma 5. A tal fine si può derogare alle distanze tra edifici, alle distanze dai confini nonché all’indice di area coperta previsti nel piano urbanistico, nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile e purché la distanza dal confine di proprietà non sia inferiore alla metà dell’altezza della facciata della veranda».
Dal raffronto fra le disposizioni risulta evidente che l’ultima modifica, dato il suo carattere sostanzialmente marginale, non incide in modo significativo sul contenuto precettivo delle disposizioni impugnate, e certamente non ha contenuto satisfattivo, per cui la questione va trasferita sulla nuova norma, in applicazione del succitato principio di effettività della tutela costituzionale.
8.3.― La censura verte sul mancato richiamo al rispetto delle norme sulle distanze fra edifici, integrative del codice civile e, in particolare, dell’art. 9 del citato d.m. n. 1444 del 1968.
In tale ambito, questa Corte ha in più occasioni precisato che le norme in materia di distanze fra edifici costituiscono principio inderogabile che integra la disciplina privatistica delle distanze.
In particolare, data la connessione e le interferenze tra interessi privati e interessi pubblici in tema di distanze tra costruzioni, l’assetto costituzionale delle competenze in materia di governo del territorio interferisce con la competenza esclusiva dello Stato a fissare le distanze minime, sicché le Regioni devono esercitare le loro funzioni nel rispetto dei principi della legislazione statale, potendo, nei limiti della ragionevolezza, fissare limiti maggiori. Le deroghe alle distanze minime, poi, devono essere inserite in strumenti urbanistici funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio, poiché la loro legittimità è strettamente connessa agli assetti urbanistici generali e quindi al governo del territorio, non, invece, ai rapporti tra edifici confinanti isolatamente considerati (sentenza n. 232 del 2005).
Nel caso di specie, la norma in questione, attraverso il mero richiamo delle norme del codice civile, è suscettibile di consentire l’introduzione di deroghe particolari in grado di discostarsi dalle distanze di cui all’art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, emesso ai sensi dell’art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, recante «Legge urbanistica» (introdotto dall’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), avente, per giurisprudenza consolidata, un’efficacia precettiva e inderogabile.
In quanto tali deroghe non attengono all’assetto urbanistico complessivo delle zone di cui si verte, il mancato richiamo alle norme statali vincolanti per la Provincia, determina l’illegittimità costituzionale delle relative norme per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., avendo invaso la competenza statale in materia di ordinamento civile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile l’intervento spiegato in giudizio dalla Federterme, Federazione italiana delle industrie termali e delle acque minerali curative;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 10, 3, commi 1 e 3, 5, comma 1, 9, comma 4, alinea 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 24, comma 2, e 26, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 – Legge finanziaria 2012);
4) dichiara cessata la materia del contendere, con riferimento all’articolo 5, comma 4, ed all’articolo 9, comma 4, alinea 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.
