TAR Veneto Sez. II n. 1408 del 23 novembre 2021
Urbanistica.Convenzione urbanistica
Qualora la proprietaria di un terreno promesso in vendita ad un Comune, mediante la stipula di una convenzione urbanistica con effetti obbligatori, abbia una condotta ostativa alla realizzazione degli interessi in essa stabiliti, il giudice amministrativo adito dall'Amministrazione comunale ai sensi dell'art. 2932 c.c. può disporre, conformemente allo spirito, al senso e alla finalità dell'accordo, lo scambio del bene oggetto del negozio, in ragione della formale promessa in cessione assunta con la convenzione, nonché del dovere di eseguire il contratto secondo buona fede, quale principio che opera anche negli accordi pubblico-privato e, dunque, anche nella convenzioni urbanistiche
Pubblicato il 23/11/2021
N. 01408/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02236/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2236 del 2011, proposto da
Comune di Montegalda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Meneguzzo, con domicilio eletto presso lo studio Gabriele De Gotzen in Venezia-Mestre, viale Garibaldi, n. 1/I;
contro
Partecipazioni Immobiliari S.r.l., non costituita in giudizio;
per l'accertamento
dell'obbligo di trasferire gratuitamente al Comune di Montegalda le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le relative aree di sedime, afferenti al PIRUEA denominato "Zona residenziale e sportiva Settecolli", ai sensi della convenzione urbanistica stipulata in data 23.11.2006 con atto notarile rep. n. 36.154 racc. n. 6.998, integrata in data 13.10.2008 con atto del medesimo notaio rep. n. 40.010 racc. n. 8.403
e per la pronuncia di una sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 cod. civ. che disponga a favore del Comune di Montegalda il trasferimento a titolo gratuito delle opere di urbanizzazione e delle relative aree indicate nella convenzione urbanistica precitata.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2021 la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio il Comune di Montegalda ha chiesto di accertare l’obbligo della società resistente di trasferire gratuitamente all’Amministrazione le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le relative aree di sedime, afferenti al PIRUEA denominato "Zona residenziale e sportiva Settecolli", ai sensi della convenzione urbanistica stipulata in data 23.11.2006, pronunciando, di conseguenza, sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c.
La Partecipazioni Immobiliari srl, regolarmente evocata in giudizio, non si è costituita.
All’udienza in data 14.10.2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il ricorso è fondato e, pertanto, merita accoglimento.
Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, quanto segue.
Con decreto del Presidente della Giunta Regionale nr.463/2005 è stato approvato il PIREUA denominato “Zona residenziale e sportiva Settecolli”, avente ad oggetto la realizzazione di un complesso polisportivo (cfr. doc. 2); in data 23.11.2006 veniva stipulata apposita convenzione urbanistica, accessoria alla pianificazione, in forza della quale l’odierna resistente assumeva nei riguardi del Comune gli obblighi discendenti dal PIREUA (cfr. doc. 3: art. 13 della convenzione).
In particolare, gli artt. 5 e 6 della convenzione prevedevano a carico del promotore dell’intervento (e, di conseguenza, della Partecipazione Immobiliare, giusto il disposto del successivo art. 13) l’obbligo di trasferire gratuitamente al Comune ricorrente le aree di proprietà destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Tali opere venivano in seguito realizzate e collaudate dall’Amministrazione (cfr. doc. 9), divenendo in tal modo esigibile l’obbligo di trasferimento delle aree su cui esse insistono, come riconosciuto dalla stessa resistente (cfr. doc. 11): in particolare, con missiva in data 8 maggio 2009 la società Partecipazioni Immobiliari invitava il Comune di Montegalda a procedere alle operazioni volte alla cessione delle aree e delle opere di urbanizzazioni su di esse insistenti di cui alla convenzione accessoria al PIREUA.
Il Comune deduce che, nonostante quanto precede, la società si è in seguito sottratta all’adempimento degli obblighi su di essa gravanti, nonostante diversi inviti in tal senso da parte dell’Amministrazione e, da ultimo, una formale intimazione ad adempiere (cfr. all. 17, 18 e 19).
In questo contesto, dimostrata dal Comune di Montegalda l’esistenza dell’obbligo del cui adempimento si controverte e allegata l’inattuazione di esso, deve solo ancora osservarsi che la resistente non ha fornito la prova dell’adempimento, secondo i principi generali che regolano il riparto dell’onere della prova in subiecta materia (cfr. Cassazione civile, sez. un., 30/10/2001, n. 13533, secondo cui il creditore che agisce in giudizio per l'adempimento del contratto deve fornire la prova della fonte negoziale o legale del suo diritto, potendosi peraltro limitare ad allegare l'inadempimento della controparte, su cui incombe l'onere della dimostrazione del fatto estintivo costituito dall'adempimento).
E’ ancora il caso di osservare che le convenzioni urbanistiche costituiscono, infatti, moduli negoziali attraverso i quali il privato e la pubblica Amministrazione definiscono un programma di attività urbanistiche utilizzando strumenti convenzionali, in luogo dei poteri autoritativi.
In relazione a detto accordo, il Giudice amministrativo è munito di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, n. 2 del c.p.a.. La possibilità, in questa sede, di un ricorso che veda la P.A. parte ricorrente è stata considerata positivamente dalla Corte costituzionale, al culmine di un percorso dottrinale e di giurisprudenza che vale la pena di ricostruire, sebbene in estrema sintesi.
Un punto di partenza, sotto tale profilo, è stato ravvisato nella previsione degli “accordi” della legge sul procedimento (artt. 11 e 15 L. n. 241/90), rimessi alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. Tali accordi, da un lato, spezzano la rigida contrapposizione tra atti unilaterali (pubblicistici) e atti bilaterali (privatistici), riaprendo la porta ai contratti di diritto pubblico, d’altro lato, contengono un espresso rinvio al codice civile (“si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”). La stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 28 del 2012 ha avuto occasione di affermare che “in sede di giurisdizione esclusiva, il G.a. <<là dove vengano in discussione questioni su diritti, come è per l’appunto nel caso in esame, non può che garantire agli interessati la medesima tutela e, dunque, le medesime specie di azioni riconosciute dinanzi al giudice ordinario>>, ritenendo così ammissibile l’azione della stessa amministrazione ai sensi dell’art. 2932 c.c., al fine di garantire il passaggio alla proprietà pubblica delle aree promesse dal privato”.
Come si è già anticipato, anche il Giudice delle leggi ha mostrato un atteggiamento di apertura nella stessa direzione: “sebbene gli artt. 103 e 113 Cost. siano formulati con riferimento alla tutela riconosciuta al privato nelle diverse giurisdizioni – da ciò non deriva affatto che tali giurisdizioni siano esclusivamente attivabili dallo stesso privato, né che la giustizia amministrativa non possa essere attivata dalla pubblica amministrazione; tanto più ove si consideri che essa storicamente e istituzionalmente è finalizzata non solo alla tutela degli interessi legittimi (ed in caso di giurisdizione esclusiva degli stessi diritti), ma anche alla tutela dell’interesse pubblico, così come definito dalla legge”; “l’ordinamento non conosce materie ‘a giurisdizione frazionata’, in funzione della differente soggettività dei contendenti. Elementari ragioni di coerenza e di parità di trattamento esigono, infatti, che l’amministrazione possa avvalersi della concentrazione delle tutele che è propria della giurisdizione esclusiva e che quindi le sia riconosciuta la legittimazione attiva per convenire la parte privata avanti il giudice amministrativo” (Corte cost. n. 179/2016).
È, pertanto, ammissibile l’azione di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di trasferire la proprietà di aree in capo ad una P.A. da parte del privato che sia a tanto obbligato in base alla sottoscrizione di una convenzione urbanistica.
Non diversamente da quanto accade nelle controversie tra privati aventi a oggetto l’inadempimento dell’obbligo di stipulare il contratto definitivo, assunto in sede di sottoscrizione del contratto preliminare dal c.d. promittente venditore e dal promissario acquirente, innanzi al G.A. è proponibile la particolare domanda disciplinata dall’art. 2932 del codice civile, in base al quale “se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l’obbligazione, l’altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso”.
Il principio riceve ulteriore avallo dalla giurisprudenza amministrativa recente, secondo cui “Qualora la proprietaria di un terreno promesso in vendita ad un Comune, mediante la stipula di una convenzione urbanistica con effetti obbligatori, abbia una condotta ostativa alla realizzazione degli interessi in essa stabiliti, il giudice amministrativo adito dall'Amministrazione comunale ai sensi dell'art. 2932 c.c. può disporre, conformemente allo spirito, al senso e alla finalità dell'accordo, lo scambio del bene oggetto del negozio, in ragione della formale promessa in cessione assunta con la convenzione, nonché del dovere di eseguire il contratto secondo buona fede, quale principio che opera anche negli accordi pubblico-privato e, dunque, anche nella convenzioni urbanistiche” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 16/11/2020, n.7072).
La domanda del Comune ricorrente va, pertanto, accolta. Ne deriva il trasferimento in favore del Comune di Montegalda della proprietà delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e delle aree su cui esse insistono della società resistente, oggetto di collaudo come da delibera di G.C.65/2009 e secondo le previsioni della convenzione urbanistica in data 23.11.2006.
3. Conclusivamente, il ricorso deve essere accolto nei termini che precedono.
Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
- dispone il trasferimento a titolo gratuito in favore del Comune di Montegalda della proprietà delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e delle aree su cui esse insistono, oggetto di collaudo come da delibera di G.C.65/2009 e secondo le previsioni della convenzione urbanistica in data 23.11.2006;
- ordina alla Conservatoria dei RR.II. competente per territorio di procedere alle relative trascrizioni;
condanna parte resistente alla refusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che si liquidano in euro 3.000,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:
Alberto Pasi, Presidente
Daria Valletta, Referendario, Estensore
Mariagiovanna Amorizzo, Referendario
