TAR Campania (SA) Sez. II n. 363 del 5 febbraio 2024
Urbanistica.Strumento urbanistico e osservazioni dei privati
Tra la fase dell'adozione e quella dell'approvazione dello strumento urbanistico, il potere pianificatorio non è vincolato o necessariamente conformato dalle osservazioni dei privati, le quali non costituiscono proposte di provvedimento amministrativo che possano essere solo accettate o respinte, ma non modificate. Esse costituiscono, piuttosto, l'occasione per un ripensamento della disciplina urbanistica di un determinato ambito, che rimane discrezionale, e può quindi assumere anche un contenuto diverso da quello originariamente adottato e da quello auspicato dai privati. Peraltro, il rigetto o l'accoglimento delle osservazioni dei privati non richiedono motivazione analitica, essendo sufficiente che queste siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali alla base dello strumento pianificatorio. In questo senso, le osservazioni non sono rimedi giuridici ma apporti procedimentali di un interesse privato che, come tutti gli apporti esterni coinvolti nella pianificazione urbanistica, sono in essa inseriti e con essa vanno contemperati. Nell'ambito di un procedimento urbanistico, pertanto, le osservazioni costituiscono lo strumento per perseguire - compatibilmente con l'articolato delle scelte urbanistiche da effettuare - l'interesse pubblico con un minore sacrificio di quello privato
Pubblicato il 05/02/2024
N. 00363/2024 REG.PROV.COLL.
N. 01707/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1707 del 2020, proposto da:
Axel S.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Rinaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Di Lieto in Salerno, corso Vittorio Emanuele, 143;
contro
Comune di Solofra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Cicenia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune Solofra - Utc, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali - Roma, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Salerno, domiciliata ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Consorzio per L'Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Di Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pomigliano D'Arco, via Trieste n. 68;
Ente Parco Regionale dei Monti Picentini, Autorità Ambientale della Regione Campania, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, Regione Campania, Regione Campania - Giunta - Uod Genio Civile di Avellino, Azienda Sanitaria Locale di Avellino, Dipartimento di Prevenzione Uoc Igiene e Sanità Pubblica, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
della delibera di C.C. di Solofra n. 16 del 14.7.2020, avente ad oggetto l'approvazione del Piano Urbanistico Comunale (PUC), in BURC n. 202 del 19.10.2020, nella parte in cui non prevede nell'area industriale l'area dove insiste lo stabilimento dell'Axel ricorrente;
della delibera di C.C., n. 19 del 28.9.2020, di approvazione del regolamento urbanistico edilizio comunale;
degli atti presupposti e conseguenziali;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Solofra, del Consorzio per L'Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Avellino, della Provincia di Avellino e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Salerno e Avellino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 22 gennaio 2024 la dott.ssa Gaetana Marena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
FATTO e DIRITTO
La Conceria Axel è situata nel comune di Solofra, dove svolge la sua attività produttiva dagli inizi del secolo scorso, posta in zona B1 satura e preesistente alla perimetrazione della zona ASI effettuata nei primi anni settanta.
Con delibera di GC 306/2010, il Comune di Solofra deliberava di prendere atto dei mutamenti di destinazione d’uso dei suoli ad area industriali intervenuti in occasione delle istanze di condono assentite ai singoli cittadini in aree limitrofe e/o adiacenti alla zona ASI.
Con deliberazione n. 209 del 2.08.2010, L’ASI, nel prendere atto delle richieste formulate dal Comune di Solofra, dava mandato agli uffici consortili «di formulare una variante stralcio [del PRT] nella parte che riguarda l’agglomerato industriale di Solofra ed in particolare i problemi messi in evidenza dal Comune”.
Con delibera di C.C., n. 16 del 14.7.2020, si approvava il Piano Urbanistico Comunale (PUC), nella parte in cui non prevedeva nell’area industriale l’area dove insiste lo stabilimento dell’Axel ricorrente.
Con delibera di C.C., n. 19 del 28.9.2020, si approvava il regolamento urbanistico edilizio comunale.
L’azienda in oggetto veniva classificata al suo interno in zona di rispetto cimiteriale e ZTO B Ambiti di trasformazione Urbana B.
Avverso gli atti deliberativi de quibus insorge la società in epigrafe, mediante gravame di annullamento, ritualmente notificato e depositato, sorretto da una serie di censure di illegittimità, variamente scandite nei diversi motivi di ricorso, così di seguito sintetizzati:
1)ECCESSO DI POTERE RILEVABILE ATTRAVERSO LA RICORRENZA DELLE FIGURE SINTOMATICHE DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DEL TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO, DEL DIFETTO DI MOTIVAZIONE. IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 97 COST.). VIOLAZIONE DI LEGGE (L.R. 16/2004 SMI, ARTT. 23, 24 SS.). VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3, L. 241/1990).
La parte ricorrente lamenta il difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione di legge da parte dei gravati provvedimenti. Si duole, altresì, dell’irragionevolezza e della disparità di trattamento che si manifesta proprio in relazione al diverso deteriore trattamento riservato alla ricorrente da parte dell’Amministrazione, rispetto ad altri opifici che sono stati, a suo dire, beneficiari di un mutamento di destinazione d’uso proprio al fine di consentire il mantenimento dell’attività, nonostante nel PRG l’area di riferimento ricadesse in zona agricola.
2) ECCESSO DI POTERE RILEVABILE ATTRAVERSO LA RICORRENZA DELLE FIGURE SINTOMATICHE DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DEL TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO, DEL DIFETTO DI MOTIVAZIONE. IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 97 COST.). VIOLAZIONE DI LEGGE (L.R. 16/2004 SMI, ARTT. 23, 24 E SS.). VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3, L. 241/1990).
La parte ricorrente lamenta il vizio motivazionale, atteso che non può restare senza adeguata motivazione, con l’esposizione dettagliata delle singole ragioni di interesse pubblico, una scelta che incide molto negativamente sulla situazione giuridica soggettiva del ‘frontista’ della p.a. A suo dire, è irragionevole la valutazione e ponderazione degli interessi coinvolti nella fattispecie, considerata l’evidente violazione delle regole che presiedono alla corretta formazione di tale attività valutativa causata da un errore nella rappresentazione dei fatti.
3) ECCESSO DI POTERE RILEVABILE ATTRAVERSO LA RICORRENZA DELLE FIGURE SINTOMATICHE DEL 13 DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 97 COST.).
La società ricorrente lamenta ancora il difetto di istruttoria ed il travisamento dei presupposti di fatto che inficiano gli atti impugnati per eccesso di potere.
4) ECCESSO DI POTERE RILEVABILE ATTRAVERSO LA RICORRENZA DELLE FIGURE SINTOMATICHE DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 97 COST.). VIOLAZIONE DI LEGGE (L.R. 16/2004, ARTT. 23, 24 SS).
Secondo l’assunto attoreo, il rigetto delle osservazioni mosse dalla ricorrente non pare accompagnato da una adeguata motivazione, dalla quale sia desumibile il fine della pianificazione, in base al quale si infligga un così duro pregiudizio alla conceria ricorrente, avuto riguardo sia alla natura del territorio di riferimento sia all’attività industriale di conceria in esso svolta. Sicchè la motivazione con la quale vengono respinte le osservazioni è incongrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto sussistenti alla base della fattispecie, essa non riuscendo a superare validamente l’apporto critico e collaborativo avanzato dalla ricorrente, la cui proposta avrebbe soddisfatto tutti gli interessi coinvolti.
Resistono in giudizio il Comune di Solofra, depositando documentazione e memoria difensiva, nella quale, controdeducendo alle avverse prospettazioni di parte ricorrente, conclude per il rigetto del gravame ed eccepisce profili di inammissibilità della censura esposta ex adverso in merito alla mancata inclusione dell’opificio industriale all’interno del PRT ASI, rimarcando che tale censura si sarebbe dovuta muovere direttamente al Consorzio ASI attraverso un’impugnazione tempestiva del PRT dell’ASI di Avellino.
Si costituisce la Provincia di Avellino, depositando documentazione e memoria.
Resiste in giudizio il Consorzio ASI, che, nella sua memoria difensiva, eccepisce l’inammissibilità del gravame,
sia perché diretto a censurare scelte dell’amministrazione comunale connotate da elevatissima discrezionalità tecnica e, in quanto tali, esterne al perimetro della giurisdizione amministrativa; sia perché la parte ricorrente non può dolersi del mancato accoglimento delle proprie osservazioni in assenza di specifiche doglianze che siano funzionali a dimostrare l’irragionevolezza manifesta, l’incongruità e la sproporzione della decisione adottata dall’Amministrazione.
Nell’udienza pubblica di smaltimento del 22 gennaio 2024, la causa è introitata per la decisione.
Il gravame è rigettato.
Si controverte della legittimità o meno delle delibere di approvazione del PUC e del RUEC, limitatamente al mutamento di destinazione dell’area in cui verte l’attività svolta dalla conceria in epigrafe.
Ed invero, sulla base della disamina della documentazione in atti, i due provvedimenti impugnati si appalesano al Collegio legittimi, stante la rigorosa osservanza della normativa vigente in materia.
Sono prive di pregio, infatti, tutte le censure di illegittimità, profilate nei diversi motivi di ricorso, le quali, in ragione della loro affinità contenutistica, sono congiuntamente scrutinate.
Sul punto, è d’obbligo una premessa ricostruttiva.
Com’è noto, il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale
costituisce un’estrinsecazione del potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, che
rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all'organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti
anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico (Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4343).
Il principio fondamentale di gerarchia della pianificazione urbanistica comporta che le scelte urbanistiche generali sono compiute dal Comune mediante gli strumenti urbanistici primari, mentre agli strumenti urbanistici secondari compete la funzione di attuare le suddette scelte programmatorie; di conseguenza non è consentito al Comune di effettuare, in sede di approvazione dello strumento attuativo, valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore generale (T.A.R. Perugia, sez. I, 15/11/2013, n.529).
Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale ha, con riferimento all'individuazione delle aree agricole strategiche, una funzione non solo di indirizzo della programmazione urbanistica comunale, ma anche una funzione direttamente conformativa del territorio (T.A.R. Milano, sez. II, 21/11/2018, n.2622).
Il P.U.C. è lo strumento urbanistico generale attraverso cui il Comune disciplina la tutela ambientale, le trasformazioni urbanistiche ed edilizie dell'intero territorio comunale. Tale strumento urbanistico, a norma degli artt. 22 e 23 della L. Reg. 22 dicembre 2004 n. 16, deve essere esercitato in coerenza con le previsioni della pianificazione territoriale regionale e provinciale e, quindi, va raccordato anche con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.) di cui all'art. 18 della medesima legge regionale (T.A.R. Napoli, sez. VIII, 12/01/2015, n.111).
Le scelte urbanistiche costituiscono, in linea di principio, valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate.
Lo stesso onere di motivazione, gravante sull'amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l'indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale (Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008 n. 5478; Cons. Stato, 8 giugno 2011 n. 3497).
Le scelte urbanistiche, dunque, richiedono una motivazione più o meno rigorosa, a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un'area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del PRG., per le quali quest'ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati), non altrettanto può dirsi allorché la destinazione di un'area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale.
Né, d'altra parte, una destinazione di zona precedentemente impressa determina l'acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più mutabile, essendo appunto questa modificabile (oltre che in variante) con un nuovo PRG, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute".
Le uniche, tassative ipotesi, in cui è richiesta una motivazione rafforzata, sono le seguenti: I) superamento degli standard minimi; II) presenza di una convenzione di lottizzazione o di un accordo equivalente, valido ed efficace; III) giudicato di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento sulla relativa istanza; IV) destinazione di un fondo totalmente intercluso a zona agricola.
Occorre, infine, osservare che la motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all'atto di pianificazione urbanistica,
sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall'amministrazione comunale (Cons. Stato, sez. IV,
26 marzo 2014 n. 1459; Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4343; Cons. Stato, sez. VII, n. 490 del 15.1.2024).
Queste considerazioni ricostruttive già conducono il Collegio ad un’inevitabile declaratoria di infondatezza delle censure profilate nei primi tre motivi di ricorso.
Del pari privo di fondamento è il rilievo di illegittimità, prospettato nel quarto motivo di gravame, inerente la carenza motivazionale in merito al rigetto delle osservazioni espresse dal privato in sede procedimentale.
Sul punto la giurisprudenza è chiara.
Com’è noto, tra la fase dell'adozione e quella dell'approvazione dello strumento urbanistico, il potere pianificatorio non è vincolato o necessariamente conformato dalle osservazioni dei privati, le quali non costituiscono proposte di provvedimento amministrativo che possano essere solo accettate o respinte, ma non modificate. Esse costituiscono, piuttosto, l'occasione per un ripensamento della disciplina urbanistica di un determinato ambito, che rimane discrezionale, e può quindi assumere anche un contenuto diverso da quello originariamente adottato e da quello auspicato dai privati. (T.A.R. Milano, sez. II, 26/09/2022, n.2053).
Peraltro, il rigetto o l'accoglimento delle osservazioni dei privati non richiedono motivazione analitica, essendo sufficiente che queste siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali alla base dello strumento pianificatorio.
In questo senso, le osservazioni non sono rimedi giuridici ma apporti procedimentali di un interesse privato che, come tutti gli apporti esterni coinvolti nella pianificazione urbanistica, sono in essa inseriti e con essa vanno contemperati. Nell'ambito di un procedimento urbanistico, pertanto, le osservazioni costituiscono lo strumento per perseguire - compatibilmente con l'articolato delle scelte urbanistiche da effettuare - l'interesse pubblico con un minore sacrificio di quello privato (T.A.R. Napoli, sez. VIII, 07/01/2022, n.109).
L’infondatezza del presente gravame è incontestabile.
Peraltro, anche in punto di interesse a ricorrere, vale soggiungere poi che il Comune di Solofra rimarca, nella sua memoria difensiva, che “i provvedimenti impugnati consentono la prosecuzione delle attività esistenti, senza alcuna modifica “in peius” relativamente alle funzioni e destinazioni di tipo industriale, comunque consentite e proseguibili fino all’eventuale attuazione del comparto perequativo, che essendo di proprietà privata, può essere prioritariamente perseguibile dai legittimi proprietari”.
E tanto basta al Collegio.
In ragione della peculiarità della fattispecie, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente
Gaetana Marena, Referendario, Estensore
Michele Di Martino, Referendario
