TAR Sardegna, Sez. II, n. 1011, del 4 settembre 2015
Urbanistica.Obbligo del Comune nei confronti dei terzi di provvedere all’esercizio dei diritti e poteri derivanti dalla convenzione urbanistica.

La posizione del Comune nei confronti dei terzi si traduce nel dovere di provvedere all’esercizio dei diritti e poteri derivanti dalla convenzione urbanistica finalizzati all’adempimento degli obblighi contrattuali (in particolare, l’obbligo di realizzare l’impianto di illuminazione pubblica, la rete di distribuzione idrica e l’impianto fognario), anche in via coattiva, ovvero all’esercizio delle garanzie fideiussorie previste e delle pretese risarcitorie per gli inadempimenti accertati; posizione, in cui il dato centrale è rappresentato dalla qualificazione in senso pubblicistico, il che consente anche di identificare la situazione giuridica dei ricorrenti in una correlativa posizione di interesse legittimo.

N. 01011/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00035/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 35 del 2011, proposto da: 
Sar. Cos. S.r.l., in persona del legale rappresentante; 
i Condomini “Il Mirto” ed “Hibiscus” del Comprensorio Capo Falcone, in persona dell’amministratore e legale rappresentante;
i Comparti 5 Nuclei D/E, 2 Nucleo A, 8 Nucleo F, 1 Sud e 1 Est, del Comprensorio Capo Falcone, in persona dell’amministratore e legale rappresentante;
i Comparti 10, 11 e 5F del Comprensorio Capo Falcone, in persona dell’amministratore e legale rappresentante;
il Condominio Comparto 19 “Il Poggio”, del Comprensorio Capo Falcone, in persona dell’amministratore e legale rappresentante,
tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Oronti e Marcello Oronti, con domicilio eletto presso l’avv. Laura Fagioli in Cagliari, Via D. Millelire n. 1; 

contro

Comune di Stintino; 

nei confronti di

Eni S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Ponte, Domenico Ielo e Romano Rotelli, con domicilio eletto presso l’avv. Carlo Dore in Cagliari, Via Alghero n. 35; 
Turisarda S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppina Nonne e Pietro Corda, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppina Nonne in Cagliari, Via Grazia Deledda 74; 

per l'annullamento

dell'inadempimento degli obblighi, a carico delle società intimate, derivanti dalle convenzioni urbanistiche 24/7/1968, Rep. 186945 Fasc. 9428 e 17/9/1973 Rep. 380975 Fasc. 12984;dell'obbligo della medesime società di eseguire a propria cura e spese i lavori necessari per il completamento e/o l'adeguamento alle vigenti disposizioni legislative, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria previste nelle dette convenzioni;del mancato completamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria previste nelle menzionate convenzioni; dell’obbligo del Comune di Stintino di provvedere in via sostitutiva ad avviare il completamento delle suddette opere non ancora ultimate;e per la condanna del Comune di Stintino a realizzare in via sostitutiva il completamento delle citate opere di urbanizzazione, provvedendo alla gestione diretta e alla manutenzione delle medesime in via definitiva.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Eni S.p.A. e di Turisarda S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2015 il dott. Giorgio Manca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - I ricorrenti agiscono nella loro qualità di proprietari o gestori di beni facenti parte della lottizzazione del comprensorio Capo Falcone, nel Comune di Stintino, convenzionata con atto del 24 luglio 1968 (stipulato tra la lottizzante società INSAR – Iniziative Sardegna S.p.A. – e il Comune di Sassari), integrato con la convenzione stipulata in data 17 settembre 1973. Agli originari stipulanti succedevano, per quanto concerne la parte lottizzante, dapprima la SNAM S.p.A. e poi l’ENI; per la parte pubblica, al Comune di Sassari si sostituì il Comune di Stintino.

Successivamente, con atto del 25 giugno 2001, la SNAM cedette alla società TURISARDA s.r.l. il ramo d’azienda comprendente anche le proprietà immobiliari ricadenti nel comprensorio di Capo Falcone.

I ricorrenti espongono che nelle convenzioni sopra richiamate erano puntualmente previsti gli obblighi posti a carico della lottizzante, fra i quali, in particolare, l’obbligo di realizzare l’impianto di illuminazione pubblica, la rete di distribuzione idrica e l’impianto fognario. L’amministrazione comunale, a seguito della realizzazione degli edifici per almeno la metà della volumetria assentita, avrebbe dovuto assumere la manutenzione delle strade, della rete di illuminazione pubblica e della rete idrica; mentre la rete fognaria sarebbe dovuta passare alla gestione comunale quando fossero stati completata l’edificazione per un terzo della volumetria prevista dalla lottizzazione.

2. - Con il ricorso in esame, avviato alla notifica tra il 10 e il 13 dicembre 2010 e depositato il 14 gennaio 2011, sul presupposto che gli impegni convenzionalmente assunti dalla parti della lottizzazione, come sopra sinteticamente riassunti, sono rimasti inadempiuti, i ricorrenti chiedono:

1) di accertare l’inadempimento delle lottizzanti ENI S.p.A. e TURISARDA s.r.l. agli obblighi contenuti nelle convenzioni di lottizzazione sopra richiamate, dichiarando che le stesse sono tenute a eseguire a propria cura e spese i lavori necessari per il completamento delle opere di urbanizzazione previste;

2) di dichiarare il Comune di Stintino tenuto a provvedere in via sostitutiva al completamento delle opere di urbanizzazione, alla acquisizione in proprietà delle opere al Comune e all’assunzione della gestione e manutenzione delle stesse;

3) di condannare, conseguentemente, il Comune di Stintino a provvedere in via sostitutiva al completamento delle predette opere di urbanizzazione.

3. - Si è costituita in giudizio l’E.N.I. S.p.A., eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili:

- difetto di legittimazione ad agire, perché i ricorrenti non sono parte della convenzione di lottizzazione e non sono quindi legittimati a chiedere l’adempimento degli obblighi relativi alla esecuzione delle opere di urbanizzazione; prestazione che può essere pretesa, nei confronti dei lottizzanti obbligati, solo dal Comune di Stintino;

- poiché i ricorrenti sono terzi rispetto alla convenzione, la tutela della loro posizione giuridica è assicurata esclusivamente da una eventuale azione avverso il silenzio del Comune, il quale non ha chiesto l’adempimento degli obblighi e non ha agito in via sostitutiva; tuttavia, si sostiene, i ricorrenti non hanno mai tempestivamente proposto l’azione contro l’inerzia dell’amministrazione comunale, né hanno mai tempestivamente contestato le risposte con le quali il Comune ha respinto la richiesta di esecuzione della convenzione (da ultimo, si sottolinea, con la nota del 30 agosto 2007, n. 7662); sotto questo profilo, non sussistono nemmeno gli estremi per la conversione dell’azione proposta col ricorso in esame in azione contro il silenzio, ai sensi dell’art. 32 del codice del processo amministrativo, atteso che non sussistono i presupposti processuali e sostanziali richiesti dall’art. 31 del c.p.a. dal momento che il termine per la notifica del ricorso contro il silenzio era, alla data di notificazione del ricorso in epigrafe(21 dicembre 2010) ampiamente decorso.

La controinteressata deduce, altresì, l’inammissibilità del ricorso anche per il difetto di legittimazione passiva dell’ENI.

Rileva, infine, il difetto di interesse al ricorso per la sopravvenuta modifica della disciplina urbanistica, a seguito dell’approvazione del piano urbanistico comunale, che, anche in caso di accoglimento del ricorso, impedirebbe la realizzazione di quanto richiesto dai ricorrenti.

Nel merito, conclude per il rigetto del ricorso in ragione della sua infondatezza.

4. - Si è costituita in giudizio anche la Turisarda, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito.

5. - All’udienza pubblica del 4 giugno 2015, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. - Le domande giudiziali introdotte col ricorso in esame debbono essere dichiarate in parte inammissibili e in parte irricevibili.

7. - In primo luogo, il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, nella parte in cui si chiede l’accertamento degli inadempimenti alle convenzioni e la condanna all’adempimento, nei confronti dei lottizzanti privati (ENI e Turisarda). I ricorrenti, pur avendo acquistato la proprietà dei terreni ricadenti nella lottizzazione in questione, non sono parti delle convenzioni stipulate nel 1968 e nel 1973, con la conseguenza che non possono far valere le pretese derivanti dal regolamento contrattuale. Come ha chiarito da tempo la giurisprudenza della Cassazione, «l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi della legge n. 765 del 1967) può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva dal comune, non invece dagli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione» (così Cass. civ., sez. I, 11 febbraio 1994, n. 1384).

8. - Le domande giudiziali nei confronti del Comune di Stintino sono invece irricevibili, sulla scorta delle osservazioni che seguono.

8.1. - In premessa, si osservi che sia la domanda di condanna dell’amministrazione a provvedere al completamento delle opere di urbanizzazione, sia la domanda di presa in carico delle stesse, sono volte a superare – nelle intenzioni dei ricorrenti - l’inerzia amministrativa derivante dall’omesso esercizio dei poteri contrattuali di cui il Comune è titolare in quanto parte delle convenzioni urbanistiche più volte richiamate. Sul punto deve rammentarsi quanto affermato dalla Sezione in altre occasioni, ossia «che l’ente pubblico è tenuto a tanto in forza della convenzione di lottizzazione stipulata a suo tempo con la lottizzante, nonché sulla base del “modello urbanistico” prefigurato dall’art. 28 della legge della legge 17 agosto 1942, n. 1150, per cui la pretesa in esame è a tutti gli effetti ascrivibile ad un “rapporto di diritto pubblico” e rientra così nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241» (T.A.R. Sardegna, sez. II, 10 settembre 2013, n. 602). In altri termini, la posizione del Comune nei confronti dei terzi si traduce nel dovere di provvedere all’esercizio dei diritti e poteri derivanti dalla convenzione urbanistica finalizzati all’adempimento degli obblighi contrattuali, anche in via coattiva, ovvero all’esercizio delle garanzie fideiussorie previste e delle pretese risarcitorie per gli inadempimenti accertati; posizione, in cui il dato centrale è rappresentato dalla qualificazione in senso pubblicistico, il che consente anche di identificare la situazione giuridica dei ricorrenti in una correlativa posizione di interesse legittimo.

8.2. - Peraltro, come esattamente osservato dalle controinteressate, lo strumento di tutela previsto dall’ordinamento processuale amministrativo per l’accertamento dell’obbligo di provvedere, e per l’eventuale condanna dell’amministrazione ad adottare il provvedimento o l’atto idoneo a soddisfare le pretese dei terzi titolari di situazioni di interesse legittimo, è costituito dall’azione avverso il silenzio, prevista e disciplinata dagli articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo. Azione, la cui proposizione è condizionata, dal comma 2 dell’art. 31, cit., al rispetto del termine decadenziale di «un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento».

8.3. - Nel caso di specie, come si ricava dallo stesso atto introduttivo del ricorso, i ricorrenti hanno inviato un atto di diffida al Comune nel luglio del 2007. Pertanto, alla data della notifica del ricorso in esame (avviata, come visto, tra il 10 e il 13 dicembre 2010), il termine per la proposizione dell’azione contro il silenzio era ampiamente decorso.

Né appare possibile operare la conversione dell’azione proposta col ricorso in esame in azione avverso il silenzio, ai sensi dell’art. 32 del c.p.a., atteso che, come affermato anche dal Consiglio di Stato con la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013, la conversione delle azioni è consentita dall’art. 32 cit. solo "sussistendone i presupposti"; e tra questi, afferma la pronuncia appena richiamata, «… occorre certamente comprendere il rispetto del termine decadenziale …»previsto dalla disciplina delle singole azioni in cui si traduca la conversione.

Il ricorso, pertanto, sotto questo profilo, deve essere dichiarato irricevibile.

9. - Considerata la peculiarità della vicenda esaminata, si giustifica l’integrale compensazione delle spese giudiziali tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Scano, Presidente

Tito Aru, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/09/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)