TAR Campania (SA) Sez. I n. 755 del 18 maggio 2018
Urbanistica.Legittimazione ad impugnare titoli edilizi

Difetto di legittimazione dell'associazione di protezione ambientale che denunci vizi meramente urbanistici. Difetto di legittimazione del vicino ad impugnare il titolo edilizio ritenuto illegittimo in assenza di prova di  una lesione anche potenziale (segnalazione e massima Avv. M. BALLETTA)

Pubblicato il 18/05/2018

N. 00755/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00304/2015 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 304 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Annamaria De Sio, Pasquale Rago, Gabriella Rago, rappresentati e difesi dagli avvocati Lodovico Visone, Pasquale Rago, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Lodovico Visone in Salerno, via Dogana Vecchia, n.40;

contro

Comune di Battipaglia in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Lullo, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R.;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Ferdinando Belmonte, quale procuratore di se stesso, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Bastioni,41/B c/o Avv. Riccio;
Fare Ambiente Mee - Movimento Ecologista Europeo, rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Paolo Emilio Ambrosio in Salerno, corso Vittorio Emanuele n. 35;

per l'annullamento

a- del provvedimento prot.2192 del 27 novembre 2013 adottato dal Responsabile A.P.O. SUE/SUAP del Comune di Battipaglia, recante annullamento in via di autotutela del silenzio-assenso formatosi ex art. 20 DPR 380/2001 sull’istanza di p.d.c. del 15.02.2013;

b- ove e per quanto occorra, della nota prot. 66464 del 26.09.2013 recante comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento del provvedimento sub a);

c- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale;

con motivi aggiunti

a- della nota prot. n°36055 del 26 maggio 2015, successivamente notificata, a firma del Dirigente Servizio Edilizia Privata del Comune di Battipaglia, recante rigetto della s.c.i.a., prot. n°33106 del 15.05,2015, in variante al permesso di costruire formatosi per silenzio-assenso, per la realizzazione di un fabbricato residenziale e commerciale alla Via Rosario;

b- ove e per quanto occorra, della nota, prot. n°43203 del 23.6.2015, recante rigetto dell'istanza di differimento della seconda rata degli oneri concessori ed invito al pagamento della stessa;

c- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziali.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Battipaglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2018 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1.- I ricorrenti, proprietari del fondo, ricadente interamente in zona B1 del vigente PRG del Comune di Battipaglia, individuato in catasto al foglio 3/A, particelle 752 e 119, nell’anno 2012 avevano adito l’intestato Tribunale onde conseguire l’annullamento del provvedimento di diniego n°14/12 con cui il Comune di Battipaglia aveva respinto l’istanza di permesso di costruire presentata in data 13.03.2012, volta alla realizzazione di un edificio residenziale e commerciale.

Con sentenza n°1851/2013, il Tribunale, esclusa la formazione del titolo per silenzio, sebbene avesse respinto il ricorso in forza dell’accertata errata determinazione del richiesto incremento volumetrico, aveva dato atto della dichiarazione resa dall’ente comunale in ordine alla positiva valutazione dell’istanza epurata della premialità volumetrica aggiuntiva non spettante ai ricorrenti, unica ragione ostativa al legittimo esercizio dello ius aedificandi.

In ragione di ciò, i ricorrenti presentavano una nuova istanza (n. prot 15692/2013), conforme alle indicazioni emerse nel corso del giudizio, cui seguiva la liquidazione degli oneri concessori da parte dell’ente comunale e, quindi, decorso il termine di novanta giorni per la formazione del titolo abilitativo per silentium, in data 13 agosto 2014 provvedevano al versamento della prima rata degli oneri, comunicando l'inizio dei lavori appaltati alla ditta "Build".

Tuttavia, il Dirigente del Settore programmazione e governo del territorio del Comune di Battipaglia annullava il titolo edilizio ravvisando la contrarierà del progettato intervento, da un lato, alle prescrizioni del PRG - stante l'assenza del piano particolareggiato, che precludeva "l'edificazione dell'indice di fabbricabilità fondiaria pari a 5mc/mq" - e, dall’altro, alla normativa di riferimento che imponeva esclusivamente la possibilità di costruire in aderenza e non sul confine.

Avverso tale provvedimento insorgevano gli odierni ricorrenti, sollevando le seguenti censure:

I) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 12 e 20 D.P.R. 380/2011) - ECCESSO DI POTERE (carenza assoluta dei presupposti- abnormità- difetto di motivazione- carente istruttoria- sviamento- violazione del giusto procedimento) — violazione di legge: artt. 28, I. 219/81; artt. 27 e ss., I. 457/78.

Sotto tale profilo evidenziavano l’infondatezza del primo motivo posto a base dell'annullamento del titolo edilizio formatosi per silenzio, atteso che, per un verso, il fondo di loro proprietà, ricadendo in un’area totalmente edificata, poteva essere oggetto di edificazione diretta e, per l’altro, l’intervento progettato era pienamente in linea con il consentito indice di edificazione.

II) VIOLAZIONE DI LEGGE (arti 12 e 20 D.P.R. 380/2011 anche In relazione all'art. 9 D.P.R. 327/2001) - ECCESSO DI POTERE (carenza assoluta dei presupposti – abnormità - straripamento-sviamento- violazione del giusto procedimento).

L’invocato vincolo di inedificabilità doveva ritenersi oramai decaduto, poiché, essendo onere dell’amministrazione adottare il piano particolareggiato di risanamento, in sua assenza, operava il combinato disposto dell’art. 2, L.1187/68 e dell'art. 9 D.P.R. 327/2001, in forza del quale, decorso il termine quinquennale di efficacia, non era possibile opporre quale motivo ostativo al rilascio del titolo (rectius: all'annullamento del titolo edilizio) l'assenza del piano particolareggiato.

III) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 12 e 20 D.P.R. 38012011) - ECCESSO DI POTERE (carenza assoluta dei presupposti – abnormità – straripamento - sviamento- violazione del giusto procedimento).

L’adozione dell’indicato strumento urbanistico esecutivo si palesava del tutto superfluo, essendo il lotto di proprietà dei ricorrenti inserito in una zona totalmente urbanizzata, al centro della città, servita da tutte le opere di urbanizzazione primaria e secondaria nonché circondata da altre abitazioni private.

IV) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 12 e 20 D.P.R. 380/2011 anche in relazione all'art.873 c.c.) - ECCESSO DI POTERE (carenza assoluta dei presupposti – abnormità – straripamento - sviamento-violazione del giusto procedimento) - Violazione dell'art.97 Cost: principio di proporzionalità.

Doveva, parimenti, negarsi la fondatezza dell’ulteriore motivo giustificativo dell’impugnato provvedimento di autotutela, atteso che, essendo la costruzione del progettato corpo di fabbrica in aderenza all’edificio preesistente, la sua costruzione sul confine era pienamente consentita.

V) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 12 e 20 D.P.R. 380/2011 anche in relazione all'art. 2909 c.c.) - ECCESSO DI POTERE (carenza assoluta dei presupposti – abnormità – straripamento - sviamento-violazione del giusto procedimento). VIOLAZIONE DELL'ART.97 Cost.: principio di buon andamento, lealtà e legittimo affidamento- VIOLAZIONE DI LEGGE (art. 1 L.241/90).

In considerazione delle precedente sentenza pronunciata inter partes dall’intestato Tribunale, l’amministrazione era obbligata a rinnovare il procedimento tenendo conto della portata conformativa della sentenza ed essendosi il giudicato formato anche sulle premesse logiche della decisione.

Per contro, l'Amministrazione non solo non aveva provveduto al rilascio di un titolo espresso, ma aveva anche annullato il titolo silentemente formatosi sull'assunto che l'edificazione di 5mc/mq non potesse essere assentita in assenza del p.p., in tal modo disconoscendo la regola cui essa stessa si era autovincolata.

VI) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 12 e 20 D.P.R. 380/2011 in relazione all'art. 21-nonies L.241/90) - ECCESSO DI POTERE (difetto di motivazione - carenza assoluta dei presupposti – abnormità –straripamento – sviamento - violazione del giusto procedimento-contraddittorietà) - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO: art. 97 Cost..

Nonostante la formazione del titolo abilitativo implicito, l’amministrazione, poi, aveva proceduto al suo annullamento senza valutarne correttamente la sussistenza dei presupposti, in particolare senza considerare ed esplicitare lo specifico e stringente interesse pubblico concreto sotteso alla rimozione del titolo.

VII) VIOLAZIONE DI LEGGE (artt. 3, 7 e 10-bis L.241190) — ECCESSO DI POTERE (violazione del giusto procedimento- carenza assoluta del presupposto — difetto di istruttoria - abnormità-arbitrarietà).

L’ente comunale, sebbene avesse instaurato il contraddittorio endoprocedimentale, a fronte delle osservazioni ritualmente inoltrate dai ricorrenti, nulla aveva argomentato in ordine alle articolate contro-deduzioni.

Si costituiva l’amministrazione resistente contestando la fondatezza del proposto gravame ed evidenziando la correttezza dell’operato del preposto Ufficio con riguardo ad entrambi i motivi posti a fondamento dell’impugnato provvedimento di autotutela.

Con i motivi aggiunti depositati in data 28.7.2015, i ricorrenti impugnavano il provvedimento, prot. 36055 del 26.05.2015, di “ rigetto” della presentata Scia che aveva ad oggetto la variante apportata al progetto inizialmente presentato, ritenuta dal preposto ufficio non ricompresa fra quelle ammissibili con Scia, stante anche il mancato rispetto delle distanze dal confine.

Al riguardo deducevano: a) la violazione del principio di legalità sotto il profilo della tipicità degli atti amministrativi; b) la violazione di legge avendo il provvedimento impugnato rigettato la proposta SCIA sebbene l’intervento in variante non fosse volto a determinare un incremento della volumetria così ponendosi in piena sintonia con il riformato art. 22 del TU 380/2001, anche con riguardo alla prevista modifica della sagoma.

Interveniva ad opponendum Belmonte Ferdinando, proprietario di un terreno di 2.440 mq ricadente integralmente in zona territoriale omogenea C2 denominata «Cupa Filette» (ricompresa a sua volta nel comprensorio urbanistico «centro urbano») adiacente alla zona territoriale omogenea B1 in cui ricadeva l'area per cui è causa di proprietà dei ricorrenti.

Nel sostenere le ragioni addotte dall’ente comunale a fondamento degli impugnati provvedimenti, affermava il suo interesse ad intervenire sulle seguenti motivazioni: a) evitare che i ricorrenti, violando palesemente le norme del PRG, potessero sottrarre ai residenti dell'adiacente zona C2 aree destinate (dal PRG) per la circolazione e la sosta ovvero a standard urbanistici; b) evitare la realizzazione di interventi edilizi su aree inedificate in assenza del piano attuativo, atteso che l'aumento del numero di costruzioni private avrebbe determinato il pericolo di una riduzione del valore di mercato della sua proprietà.

Interveniva anche Fare Ambiente MEE - Movimento Ecologista Europeo – quale associazione volta a promuovere l’adozione di misure idonee alla tutela dell’ambiente e contestualmente alla sua valorizzazione.

Così sinteticamente delineate le reciproche prospettazioni, all’udienza del 18 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Osserva, in limine, il Collegio come si palesi evidente l’inammissibilità di entrambi gli interventi spiegati stante la carenza di legittimazione attiva sia dell’associazione “Fare Ambiente MEE - Movimento Ecologista Europeo” che di Belmonte Ferdinando.

2.1. Quanto alla prima, l’Alto Consesso ha riconosciuto alle associazioni ambientali la legittimazione ad impugnare atti amministrativi ritenuti illegittimi e lesivi degli interessi sostanziali degli associati, incidenti sull'ambiente, per profili relativi a questi ultimi aspetti: quindi non solo il provvedimento impugnato deve avere una diretta e immediata rilevanza ambientale, ma devono essere dedotte censure che concernono l'assetto normativo di tutela dell'ambiente o la violazione di norme poste a salvaguardia dell'ambiente. Ciò porta ad escludere la possibilità per una associazione ambientale, già titolare di una legittimazione ex lege per la tutela dell'ambiente, di poter fare valere profili di illegittimità degli atti impugnati che non attengano appunto al profilo ambientale (cfr.; Cons. St., sez. IV, 9 ottobre 2002, n. 5365; 14 aprile 2011, n. 2329).

Va dunque richiamato il consolidato principio per cui le associazioni ambientalistiche hanno sì titolo ad impugnare qualsiasi atto amministrativo, ma la specialità della loro legittimazione a ricorrere, condizionata a monte dagli scopi da esse perseguiti, consente loro unicamente la deduzione di censure funzionali al soddisfacimento di interessi ambientali e impedisce invece la proposizione di doglianze relative a violazioni di altra natura, le quali solo in via strumentale ed indiretta - e non in ragione della violazione dell'assetto normativo di tutela dell'ambiente - potrebbero semmai determinare un effetto utile ai fini della salvaguardia dei valori ambientali (v. Cons. giust. amm. Reg. Sic. 16 ottobre 2012 n. 933).

Pertanto, i profili di gravame devono essere attinenti alla sfera di interesse ambientale dell'associazione e, come tali, devono essere intesi al conseguimento di una utilità "direttamente rapportata" alla posizione legittimante (v. TAR Liguria, Sez. I, 29 giugno 2012 n. 905).

Da tanto discende il difetto di legittimazione dell’intervenuta associazione poiché quest’ultima, da un lato, non ha dedotto alcunchè in ordine al possibile impatto del contestato progetto edilizio sul patrimonio culturale ed ambientale e, dall’altro, ha sollevato dei profili di illegittimità del predetto intervento che, riguardando unicamente l’asserita violazione di norme generali di piano ovvero di attuazione tecnica, potevano, come tali, essere fatte valere dai soli proprietari interessati dall'eventuale trasformazione dell’area in questione.

2.2.- Analoga sorte compete anche all’intervento spiegato da Ferdinando Belmonte.

Nel caso di specie, affermano i ricorrenti che il predetto interventore non potrebbe lamentare alcuna lesione in conseguenza della pretesa abusività del manufatto poiché realizzato in zona distinta (classificata come B1) rispetto a quella in cui insisteva il fabbricato di proprietà del Belmonte.

L'eccezione come sollevata è fondata.

Osserva il Collegio che si registrano nella giurisprudenza posizioni che riconoscono la vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento giuridico con il fondo oggetto dell'intervento contestato, come elemento di per sé sufficiente a sorreggere l'interesse a ricorrere avverso l'abuso del vicino (ex multis, TAR Basilicata, 28 novembre 2016, n. 1071; TAR Piemonte, Sez. I, 28 novembre 2016, n. 1071).

Tuttavia, non può sottacersi che la giurisprudenza ha, altresì, riconosciuto in diversa circostanza che "il mero criterio della vicinitas non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo pur sempre il ricorrente fornire la prova concreta del pregiudizio specifico inferto dagli atti impugnati" (cfr.: Cons. Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2016, n. 383).

Non mancano ancora posizioni intermedie che pur affermando su di un piano generale la sufficienza della vicinitas fondano nel concreto il giudizio di ammissibilità dell'azione sulla concomitante presenza dell'elemento lesivo sia pur diversamente declinato.

È stato, infatti, affermato che "il rapporto di vicinitas, ossia di stabile collegamento con l'area interessata dall'intervento edilizio contestato, è idoneo e sufficiente a fondare la legittimazione a ricorrere in presenza di una lesione concreta e attuale provocata dal provvedimento amministrativo impugnato" (TAR Piemonte, Sez. I, 1 dicembre 2016, n. 1477) con ciò richiedendo una lesione qualificata in termini di attualità e concretezza.

In altra occasione, sempre premettendo l'adesione al "consolidato orientamento giurisprudenziale che, in ipotesi simili (stabile collegamento o vicinitas) ravvisa la legittimazione attiva in capo ai soggetti titolari di immobili frontisti, confinanti o limitrofi, nonché versanti in situazioni differenziate tutelabili", si è giunti, con posizione meno restrittiva, a riconoscere "la legittimazione attiva in capo ai soggetti titolari di immobili frontisti, confinanti o limitrofi, nonché versanti in situazioni differenziate tutelabili" purché "suscettibili di essere incise dall'adozione di un provvedimento autorizzativo in favore altrui con ciò riconoscendo rilevanza ad una lesione meno caratterizzata. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 7245 del 5 novembre 2004; sez. V, sent. n. 3757 del 7 luglio 2005; sent. 354 del 31 gennaio 2006; n. 2086 del 7 maggio 2008; sez IV, sent. n. 1315 del 12.03.2015)".

Riassunto nei suesposti (e sintetici) termini il più recente contesto giurisprudenziale, il Collegio ritiene di condividere l'affermata insufficienza del solo requisito della vicinitas a radicare un concreto ed attuale interesse all'impugnazione pur senza pervenire alla posizione diametralmente opposta che richiedendo la prova di una lesione eccessivamente caratterizzata, si risolverebbe nei fatti in una irragionevole limitazione degli ambiti di tutela in materia edilizia.

Ai fini della legittimazione ad agire in presenza di abusi incombe, pertanto, sul ricorrente/interventore la dimostrazione del duplice requisito dello stabile collegamento con il luogo dell'intervento che si afferma abusivo e la allegazione di una lesione che non potrà essere riconosciuta come sussistente solo in ragione del carattere abusivo dell'opera realizzata ma che dovrà essere allegata (e comprovata) anche se come solo eventuale o potenziale ma sulla base di puntuali allegazioni.

A sostegno della tesi espressa si richiama il principio già affermato dal Consiglio di Stato laddove, pur non condividendo la già richiamata posizione estrema di cui alla decisione n. 383/2016, segnala "che con un'altra sentenza, sempre del 2016, la n. 851 della IV Sezione, è stato considerato attuale e concreto l'interesse di chi vanti una posizione di "vicinitas" a che il vicino edifichi regolarmente anche in presenza di una lesione potenziale o eventuale" (cfr.: Cons. Stato Sez. VI, 9 maggio 2016, n. 1861).

Ciò premesso deve rilevarsi come nel caso di specie, l’interventore non allega né comprova, nemmeno sotto il profilo potenziale, alcun ragionevole profilo di pregiudizio.

A tal proposito, il Belmonte si è limitato ad affermare genericamente che il contestato intervento edilizio avrebbe comportato una riduzione, nell’ambito dell’area in cui sorgeva l’immobile di sua proprietà, di spazi da destinare a standard urbanistici nonché un deprezzamento dei valori immobiliari.

Tali circostanze, oltre ad essere state esposte in modo del tutto generico, appaiono anche del tutto prive del necessario supporto sul piano dell’allegazione, prim’ancora che su quello probatorio.

A ciò aggiungasi l’impossibilità di configurare in concreto lo stesso requisito della vicinitas.

Non può, invero, sottacersi che, in analoga vicenda che vedeva come interventore il Belmonte, il Giudice di Appello, premettendo che, per non trasformare le azioni impugnatorie in azioni popolari o una giurisdizione a tutela di situazioni soggettive di parte, quale quella amministrativa, in una giurisdizione di diritto oggettivo, il requisito della vicinitas va inteso in senso proprio e non generico, ha osservato che le relative zone omogenee erano comunque diverse (C2 Belmonte; B1 i ricorrenti e sono separate dalla ferrovia che attraversa la città), cosicchè dalla descritta conformazione dei luoghi segue che il Belmonte non aveva legittimazione e interesse a intervenire nel giudizio.

3.- Delimitato l’ambito soggettivo del giudizio, il vaglio del thema decidendum, in considerazione anche di quanto emerso all’esito della espletata consulenza tecnica (cfr. Relazione, depositata in data 13.3.2017 ed integrazione del 21.3.2018), conduce ad affermare la fondatezza dei motivi di ricorso, con il conseguente annullamento di tutti gli atti impugnati.

3.1.- È innanzitutto fondato il motivo di impugnazione con cui gli odierni ricorrenti hanno censurato il provvedimento emesso dall’ente comunale di revoca del titolo edilizio (provvedimento prot.2192 del 27 novembre 201) nella parte in cui ha ritenuto preclusa, nell’area in cui insiste il fondo di loro proprietà, l’edificazione diretta in assenza cioè della pianificazione particolareggiata.

Osserva il Collegio che nella materia in esame costituisce ormai principio pacifico ed acquisito che la necessità della presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. In tal caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia (cfr., C.d.S., Ad. Plen., 20.5.1980 n. 18 e 6.12.1992 n. 12 ; V Sezione, 13.11.1990 n. 776 ; 6.4.1991 n. 446 e 7.1.1999 n. 1 ; T.A.R. Campania, IV Sezione, 2.3.2000 n. 596).

In tale situazione, ove si impone la esigenza di non infrangere l'integrità originaria del territorio, va rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione dello strumento urbanistico generale e della susseguente predisposizione dello strumento urbanistico d'attuazione, utile a garantire e una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico ed edilizio.

Diversamente, qualora si verta in presenza di un lotto intercluso o in altri analoghi casi in cui la zona risulti totalmente urbanizzata attraverso la realizzazione delle opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della collettività - quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, etc. - lo strumento urbanistico esecutivo non può ritenersi più necessario e non può, pertanto, legittimarsi un rifiuto da parte del Comune che sia basato sul solo argomento formale della mancata attuazione della strumentazione urbanistica di dettaglio (cfr., per tutte, T.A.R. Campania, IV Sezione, 6.6.2000 n. 1819).

Vi sono tuttavia delle situazioni intermedie, non necessariamente identificabili né sovrapponibili con le fattispecie di "lotto intercluso" oppure con altre similari, nelle quali l'area interessata dall'intervento può risultare anche solo in parte, edificata, e, parallelamente, può essere più o meno asservita da opere di urbanizzazione. In tali casi, ove si è in presenza di una sostanziale, anche se non completa urbanizzazione, si è affermata una soluzione interpretativa, ispirata all'esigenza di assicurare un equilibrato contemperamento dei diversi interessi in gioco, volta a valorizzare e rendere più pregnante l'onere motivazionale gravante a carico della amministrazione interessata. In tali casi, si ritiene che la amministrazione non possa, né debba, invocare a fondamento del diniego di permesso di costruire la sola mancanza del piano attuativo, ma sia tenuta altresì a verificare e valutare quale sia lo stato di urbanizzazione già presente nella zona e che debba congruamente evidenziare e motivare quali siano le concrete e ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (cfr., C.d.S., Ad. Plen., 6.10.1992 n. 12 ; V Sezione, 3.10.1997 n. 1097, 25.10.1997 n. 1189 e 18.8.1998 n. 1273; T.A.R. Lazio, II Sezione, 29.9.2000 n. 7649 ; T.A.R. Campania, IV Sezione, 2.3.2000 n. 596 e 18.5.2000 n. 1413).

Si è osservato al riguardo che l'Ente locale, avendo la disponibilità dei dati tecnici attestanti la reale consistenza del reticolo connettivo del suo territorio, sia per quanto concerne urbanizzazione primaria, sia per le opere di urbanizzazione secondaria, è senza dubbio in grado di stabilire se e in che misura un ulteriore ed eventuale carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del territorio già realizzato o in via di realizzazione. Ed infatti l'esistenza delle opere di urbanizzazione, rilevante ai fini della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo prima del rilascio della concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione di un'area - valutazione rimessa all'apprezzamento di merito dell'amministrazione - non può che essere effettuata alla stregua della normativa sugli "standards" urbanistici di cui al combinato disposto del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 e art. 17 l. 6 agosto 1967 n. 765, onde l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata urbanizzazione non è configurabile quando non si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime prescritte (cfr. . Consiglio Stato sez. V, 29 aprile 2000, n. 2562). Naturalmente, effettuata siffatta valutazione di congruità e sufficienza rispetto agli standards previsti dalla normative e dai bisogni della collettività locale, al Comune è consentito rifiutare ulteriori assensi edilizi, purché motivi adeguatamente le ragioni del diniego, in rapporto alla situazione generale del comprensorio a quel momento esistente.

Ciò premesso, alla luce dell'orientamento testè richiamato, dall’espletato accertamento tecnico è emerso che il programmato intervento edilizio è “situato in un’area del territorio urbano di Battipaglia completamente interessata dalla presenza di edifici di vario tipo (uso residenziale e/o commerciale, ecc.), e sulla quale insistono opere di urbanizzazione quali strade, parcheggi pubblici, condotti elettrici e fognari, acquedotto, telecomunicazioni, per cui si può senz’altro affermare che il grado di urbanizzazione dell’area di interesse è tale da farla risultare compiutamente e definitivamente collegata ed integrata con le già esistenti opere di urbanizzazione, primarie e secondarie, presenti e/o da eseguirsi sulla scorta di quanto previsto dagli strumenti urbanistici vigenti”.

La mancanza del piano attuativo non poteva, dunque, condizionare il rilascio del permesso di costruire, essendosi riscontrata l’urbanizzazione dell'area che rendeva superfluo ogni ulteriore adempimento nella definizione della disciplina urbanistica di dettaglio.

Tale principio è affermato dalla giurisprudenza prevalente, secondo cui nelle zone già urbanizzate è consentito derogare all'obbligo dello strumento attuativo nell'ipotesi, del tutto eccezionale, che si sia già realizzata una situazione di fatto che da quegli strumenti consenta con sicurezza di prescindere, in quanto risultano oggettivamente non più necessari, essendo stato pienamente raggiunto il risultato cui sono finalizzati. Vale aggiungere che la completezza del sistema infrastrutturale di comparto trascende le dimensioni e l'utilità urbanistica del singolo lotto edificabile, dovendo inevitabilmente apprezzarsi in riferimento alle singole zone e riguardare l'intero comprensorio.

In definitiva, sebbene il diniego di permesso di costruire motivato sulla base di una previsione di p.r.g. che subordini l'edificazione su una determinata area alla previa predisposizione di un piano particolareggiato, sia legittimo, tale obbligo può venire meno nei casi in cui l'amministrazione accerti la sufficienza delle opere di urbanizzazione già esistenti, perché trattasi di lotto "intercluso" o comunque di maglia già adeguatamente urbanizzata (cfr.: Consiglio di Stato, sez. IV, 27/04/2012, n. 2470).

Nell’odierna fattispecie, l’impugnato provvedimento non poteva fondarsi esclusivamente sull’asserita necessità del piano particolareggiato, atteso che lo stato di urbanizzazione accertato all’esito della espletata consulenza imponeva all'amministrazione una valutazione più approfondita dello stato di urbanizzazione dell'area, cui conseguiva l'onere di dar conto nella motivazione delle verifiche effettuate circa la sufficienza o insufficienza della urbanizzazione esistente, nonché, nello specifico, delle ragioni per cui la urbanizzazione, ove esistente non fosse in grado di soddisfare i parametri minimi necessari per il rilascio del permesso di costruire richiesto, e, quindi, necessitasse della previa predisposizione del piano attuativo.

Nella specie la motivazione opposta dalla amministrazione a fondamento del diniego impugnato risultava limitata ad un laconico richiamo della normativa urbanistica applicabile, senza nulla precisare in ordine all'adeguatezza delle opere di urbanizzazione esistenti, e senza riscontrare le osservazioni ex art. 10 bis al riguardo prodotte dai ricorrenti.

Tale motivazione, per le ragioni che si sono esposte in precedenza e per la giurisprudenza sopra richiamata, deve ritenersi del tutto insufficiente ed inadeguata rispetto all'onere motivazionale richiesto per i casi sovrapponibili a quello in esame.

3.2.- Parimenti, l’espletata consulenza tecnica ha consentito di confutare anche la seconda ragione su cui si fonda il primigenio provvedimento impugnato.

Le Norme di Attuazione del vigente PRG, invero, prevedono la fabbricazione in aderenza, ove possibile, su due lati nelle zone omogenee B1, B2 e C3.

Costituisce costante insegnamento della Corte di Cassazione che la disciplina della prevenzione di cui all'art. 875 c.c. implica che intanto esiste il diritto di prevenzione, in quanto ciascuno dei due contrapposti interessati possa costruire sul confine ovvero a distanza da esso inferiore alla metà di quella legale o regolamentare e che, corrispondentemente, intanto esiste il diritto del prevenuto di costruire in appoggio o in aderenza, nell'ipotesi di costruzione non a confine (art. 875 e 877 comma 2 c.c.), in quanto al preveniente sia consentito, a sua volta, di optare per il prolungamento della sua costruzione sino al confine; cosicchè, quando gli strumenti urbanistici stabiliscano determinate distanze dal confine ma prevedano anche la possibilità di costruire in aderenza od in appoggio, si versa in ipotesi del tutto analoga a quella disciplinata dagli artt. 873 e ss. c.c., con la conseguenza che si applica il criterio della prevenzione, in forza del quale è consentito al preveniente costruire sul confine, ponendo così il vicino - che intenda a sua volta edificare - nell'alternativa di chiedere la comunione del muro e di costruire in aderenza (eventualmente esercitando le opzioni previste dagli artt. 875 e 877, secondo comma, c.c.), ovvero di arretrare la sua costruzione sino a rispettare la maggiore intera distanza imposta dallo strumento urbanistico (cfr.: Cassazione civile, sez. II, 11/12/2015, n. 25032).

Nel caso di specie, il fabbricato che i ricorrenti intendono realizzare, cosi come risulta dagli elaborati di progetto ed accertato dal nominato esperto, prevede la costruzione della scala “a confine”, nel rispetto di una eventuale futura costruzione in aderenza da parte della proprietà limitrofa.

Ne discende la fondatezza anche della censura all’uopo mossa avverso la seconda ragione posta a fondamento dell’impugnato provvedimento.

3.3.- Infine, fondato è anche il ricorso per motivi aggiunti con cui i ricorrenti hanno censurato il provvedimento di cui alla nota prot. n°36055 del 26 maggio 2015, recante “rigetto della s.c.i.a. in variante”, contrassegnata prot. n°33106 del 15.05.2015.

A tal fine, giova richiamare la distinzione giurisprudenziale tra "varianti essenziali" e "varianti minori" o "leggere" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2007 n. 1572; 21 maggio 2010, n. 3231; Cass. pen., sez. III, 24 marzo 2010 n. 24236; 25 settembre 2012 n. 49290).

Costituisce, in particolare, variante essenziale ogni modifica incompatibile col disegno globale ispiratore dell'originario progetto edificatorio, sia sotto l'aspetto qualitativo sia sotto l'aspetto quantitativo.

Ai fini della configurazione dell'ambito di tale istituto, soccorre la definizione di variazione essenziale enunciata dall'art. 32 del D.P.R. 380/2011, la quale ricomprende il mutamento della destinazione d'uso implicante alterazione degli standards, l'aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, le modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi, il mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito e la violazione delle norme vigenti in materia antisismica, mentre non ricomprende le modifiche incidenti sulle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.

Ai fini, invece, dell'individuazione della categoria di variante minore o leggera, l'art. 22, comma 2, del D.P.R. 38072011 prevede che sono subordinate a SCIA (ex DIA) le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del D.Lgs. 42/2004, non violano le prescrizioni eventualmente contenute nel permesso di costruire.

In tali ipotesi, la SCIA (ex DIA) costituisce "parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale" e può essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori: la formulazione dell'art. 22 consente, pertanto, la possibilità di dare corso alle opere in difformità dal permesso di costruire e poi regolarizzarle entro la fine dei lavori, purché si tratti - come si è visto - di varianti leggere minori o leggere.

In definitiva, ai sensi dell'art. 3 comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, rientrano nell'ambito di interventi di ristrutturazione edilizia quelli consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione, con la stessa volumetria, del fabbricato preesistente. La norma è il risultato di una recente modifica introdotta dall'art. 30 comma 1, lett. a), d.l. 21 giugno 2013 n. 69 convertito, con modificazioni, dalla l. 9 agosto 2013 n. 98. Prima di questa modifica, la disposizione specificava che, per poter essere considerati ristrutturazione edilizia, gli interventi di demolizione e ricostruzione dovevano rispettare il vincolo della sagoma. La nuova norma, a differenza della precedente, non fa più menzione della sagoma, sicché deve ritenersi che, attualmente, possono considerarsi interventi di ristrutturazione anche quelli che si limitano al rispetto della preesistente volumetria. Sennonché l'ultimo periodo della disposizione specifica che « rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione... costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente ». Pertanto, detta norma prevede un'eccezione alla regola generale sancita dal primo periodo della lett. d); eccezione che riguarda specificamente i beni ricadenti in aree sottoposte a vincolo ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Soltanto per questi immobili, dunque, continua a permanere il vincolo della sagoma; conseguentemente, qualora l'intervento di demolizione e ricostruzione ricada in area vincolata ed ecceda il limite della sagoma, esso non potrà qualificarsi alla stregua di un intervento di ristrutturazione edilizia ma andrà ascritto alla categoria della nuova costruzione (cfr.: T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 30/11/2016, n. 2274).

Ebbene, nella fattispecie in esame, gli interventi contestati - per come accertati dal nominato esperto -, rispetto al progetto originario hanno comportato:

- la diversa distribuzione di parte della volumetria, dislocata originariamente al piano terra, al piano sesto del fabbricato di progetto, senza tuttavia alterare la cubatura complessiva da realizzarsi;

- la modifica/alterazione della sagoma del fabbricato di progetto originario, ossia della conformazione planovolumetrica della costruzione e del suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale;

- la modifica delle facciate dell’edificio, con la previsione in variante di nuove aperture di finestre e/o balconi o chiusura/modifica di quelle previste nel progetto originario.

Siccome l’edificio non insiste su un'area sottoposta a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, deve reputarsi l’intervento pienamente rientrante nell'ambito applicativo dell’art. 22 D.P.R. 380/2001, tenuto conto che non è consistito nè nella trasformazione (funzionale ovvero materiale) dei locali, né nella realizzazione ex novo di superfici ulteriori rispetto a quelle assentite con titolo edificatorio.

Alla stregua di tali coordinate emerge, dunque, la fondatezza della censura rassegnata sul punto dal ricorrente, con il conseguente definitivo accoglimento del proposto gravame ed annullamento dei provvedimenti impugnati.

4.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo che segue, unitamente alla spettanze del consulente tecnico d’ufficio, in conformità alla redatta specifica ed alle tariffe professionali, ritenendo invece sussistenti giuste ragioni, per le suesposte valutazioni in rito, per compensare le stesse spese di lite nei confronti degli interventori.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, nonché sui proposti motivi aggiunti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Battipaglia, parte resistente, alla refusione delle spese di lite, che quantifica in complessivi € 2.000,00 oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato se effettivamente versato.

Compensa le spese di giudizio nei confronti degli interventori.

Liquida, in via definitiva, a favore del consulente tecnico designato ing. Gerardo Sica la somma di € 1.700,00, oltre accessori di legge, che pone integralmente a carico della parte resistente;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Maurizio Santise, Primo Referendario

Fabio Maffei, Referendario, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Fabio Maffei        Francesco Riccio