Sismica. La Corte Costituzionale sbotterà?
(Riflessioni in attesa dell’udienza pubblica del 14/1/2014 ove verrà deciso il ricorso n. 47/2013 innanzi alla Corte Costituzionale)
di Massimo GRISANTI
Con ricorso n. 47/2013 alla Corte Costituzionale, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato l’art. 2 della Legge regionale Puglia n. 6/2013, contenente disposizioni relative a semplificazioni nella materia edilizia e precipuamente afferenti alla sismica.
Il testo integrale del ricorso è riportato in appendice di questo lavoro.
A meno di clamorosi errori nell’impostazione del ricorso da parte dell’Avvocatura dello Stato (v. Corte Costituzionale, n. 312/2010) è oltremodo facile pronosticare l’accoglimento del ricorso.
Preme sottolineare nuovamente taluni aspetti di illegittimità costituzionale della norma regionale non rilevati dall’Avvocatura di Stato, ovverosia in alcuna parte delle leggi statali e delle norme tecniche per le costruzioni in zona sismica (DM 14/1/2008) esiste la definizione di zona “a bassa sismicità”.
Fermo restanto che ad avviso dello scrivente all’indomani dell’entrata in vigore del D.L. n. 35/2005, convertito nella L. n. 80/2005, non è più possibile operare con il mero deposito del progetto in tutte le zone sismiche (cfr. Corte Costituzionale, n. 182/2006), ad ogni buon conto la Regione non può assolutamente attribuire tale qualificazione alle zone sismiche, qualunque esse siano, giacché ciò potrebbe influire sul regime permissivo (art. 94 DPR 380/2001) che è di competenza esclusiva dello Stato (cfr. Corte Costituzionale, n. 303/2003; n. 309/2011).
Oppure potrebbe essere inteso, dagli operatori del settore, come reviviscenza delle disposizioni del suddetto art. 94 che, stando a quanto statuito dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 182/2006) seppur in un obiter dictum, sono state implicitamente abrogate dal D.L. n. 35/2005. La conferma di tale abrogazione sia ha con le disposizioni dell’art. 29, comma 2-ter, della L. n. 241/1990 s.m.i. le cui disposizioni hanno stabilito che la disciplina della DIA (oggi SCIA) e del silenzio assenso attengono alla materia dei “livelli essenziali delle prestazioni” la cui competenza legislativa è esclusivamente dello Stato.
Pertanto, laddove lo Stato esclude l’applicazione delle forme semplificative procedimentali della DIA/SCIA e del silenzio assenso per atti amministrativi inerenti la materia della pubblica incolumità, ne sovviene che occorre indefettibilmente la preventiva autorizzazione per operare in tutte le zone sismiche, siano esse di tipo 1, 2, 3 o 4.
Da qui l’inconferenza della qualificazione di zone “a bassa sismicità” operata dalla Regione Puglia, se non per creare confusione a sommo studio e concorrere in reati, anche di omicidio colposo (come sta succedendo in questi giorni per il crollo dell’edificio residenziale a Matera, senza che – a quanto si apprende dalle dichiarazioni del Comune – i lavori non avrebbero ottenuto alcuna autorizzazione).
Del resto, così come alcuni giorni orsono la Corte Costituzionale (v. sentenza n. 300/2013) ha dichiarato l’illegittimità della legge Friuli perché alla legge statale era ignota la definizione di “interventi di limitata importanza statica”, non si vede perché anche in questo caso la Corte Costituzionale non possa ribadire il concetto riguardo alla definizione di “zona a bassa sismicità” per quelle di tipo 3 e 4.
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L’Avvocatura di Stato, ad avviso dello scrivente, ha del tutto errato nell’individuare nella legge statale l’obbligo del “rilascio” da parte dell’Autorità amministrativa di una copia della presentata denuncia lavori (art. 93 DPR n. 380/2001).
Invero, a differenza di quanto avviene per il permesso di costruire, per il certificato di agibilità, per la licenza d’uso e per il certificato di collaudo, il legislatore non ha previsto alcun rilascio di una copia della denuncia, bensì il rilascio dell’autorizzazione sismica.
Si consideri, inoltre, che secondo il Consiglio di Stato (cfr. sentenza n. 4165/2003) anche in regime di legge n. 64/1974 l’art. 18 inibiva solamente l’inizio dei lavori, senza preventiva autorizzazione, nelle zone sismiche di bassa sismicità (quando ce ne erano tre, ovviamente, era facile capire quale era quella di bassa), ma non dispensava dall’ottenerla in corso d’opera anche per le zone di “bassa”. Se l’autorizzazione non interveniva entro il termine di sessanta giorni dal deposito della denuncia, i lavori dovevano essere sospesi e l’interessato doveva procedere con l’impugnativa del silenzio-rigetto.
Pertanto, il legislatore statale non ha MAI dispensato dall’ottenere l’autorizzazione dell’organo della competente P.A. per poter operare nelle zone sismiche, con la differenza che fino all’entrata in vigore del D.L. n. 35/2005 nelle zone di “bassa sismicità” si potevano iniziari i lavori senza ancora averla ottenuta, mentre nelle altre non potevano essere intrapresi in sua assenza. In definitiva, la valutazione super partes di siffatto organo doveva essere sempre effettuata (in via preventiva o in corso d’opera).
Ciò posto, non è assolutamente pensabile che oggi, dopo che espressamente la DIA/SCIA e il silenzio assenso sono stati dichiarati istituti di semplificazione non praticabili in zona sismica, si possa pensare – come sostiene il dott. Figliolia dell’Avvocatura di Stato nel testo del ricorso – che l’autorizzazione sismica preventiva sia dovuta unicamente per le zone di alta sismicità.
L’Avvocatura di Stato è forse diventata – a sua insaputa – la lobby di consulenti dei politici corrotti e degli imprenditori disonesti che hanno esclamato “Che culo il terremoto, ora gli appalti!” all’indomani del luttuoso evento de L’Aquila ?
Ma poi, a tutto concedere, ma non è così, considerando che occorre attuare il principio comunitario di precauzione, atteso che oggi sono quattro le zone sismiche, perché la zona di bassa sismicità non dovrebbe essere solamente la 4?
Scritto il 12 gennaio 2014
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 marzo 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 marzo 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri).
Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia – Semplificazione in materia di edilizia - Previsione che, nelle zone a basso grado di sismicita', i Comuni individuati dall'Associazione nazionale dei Comuni d'Italia e dall'Unione delle Province italiane Puglia sono autorizzati al rilascio diretto delle attestazioni di avvenuto deposito di cui all'art. 93 del testo unico in materia edilizia, previa verifica della completezza della prescritta documentazione e successiva trasmissione degli atti all'amministrazione provinciale competente - Ricorso del Governo - Denunciato omesso richiamo al necessario rispetto delle norme tecniche adottate dal Ministero e delle disposizioni in materia di opere di conglomerato cementiziodi cui all'art. 65 del testo unico in materia edilizia – Contrasto con la normativa statale di principio che affida la verifica delrispetto della normativa tecnica statale alla Regione (la quale puo' delegarla alla Provincia) - Violazione della competenza legislativa statale nelle materie concorrenti di "governo del territorio" e di "protezione civile".
- Legge della Regione Puglia 5 febbraio 2013, n. 6, art. 2.
- Costituzione, art. 117, comma terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 65, 83, 88 e 93.
Ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri in personadel Presidente del Consiglio p.t., rappresentato e difesodall'Avvocatura generale dello Stato legale domiciliataria in Roma,via dei Portoghesi n.12, per la declaratoria dell'illegittimita'costituzionale dell'articolo 2 della Legge Regionale della RegionePuglia n. 6/2013 del 5 febbraio 2013, pubblicata sul B.U.R. n. 18 del 5.2.2013, recante "Modifiche e integrazioni all'articolo 5 della legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale), modificata e integrata dalla legge regionale 1° agosto 2011, n. 21 e all'articolo 4 della legge regionale 13 dicembre 2004, n. 23", in relazione all'art. 117 comma 3 della Costituzione, per eccesso dalla competenza della Regione Puglia.
In data 5.2.2013 la Regione Puglia ha pubblicato sul Bollettino Ufficiale delle Regioni la Legge Regionale n. 6 del 5 febbraio 2013.
L'art. 2 di tale Legge regionale cosi dispone:
«L'Associazione nazionale dei Comuni d'Italia (ANCI) e l'Unione delle Provincie italiane (UPI Puglia), a seguito di specifica intesa, individuano i comuni della Regione ricadenti nelle sole zone dichiarate a basso grado di sismicita' "3" e "4" che, in deroga a quanto disposto dalla legge regionale 19 dicembre 2008, n. 36 (Norme per il conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi al sistema delle autonomie locali), e dai decreti attuativi del presidente della Giunta regionale 23 febbraio 2010, n. 177 e 28 giugno 2010, n. 769, sono autorizzati, dalla data di entrata in vigore della presente legge, al rilascio diretto delle attestazioni di avvenuto deposito, di cui all'articolo 93 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, emanato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, previa verifica della completezza della prescritta documentazione e successiva trasmissione degli atti all'amministrazione provinciale competente per territorio.
2. A seguito dell'avvenuta intesa di cui al comma 1, il presidente della Giunta regionale provvede, con decreto, a modificare la disciplina regionale in materia di trasferimento di funzioni riguardanti l'edilizia sismica, ai sensi della l.r. 36/2008.»
E' da ritenersi che tale norma contrasti con i principi fondamentali della legislazione statale nelle materie "governo del territorio" e "protezione civile" di cui agli artt. 65, 83, 88 e 93 del d.P.R. n. 380/2001, violando quindi l'art. 117, comma 3 della Costituzione, per i seguenti
Motivi
Le richiamate disposizioni del testo unico per l'edilizia delineano la normativa statale di principio in materia di costruzioni in zona sismica, attribuendo rilevanti competenze agli uffici regionali. L'articolo 65 introduce particolari obblighi procedimentali con riferimento alle opere di conglomerato cementizio.
Queste devono essere denunciate allo sportello unico, che provvede a trasmettere la denuncia al competente ufficio tecnico regionale.
L'art. 83 stabilisce che le costruzioni da realizzarsi in zone sismiche sono disciplinate da specifiche norme tecniche emanate con decreti del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti. Sempre con decreti ministeriali sono definiti i criteri generali per l'individuazione delle zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicita' da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche. Ai sensi dell'articolo 88, eventuali deroghe all'osservanza di tali norme tecniche possono essere concesse soltanto "quando sussistano ragioni particolari, che ne impediscano in tutto o in parte l'osservanza, dovute all'esigenza di salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici".
Il potere di deroga e' attribuito al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che lo esercita "previa apposita istruttoria da parte dell'ufficio periferico competente e parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori pubblici", al fine di garantire l'applicazione uniforme sul territorio nazionale di una normativa avente particolari e delicati riflessi sulla tutela della pubblica incolumita'.
Come chiarito dalla Corte Costituzionale, la disposizione di cui all'art. 88 costituisce un principio che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile (cfr. sentenze n. 182 del 2006; n. 254 del 2010 e n. 201 del 2012).
L'art. 93 prescrive l'obbligo, nelle zone sismiche di cui all'art. 83, per chi intende procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, di darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione.
Infine, l'art. 94 prevede, per le zone ad alto grado di sismicita', il divieto di iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.
La Regione Puglia, con Delib.G.R. 2 marzo 2004, n. 153 pubblicata sul B.U.R.P. n. 33 del 18 marzo 2004, in recepimento della previgente normativa statale ha, tra l'altro, provveduto alla classificazione sismica dell'intero territorio pugliese, elencando i comuni ricadenti nelle zone sismiche 1, 2, 3 e 4.
Successivamente, l'obbligo della progettazione antisismica e' stato esteso anche per le costruzioni private da realizzare in zona sismica classificata "4", modificando quanto precedentemente previsto, nella fattispecie, dalla succitata Delib.G.R. n. 153/2004.
La Delib.G.R. 15-9-2009 n. 1626 ha previsto che nelle zone sismiche 1 e 2 debbano trovare applicazione le procedure di cui all'art. 94 del D.P.R. n. 380/2001 e ss.mm. e ii. (trattandosi di zone ad alto rischio sismico), con conseguente necessita' di ottenere, prima di iniziare la costruzione, un'autorizzazione preventiva, mentre nelle zone 3 e 4 si applicano quelle previste dall'art. 93 dello stesso D.P.R. n. 380/2001, con la conseguenza che e' sufficiente ottenere l'attestazione di avvenuto deposito del progetto.
Successivamente, in attuazione della legge regionale 19 dicembre 2008, n. 36 (art. 7, comma 4: "La Regione avvia il graduale decentramento delle funzioni e dei compiti amministrativi, favorendo la partecipazione dei diversi livelli di governo, attraverso forme di consultazione, concertazione e raccordo idonee a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione."), e' stato disposto il conferimento agli enti locali delle funzioni regionali in materia di deposito denunce, controlli e rilascio autorizzazioni.
Con D.P.G.R. 29 giugno 2010, n. 771 (BURP n. 113 del 1° luglio 2010) e' stata differita al 1° gennaio 2011 la decorrenza dell'esercizio delle suddette funzioni in capo al Sistema delle AA.LL. (Province e Comuni).
Pertanto nelle zone sismiche classificate a bassa sismicita' (zone 3 e 4), vige il regime di cui all'art. 93 del citato D.P.R. che prevede che, chiunque intenda procedere ad attivita' edilizia e' tenuto a darne preavviso scritto, prima dell'inizio dei lavori, al competente Ufficio Comunale, ovvero, allo Sportello Unico per l'Edilizia Comunale, ove costituito, allegando in duplice copia il relativo progetto con l'elenco analitico degli elaborati tecnici e degli atti amministrativi del progetto.
Successivamente, l'Ufficio Provinciale competente, procede alla verifica della completezza degli atti tecnici ed amministrativi prodotti, in adempimento a quanto disposto al punto 3 dell'art. 93 del D.P.R. n. 380/01, eventualmente richiedendo integrazioni in caso di carenze, trasmettendo al committente dell'attivita' edilizia e, per conoscenza, al competente Ufficio Comunale, ovvero, allo Sportello Unico per l'Edilizia Comunale, ove costituito, l'attestazione di avvenuto deposito unitamente ad una copia vistata del progetto depositato.
L'art. 2 della l.r. Puglia n. 6/2013, invece, nel prevedere che, nelle zone a basso grado di sismicita' ("3" e "4") i comuni individuati dall'Associazione nazionale dei Comuni d'Italia e l'Unione delle Province Italia Puglia "sono autorizzati (...) al rilascio diretto delle attestazioni di avvenuto deposito, di cui all'art. 93 del testo unico (...) previa verifica della completezza della prescritta documentazione e successiva trasmissione degli atti all'amministrazione provinciale competente per territorio", introduce una disposizione che e' suscettibile di porsi in contrasto con la normativa statale richiamata, nella parte in cui omette di richiamare il necessario rispetto delle norme tecniche adottate dal Ministero e delle disposizioni in materia di opere di conglomerato cementizio di cui all'art. 65 del T.U. edilizia (d.P.R. n. 380/2001).
Mentre, dunque, in precedenza l'attestazione di avvenuto deposito del progetto veniva rilasciata dall'Ufficio Provinciale competente (avendo la Regione delegato alle Province le relative funzioni), dopo aver verificato la completezza degli atti tecnici ed amministrativi prodotti alla luce della normativa statale, la nuova norma consente ad alcuni Comuni di rilasciare essi stessi le attestazioni di avvenuto deposito prima della trasmissione del progetto agli uffici provinciali ed a seguito di una mera verifica estrinseca di completezza della prescritta documentazione, senza alcun riferimento alla necessita' di valutare la predetta completezza alla luce di quanto prescritto dalle norme tecniche adottate dal Ministero e dalle disposizioni in materia di opere di conglomerato cementizio di cui all'art. 65 del T.U. edilizia (d.P.R. n. 380/2001).
Sussiste, pertanto, una discrepanza con quanto previsto dalla normativa statale, che affida ai Comuni una mera funzione di verifica estrinseca della documentazione prodotta, mentre la verifica del rispetto della normativa tecnica statale e' affidata alla Regione (la quale, come nel caso in esame, puo' delegarla alla Provincia).
Infatti, benche' nell'ipotesi di cui all'art. 93 del D.P.R. n. 380/2001 non venga effettuato, come accade nelle zone ad alto rischio sismico, un approfondito esame tecnico del progetto, destinato a sfociare in un vero e proprio provvedimento autorizzativo, tuttavia non puo' trascurarsi che nel quadro delineato dalla normativa statale le Regioni (o Province) effettuano comunque una valutazione del contenuto tecnico del progetto, ancorche' tale valutazione sia limitata al solo rispetto formale della normativa tecnica statale.
Ove, infatti, non sussistesse tale valutazione del contenuto tecnico del progetto non avrebbe avuto senso prevedere la trasmissione del progetto agli organi regionali (o provinciali).
Solo a seguito di quest'ultima verifica, infatti, la Regione (o la Provincia) rilascia l'attestazione di avvenuto deposito del progetto.
La nuova norma adottata dalla Regione Puglia, invece, consente ai Comuni di rilasciare direttamente l'attestazione di avvenuto deposito pur senza che sia stata effettuata alcuna verifica del rispetto, almeno formale, della normativa tecnica statale.
Ora, la materia antisismica e quella per le costruzioni in conglomerato cementizio armato rientrano nella competenza concorrente di Stato e Regioni ex art. 117 Cost., comma 3, rientrando dette materie nell'ambito delle materie "governo del territorio" e "protezione civile" e dovendo, pertanto, la Regione legificare rispettando i principi fondamentali della legislazione statale.
Nel caso di specie, invece, la Regione Puglia non ha rispettato la normativa statale di riferimento e, pertanto, con riferimento alla disposizioni recate dalla citata legge regionale n. 6/2013, si rilevano profili di illegittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 117 comma 2, lett. h) Cost.
P.Q.M.
Voglia dichiarare fondata la questione di legittimita' costituzionale relativa alle norme in epigrafe e per l'effetto, dichiarare l'incostituzionalita' delle predette norme per eccesso dalla competenza della Regione Puglia.
Roma, 11 marzo 2013
L'Avvocato dello Stato: Tortora
