Sommario: 1. Premessa. - 2. La natura giuridica della d.i.a. - 2.1. Il Tar Liguria ricostruisce l\'istituto in chiave pubblicistica. - 3. La tutela dei terzi controinteressati. - 4. Osservazioni conclusive.


1. PREMESSA
La questione di fondo sottesa al caso concreto affrontato dal Tar Liguria nella pronuncia in esame, attiene all\'istituto della denuncia d\'inizio di attività edilizia, di cui agli artt. 22-23 d.P.R. n. 380 del 2001 (1) (Testo Unico dell\'edilizia) e, in particolare, risiede nella determinazione della natura giuridica di tale strumento previsto, in via generale, dall\'art. 19 l. n. 241 del 1990 (2).
L\'inquadramento teorico dell\'istituto della dichiarazione di inizio attività (d.i.a.), in effetti, non costituisce un problema meramente definitorio, atteso che le soluzioni per esso proposte da dottrina e giurisprudenza implicano conseguenze immediate sui rapporti non solo fra dichiarante e Amministrazione ricevente ma anche fra questa e i terzi che reputino di subire un ingiusto danno per effetto della iniziativa del primo (3).
Alle differenti ricostruzioni sostanziali dell\'istituto de quo corrispondono, sul piano del rito, diverse conclusioni in ordine alla posizione soggettiva del dichiarante ed in punto di ammissibilità dell\'impugnativa della d.i.a. in sede giurisdizionale ovvero di individuazione delle forme e modalità di tutela dei terzi che intendano opporsi allo svolgimento dell\'attività oggetto della dichiarazione.
Preliminarmente, è utile delineare in breve il meccanismo di perfezionamento della fattispecie di cui all\'art. 19 l. n. 241 del 1990.
La citata disposizione, come novellata dalla l. n. 80 del 2005, stabilisce che gli atti di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, il cui rilascio sia subordinato esclusivamente all\'accertamento dei requisiti e dei presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non siano previsti limiti o contingenti complessivi ovvero l\'impiego di specifici strumenti di programmazione settoriale per il relativo rilascio, possano essere sostituiti da una dichiarazione del privato corredata delle necessarie certificazioni e attestazioni.
Essa deve essere presentata all\'amministrazione competente e, decorsi trenta giorni, il privato può esercitare l\'attività dichiarata, contestualmente comunicando l\'inizio della medesima.
Nel termine di trenta giorni decorrenti dalla ricezione di tale ultima comunicazione, alla P.A. è consentito, qualora accerti la mancanza dei presupposti fissati dalla legge per il ricorso alla d.i.a., di adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell\'attività e di rimozione dei suoi effetti, oppure di fissare un termine entro il quale il privato provveda a conformare l\'attività ed i suoi effetti alla normativa vigente.
La l. n. 80 del 2005 ha inoltre riconosciuto alla P.A., consumato per decorso dell\'indicato termine di trenta giorni il potere inibitorio, la possibilità di intervenire in autotutela esercitando i poteri di revoca e annullamento di cui agli artt. 21- quinquies e 21- nonies (4).
Da non dimenticare il generale potere repressivo degli abusi, contemplato dall\'art. 21 comma 2- bis l. n. 241 del 1990 (5) e, con specifico riferimento alla materia edilizia, dall\'art. 23 d.P.R. n. 380 del 2001.
2. LA NATURA GIURIDICA DELLA D.I.A.
Ciò premesso, è evidente che il problema della natura giuridica della d.i.a. si risolve in quello della qualificazione della inerzia dell\'amministrazione a seguito della presentazione della medesima.
Rinviando al prosieguo del presente lavoro per la ricostruzione delle diverse posizioni assunte in merito dalla giurisprudenza, può sin d\'ora osservarsi come il quesito riguardi la possibilità di attribuire o meno al comportamento omissivo della P.A. una precisa valenza provvedimentale.
Immediato il richiamo alla mente dell\'istituto del silenzio-assenso (6), disciplinato dalla legge sul procedimento amministrativo all\'art. 20, che compie un\'espressa equiparazione del silenzio al provvedimento di accoglimento della domanda dell\'interessato.
In proposito, si è rilevato (7), sul versante applicativo, che l\'art. 20, per come modificato dalla l. n. 80 del 2005, ha riguardo a tutti i procedimenti ad istanza di parte, mentre l\'art. 19 si riferisce, come visto, ad autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati, comprese domande per iscrizioni in albi e ruoli richieste per l\'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, essendone quindi escluse le concessioni costitutive o le domande per iscrizioni in albi o ruoli per l\'esercizio di attività professionali come pure le abilitazioni.
La d.i.a., inoltre, non è utilizzabile quando siano previsti limiti o contingenti complessivi o specifici strumenti di programmazione settoriale o, ancora, quando si verte in materia di amministrazione della giustizia e di amministrazione delle finanze.
Senza contare che l\'art. 19 richiede che il rilascio del provvedimento da sostituire con la d.i.a. dipenda dal mero accertamento dei requisiti e presupposti di legge, non potendo così trovare applicazione - secondo, invero, parte della dottrina (8) - laddove siano necessarie valutazioni tecnico-discrezionali; limite, questo, non destinato ad incidere sull\'ambito di operatività del silenzio-assenso.
Fuori del campo applicativo, sotto il profilo strutturale e funzionale, gli istituti de quibus risultano più o meno distanti fin quasi a sovrapporsi a seconda che si acceda alla tesi per così dire privatistica o pubblicistica in tema di d.i.a.
Per la prima impostazione, la d.i.a. è un atto formalmente e soggettivamente privato, cui la legge, in presenza di specifiche condizioni, ricollega l\'effetto di abilitare il dichiarante all\'esercizio dell\'attività (9).
Non è, quindi, configurabile un provvedimento amministrativo, considerato che la d.i.a. non promana da una pubblica amministrazione, che al contrario ne è la destinataria, non costituisce esercizio di una potestà pubblicistica, nà dà origine ad un provvedimento amministrativo in forma tacita, non sussistendo il potere-dovere dell\'amministrazione di provvedere con atto formale sull\'istanza del privato (10).
Piuttosto, la d.i.a. ha il valore di una comunicazione fatta dal privato all\'amministrazione circa la propria intenzione di realizzare l\'opera (11), sulla quale la P.A. svolge un\'attività di controllo che può concretizzarsi, nei termini di legge, in un atto, questo sì, di natura provvedimentale e a carattere inibitorio (12).
Ovvio che, nella prospettiva privatistica, è escluso che si verta in ipotesi di silenzio- assenso (peraltro, si sottolinea (13), tassative nel nostro ordinamento), per cui il silenzio tenuto dall\'amministrazione, al quale non può essere attribuito il valore né di un tacito atto di assenso all\'esercizio delle attività dichiarate dal privato né di un implicito provvedimento di controllo a rilevanza esterna, è da qualificare come mero comportamento rapportabile, sul piano degli effetti legali tipici, ad un\'attività di verifica conclusasi positivamente senza intervenire sul processo di produzione della posizione soggettiva del dichiarante, e quindi inidonea di per sé a sostanziare un\'autonoma determinazione di veste provvedimentale direttamente impugnabile in sede giurisdizionale con un\'azione di annullamento (14).
Sul piano della ratio ispiratrice dell\'istituto, siffatto filone giurisprudenziale (15) e la conforme dottrina (16) evidenziano la diversità teleologica degli istituti di cui agli artt. 19 e 20 l. n. 241 del 1990, tenuti distinti dal legislatore proprio con l\'intenzione di introdurre nell\'ordinamento strumenti dotati di differente funzione.
Mentre con la d.i.a. si attua una liberalizzazione dell\'attività privata non più soggetta ad autorizzazione, il silenzio - assenso non incide in senso abrogativo sul regime autorizzatorio, ma costituisce una mera semplificazione procedimentale, prevedendo - per effetto dell\'inerzia dell\'amministrazione - una modalità di conseguimento dell\'autorizzazione equipollente ad un provvedimento esplicito di accoglimento (17).
In altre parole, la d.i.a. sottrae determinate attività al vaglio preventivo dell\'amministrazione, che è, invece, ritenuto necessario nel modello legale del silenzio - assenso, sebbene siano semplificate le sue modalità di esternazione.
Per effetto della previsione della d.i.a., la legittimazione del privato ad intraprendere l\'attività non è più fondata sull\'atto di consenso della pubblica amministrazione, secondo lo schema «norma-potere-effetto», ma è una legittimazione ex lege , secondo lo schema «norma-potere-effetto», in forza del quale l\'efficacia abilitativa allo svolgimento dell\'attività discende direttamente dalla legge, che disciplina l\'esercizio del diritto eliminando l\'intermediazione del potere autorizzatorio della pubblica amministrazione (18).
Con la d.i.a., quindi, al principio autoritativo si sostituisce quello dell\'autoresponsabilità dell\'amministrato che è legittimato ad agire in via autonoma valutando l\'esistenza dei presupposti richiesti dalla normativa in vigore (19), spettando, invece, all\'am ministrazione l\'attivazione di un procedimento di controllo che l\'art. 19, operando una sorta di inversione procedimentale, trasforma da preventivo in successivo (20).
2.1. Il Tar Liguria ricostruisce l\'istituto in chiave pubblicistica
Alle considerazioni logico-normative sin qui svolte, ha replicato il Tar Liguria nella pronuncia in commento, affermando che la d.i.a. rappresenta un modulo procedimentale semplificato che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo, sub specie di autorizzazione implicita di natura provvedimentale, a seguito del decorso del termine di decadenza per l\'esercizio dei poteri inibitori (21).
Secondo tale prospettiva, il disposto dell\'art. 19 non è informato ad un\'ottica di liberalizzazione delle attività sottoposte al relativo regime, per le quali è comunque previsto un atto di assenso dell\'amministrazione, sia pure espresso per silentium.
Il combinarsi della d.i.a., assimilabile ad un\'istanza autorizzatoria, con l\'inutile decorso del termine concesso all\'amministrazione per l\'esercizio del potere di verifica della regolarità dell\'intervento, provoca la formazione di un «titolo» che rende lecito l\'avvio dell\'attività e cioè di un provvedimento tacito di accoglimento della istanza presentata (22).
Al riguardo, il Collegio di prime cure , accogliendo una lettura operata da numerose altre decisioni della giurisprudenza amministrativa in materia urbanistico-edilizia (23), precisa che il consolidamento del titolo legittimante l\'inizio dei lavori non comporta che l\'attività del privato possa andare esente da sanzioni quando sia difforme dal paradigma normativo, con la conseguenza che, anche dopo il temine assegnato per l\'accertamento della conformità dell\'opera ai requisiti di legge, l\'amministrazione non perde il potere di vigilanza e sanzionatorio né il potere di annullamento d\'ufficio o revoca.
Dunque, non solo poteri di autotutela vincolati a carattere repressivo, ma anche discrezionali di secondo grado, come oggi espressamente previsto dal comma 3 dell\'art. 19, che, come accennato, rinvia agli artt. 21- quinquies e 21- nonies.
Peraltro, proprio nell\'odierna previsione espressa della possibilità per l\'amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela è rinvenibile un ulteriore argomento a supporto della tesi pubblicistica, in quanto il riferimento al potere di riesame sembra presupporre un provvedimento o comunque un titolo, su cui sono destinati ad incidere la revoca o l\'annullamento, quali atti di secondo grado (24).
Tuttavia, puntualizzano i giudici liguri, nel caso in cui la legittimità dell\'opera dipenda da valutazioni discrezionali e di merito tecnico che possono mutare nel tempo, il potere dell\'amministrazione di intervenire in autotutela, esercitabile anche quando sia decorso il termine di trenta giorni previsto dall\'art. 23 T.U. n. 380 del 2001, deve essere opportunamente coordinato con il principio di certezza dei rapporti giuridici e di salvaguardia del legittimo affidamento del privato nei confronti dell\'attività amministrativa (25).
3. LA TUTELA DEI TERZI CONTROINTERESSATI
Oltre ad evidenziare la necessità di certezza delle posizioni giuridiche coinvolte, il Collegio mette in luce l\'esigenza di una adeguata ed effettiva tutela dei terzi che si assumano lesi dal silenzio serbato dall\'amministrazione a fronte della presentazione della d.i.a.
Non vi è dubbio, infatti, che, nel procedere alla ricostruzione dell\'istituto de quo si debba aver cura di assicurare ai terzi controinteressati una piena ed efficace tutela, al fine di evitare rischi di incompatibilità costituzionale.
Ora, i rimedi di tutela esperibili dal terzo per opporsi allo svolgimento dell\'attività oggetto di d.i.a. variano in relazione all\'adesione all\'una o all\'altra tesi sulla natura giuridica dell\'istituto in questione.
Nell\'ambito dell\'indirizzo giurisprudenziale che ascrive rilievo privatistico alla d.i.a., è emersa una prima tesi secondo la quale il terzo, decorso il termine per l\'esercizio del potere inibitorio senza che la P.A. sia intervenuta, è legittimato a richiedere all\'amministrazione di porre in essere i provvedimenti di autotutela previsti, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio ai sensi dell\'art. 21- bis , l. n. 1034 del 1971 (26).
Pertanto, il terzo, prima di agire in giudizio, avrebbe l\'onere di presentare apposita istanza sollecitatoria alla P.A., diretta a stimolare l\'esercizio non del potere inibitorio, dal quale la P.A. è decaduta, bensì del potere di autotutela evocato tramite il richiamo agli artt. 21- quinquies e 21- nonies (27).
Tale potere, tuttavia - si osserva (28) in chiave critica - è ampiamente discrezionale, dovendo l\'Amministrazione prima di intervenire valutare gli interessi in conflitto (tenendo conto anche dell\'affidamento ingeneratosi in capo al denunciante) e la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale, che non coincide con il mero ripristino della legalità violata.
Nell\'eventuale giudizio avverso il silenzio-rifiuto, quindi, il G.A. non potrebbe che limitarsi ad una mera declaratoria dell\'obbligo di provvedere, senza poter predeterminare il contenuto del provvedimento da adottare (29), e tutto ciò renderebbe ancor più lunga e faticosa la tutela del terzo.
I precedenti rilievi hanno indotto una parte della giurisprudenza a tracciare una diversa linea interpretativa, tesa a consentire la salvaguardia del principio costituzionale dell\'effettività della tutela giurisdizionale, mantenendo la qualificazione della d.i.a. in termini privatistici.
Per meglio dire, la soluzione, ad avviso di alcune recenti decisioni (30), sta nel garantire al terzo controinteressato la possibilità di esperire innanzi al giudice amministrativo un\'azione di accertamento dell\'insussistenza dei requisiti e presupposti previsti per la legittima intrapresa dell\'attività sulla base di una d.i.a.
Emanata la sentenza di accertamento, graverà sull\'amministrazione l\'obbligo di ordinare la rimozione degli effetti della condotta posta in essere dal privato, in assenza delle condizioni richieste dalla legge, così come attestato dal G.A.
Siffatta tesi offre al terzo un percorso processuale di tutela certamente meno complicato, ma ripropone i numerosi dubbi, prospettati in dottrina e in giurisprudenza, in ordine all\'ammissibilità innanzi al G.A. di un\'azione di accertamento autonomo (31).
Il problema risulta chiaramente di più agevole soluzione se, come la pronuncia in rassegna, si opta per l\'opposta tesi che riconduce la d.i.a. ad un implicito provvedimento amministrativo.
Muovendo, infatti, da tale assunto, non può che concludersi nel senso che i terzi, pregiudicati dal silenzio prestato dall\'amministrazione a seguito della presentazione della d.i.a., sono legittimati a gravarsi non avverso il silenzio stesso ma, nelle forme dell\'ordinario giudizio di impugnazione, direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi in forma tacita (32).
Sicchè è ammissibile la contestazione innanzi al G.A. del provvedimento implicito da parte del terzo attraverso ricorso giurisdizionale che avrà ad oggetto non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela della P.A., ma direttamente l\'assentibilità o meno dell\'intervento dichiarato (33).
Quanto al termine per la sua proposizione, il dies a quo viene individuato nella comunicazione del perfezionamento della d.i.a. o nella avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all\'intervento (34).
Sul punto, il Tar ligure, chiamato a valutare l\'eccezione di tardività del gravame formulata dalle difese resistenti, in conformità alla premessa concettuale che ravvisa la formazione di un titolo provvedimentale, richiama la giurisprudenza prevalente in tema di titoli edilizi e afferma che, trattandosi di atto che costituisce l\'assenso ad operare una trasformazione edilizia, è dalla completa realizzazione di questa ovvero dalla sua piena conoscenza anche in termini di efficacia (la quale presuppone la formazione definitiva del titolo) che va fatto decorrere il relativo termine di impugnativa (35).
I principi elaborati in materia di titoli edilizi - ribadisce il Collegio - non possono non valere per la d.i.a., non solo a fronte della suddetta qualificazione a fini di tutela, ma anche in considerazione della rilevanza degli interventi realizzabili con questo strumento (specie laddove comportano una evidente trasformazione in zona vincolata dell\'esistente), il cui riconosciuto carattere di semplificazione riguarda la fase procedimentale, non quella di tutela giurisdizionale, pena manifesti dubbi di compatibilità costituzionale.
A conferma di ciò possono invocarsi diversi indizi, come la riconosciuta alternatività dei titoli espressi rispetto alla d.i.a e l\'ampia possibilità di adottare i due schemi procedimentali riconosciuta ai legislatori regionali nell\'ambito della qualificazione in termini di norma attuativa del governo del territorio ex 117 comma 3 Cost., mentre la disciplina della tutela giurisdizionale appartiene alla competenza esclusiva statale (art. 117, comma 2, lett. l ) anche in forza della preminenza dei relativi principi e dell\'esigenza di valenza unitaria degli stessi.
4. OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
La pronuncia del Tar Liguria n. 43 del 2009 si colloca nel medesimo solco di larga parte della recente giurisprudenza di primo grado, anch\'essa orientata verso l\'attribuzione alla d.i.a. della natura di autorizzazione implicita (36).
In sede di legittimità, a fronte di alcuni arresti del 2007, i quali sembravano aver dato avvio ad un orientamento chiaro e uniforme basato sulla ricostruzione della d.i.a. in termini pubblicistici, va, da ultimo, registrata la decisione n. 717 del 9 febbraio 2009, con cui il Consiglio di Stato ha invertito la rotta e abbracciato la tesi privatistica, alimentando così le incertezze interpretative già esistenti in subiecta materia.
Merita pure sottolineare come la pronuncia in esame abbia riformato la posizione espressa dallo stesso Tar Liguria nel 2003 attraverso alcune sentenze (37) che, in adesione alla tesi che qualifica la d.i.a. come atto privato, ammettevano, quale strumento di tutela di cui il terzo può avvalersi, l\'azione di accertamento dell\'inesistenza delle condizioni normativamente prefissate per lo svolgimento dell\'attività preannunciata con d.i.a.
Rilevano i giudici liguri che il diverso esito ermeneutico cui oggi pervengono intende fornire una adeguata risposta alle esigenze e agli interessi coinvolti nella fattispecie regolamentata dall\'art. 19 l. n. 241 del 1990.
Il Collegio, cioè, fa leva sul necessario rispetto di «insuperabili paletti»: l\'effettività della tutela anche giurisdizionale dei terzi, in quanto l\'opposta opzione non appare conforme all\'art. 24 Cost. nella misura in cui scollega la possibilità di agire in sede giurisdizionale dal momento di avvio dei lavori e quindi dalla concreta lesione degli interessi coinvolti; la certezza delle posizioni giuridiche coinvolte, quindi anche di chi aspira legittimamente a realizzare gli interventi edilizi ammessi dalla pianificazione vigente senza rischi potenziali di successivi interventi dell\'autorità sollecitata da privati la cui legittimazione non sempre è facilmente identificabile per le stesse amministrazioni coinvolte (38).


Note
(1) Tali disposizioni individuano, rispettivamente, gli interventi la cui realizzazione è subordinata a denuncia d\'inizio di attività ed il relativo procedimento. Per un commento ai suddetti articoli, v. Codice dell\'edilizia , a cura di Garofoli-Ferrari, Roma, 2008.
(2) «La disciplina dettata dall\'art. 19 della legge n. 241/1990, nel testo sostituito dall\'art. 3 del d.l. n. 35/2005, non esclude più la d.i.a. in materia urbanistica, come avveniva nella formulazione originaria del disposto normativo che autolimitava espressamente il proprio ambito di applicazione in relazione alle concessioni edilizie. Se ne deduce, pertanto, che la d.i.a. in materia urbanistica è oggi soggetta alla disciplina generale di cui all\'art. 19 della legge n. 241/1990, laddove essa, in forza del principio di specialità, non debba cedere il passo all\'applicazione degli artt. 22 e 23 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. È appena il caso di precisare che il diverso nomen utilizzato dal legislatore per riferirsi ai due istituti (la definitiva versione dell\'art. 19 l. n. 241 del 1990 è rubricata «dichiarazione di inizio attività» e non più «denuncia») non può essere sintomatico di alcuna diversità sostanziale dei medesimi». Così Tar Piemonte 19 aprile 2006, n. 1885.
(3) Codice dell\'edilizia , a cura di Garofoli-Ferrari, cit.
(4) La novella del 2005 ha pure previsto la giurisdizione esclusiva del G.A. sulle controversie in materia di d.i.a.
(5) L\'art. 21 comma 2- bis l. n. 241 del 1990, così dispone: «Restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all\'attività ai sensi degli artt. 19 e 20».
(6) Sul silenzio-assenso, v. Garofoli-Ferrari , Manuale di diritto amministrativo , II, 2009, Roma, 572 ss.
(7) Garofoli-Ferrari , Manuale di diritto amministrativo , cit., 573.
(8) Per differente impostazione dottrinale, il legislatore del 2005 ha ampliato l\'ambito applicativo dell\'istituto della d.i.a., considerato che l\'art. 19 l. n. 241 del 1990, nel testo riformulato dalla l. n. 80 del 2005, non richiede più che l\'accertamento dei presupposti dell\'autorizzazione avvenga senza «prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecnico-discrezionali» e che il comma 3 dello stesso articolo prevede il potere di revoca ai sensi dell\'art. 21- quinquies , il cui esercizio si collega a margini di discrezionalità in capo all\'amministrazione.
(9) Così Tar Piemonte, Torino, sez. I, 4 maggio 2005, n. 1367. Conforme, Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453; Tar Liguria, sez. I, 22 gennaio 2003, n. 113; Tar Abruzzo, L\'Aquila, 3 aprile 2000, n. 383. In dottrina, v. Garofoli-Ferrari , Manuale di diritto amministrativo , cit.; Caringella , Corso di diritto amministrativo , Milano, 2005, 1335 ss.
(10) Tar Campania, Napoli, sez. II, 27 giugno 2005, n. 8707. Conforme, Cons. Stato, sez. V, 19 giugno 2006, n. 3586; Tar Marche 7 maggio 2003, n. 315; Tar Marche 4 febbraio 2003, n. 35.
(11) Tar Torino n. 1367 del 2005, cit. Sulla natura di mera informativa della d.i.a., v. anche Cass., sez. I, 24 luglio 2003, n. 11478.
(12) Tar Marche 3 febbraio 2004, n. 58; Tar Veneto, Venezia, sez. II, 18 dicembre 2006, n. 4095; Tar Liguria, sez. I, 25 novembre 2003, n. 1581.
(13) Tar Liguria n. 113/2003, cit. V. Caringella , Corso di diritto amministrativo , Milano, 2005, cit., 1351.
(14) Tar Liguria n. 113 del 2003, cit.
(15) V., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 717, il quale rinnega la tesi pubblicistica che la giurisprudenza di legittimità, a partire dal 2007, sembrava condividere diffusamente.
(16) Garofoli-Ferrari , Manuale di diritto amministrativo , cit., 583; Caringella , Corso di diritto amministrativo , Milano, 2005, 1329 ss.
(17) Cons. Stato n. 717 del 2009, cit.
(18) Cons. Stato n. 717 del 2009, cit. V. anche Tar Liguria n. 113 del 2003, cit., secondo cui, nel modello dell\'art. 19, il diritto del privato non è subordinato ad un atto di assenso della pubblica amministrazione, ma è legittimato direttamente dalla legge e condizionato all\'attivazione di un «contatto necessario» con l\'amministrazione che si realizza mediante la presentazione della d.i.a. Caringella , Corso di diritto amministrativo , cit., 1337.
(19) Cons. Stato n. 717 del 2009, cit., ad avviso del quale a conferma della natura privata della d.i.a. può invocarsi anche la formulazione letterale dell\'art. 19 l. n. 241 del 1990, in cui è prevista la «sostituzione» del provvedimento amministrativo con la dichiarazione del privato, ovvero la sostituzione dei tradizionali modelli procedimentali in tema di autorizzazione con un innovativo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, per il cui esercizio non è più richiesta l\'emanazione di un titolo provvedimentale di legittimazione.
(20) La nuova disciplina dell\'azione amministrativa , a cura di R. Tomei, Padova, 2005, 446.
(21) Cfr. Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 10 gennaio 2009, n. 15; Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1550; Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4828; Cons. Stato, sez. V, 20 gennaio 2003, n. 172.
(22) Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5811.
(23) Cons. Stato, n. 5811 del 2008, cit.; Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4828; Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3498. Nello stesso senso Tar Campania, Napoli, sez. VII, 4 ottobre 2007, n. 8951, il quale osserva che, decorso il termine di trenta giorni previsto dall\'art. 23 comma 1 T.U. edilizia, l\'amministrazione può esercitare il più generale potere di controllo sulle attività edilizie, per il quale l\'art. 27 comma 1 del citato T.U., non prevede alcun termine di decadenza, sia quando le opere in corso o realizzate non corrispondono a quelle oggetto delle denuncia, sia quando le stesse non sono realizzabili con una semplice d.i.a., ma richiedono l\'avvenuto rilascio del permesso di costruire.
(24) Cons. Stato, n. 5811 del 2008, cit.; Tar Piemonte n. 1885 del 2006; Tar Abruzzo, Pescara, 1 settembre 2005, n. 494. Inoltre, come rileva Cons. Stato n. 1550 del 2007, cit., se è ammesso l\'annullamento d\'ufficio, parimenti, e tanto più, deve essere consentita l\'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo. In relazione alla d.i.a. edilizia, Cons. Stato, n. 5811 del 2008, cit., sottolinea che il comma 2- bis dell\'art. 38 d.P.R. n. 380 del 2001, prevedendo la possibilità di «accertamento dell\'inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo» equipara detta ipotesi ai casi di «permesso annullato». Sulla stessa linea si pone il successivo art. 39 che, al comma 5- bis , consente l\'annullamento straordinario della d.i.a. da parte della Regione, confermando, così, che la d.i.a. viene considerata dal legislatore come un titolo suscettibile di annullamento (in sede amministrativa e, quindi, a maggior ragione, in sede giurisdizionale). Differente la lettura operata dall\'indirizzo giurisprudenziale c.d. privatistico, secondo il quale l\'esplicita previsione della sussistenza in capo alla P.A. del potere di autotutela non vale a mutare la natura della d.i.a. da atto privato ad atto amministrativo tacito. La novella del 2005, infatti, si limita a fornire un aggancio positivo all\'orientamento giurisprudenziale che, già prima della l. n. 80 del 2005, riconosceva alla P.A., anche alla scadenza del termine, un potere residuale di autotutela, da intendere tuttavia come potere sui generis , in quanto caratterizzato dal fatto di non implicare un\'attività di secondo grado su un precedente provvedimento, alla stregua dello schema dell\'autotutela classica di cui condivide unicamente i presupposti e il procedimento. In tal modo il legislatore si fa pure carico di tutelare l\'affidamento che può essere maturato in capo al privato per effetto del decorso del tempo e del mancato tempestivo esercizio del potere inibitorio da parte della P.A. Quest\'ultima, cioè, potrà vietare lo svolgimento dell\'attività ed ordinare l\'eliminazione degli effetti già prodotti anche dopo che è scaduto il termine perentorio soltanto se vi sono i presupposti per l\'esercizio del potere di autotutela (in particolare dell\'annullamento d\'ufficio) e, quindi, entro un ragionevole lasso di tempo, dopo aver valutato gli interessi in conflitto e sussistendone le ragioni di interesse pubblico. Così Cons. Stato n. 717 del 2009, cit. (conforme Cons. Stato n. 3586 del 2006, cit.) per il quale, anzi, il richiamo contenuto nell\'art. 19 all\'autotutela decisoria potrebbe addirittura essere invocato contro la tesi del titolo abilitativo tacito, perché, se la d.i.a. fosse veramente un provvedimento, non vi sarebbe nemmeno bisogno di prevedere un potere di annullamento d\'ufficio o di revoca, essendo a tal fine sufficienti le norme generali di cui agli artt. 21- quinquies e 21- nonies. In riferimento a tale ultima osservazione, deve però rilevarsi come gli artt. 21- quinquies e 21- nonies siano richiamati anche dall\'art. 20 l. n. 241 del 1990, che prevede un provvedimento per silentium.
(25) Cfr. Cons. Stato n. 5811 del 2008, cit.
(26) Cons. Stato n. 4453 del 2002, cit.
(27) Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2007, n. 948, che riporta anche la tesi, sostenuta da Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916, secondo cui, ferma la natura privata della d.i.a., il potere che il terzo è chiamato a sollecitare è quello repressivo a carattere vincolato, spettando nel suo esercizio all\'amministrazione di verificare la sussistenza o meno dei presupposti richiesti dalla legge per l\'attività posta in essere dal privato.
(28) Cons. Stato n. 717 del 2009, cit.
(29) Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2007, n. 5271.
(30) Cons. Stato n. 717 del 2009, cit.; Tar Liguria n. 113 del 2003, cit.
(31) Per l\'esposizione degli ostacoli alla proponibilità di un\'azione di mero accertamento nel giudizio amministrativo ed il loro superamento in funzione di una efficace tutela del terzo, v. Cons. Stato n. 717 del 2009, cit.
(32) Tar Liguria 9 gennaio 2009, n. 43; Cons. Stato n. 5811 del 2008, cit.; Cons. Stato, sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3742; Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4828; Cons. Stato n. 1550 del 2007, cit.; Tar Emilia Romagna, Parma, sez. I, 10 marzo 2008, n. 135.
(33) Cons. Stato n. 1550 del 2007, cit; Tar Emilia Romagna, Parma, 19 febbraio 2008, n. 102; Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 10 gennaio 2009, n. 15.
(34) Cons. Stato n. 1550 del 2007, cit.; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 2 ottobre 2007, n. 2253.
(35) Sul termine di impugnazione dei titoli edilizi, v., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 885; Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2007, n. 6342.
(36) Cfr. Tar Liguria, Genova, sez. I, 6 giugno 2008, n. 1228; Tar Emilia Romagna, Parma, n. 102 del 2008, cit.; Tar Emilia Romagna, Parma, n. 135 del 2008, cit.; Tar Emilia Romagna, Bologna, n. 2253 del 2007, cit.; Tar Veneto, sez. II, 10 settembre 2003, n. 4722.
(37) Tar Liguria n. 113 del 2003, cit.; Tar Liguria n. 1581 del 2003, cit.
(38) Tar Liguria n. 43 del 2009, cit.