Consiglio di Stato Sez. IV sent. 723 del 22 febbraio 2015
Urbanistica.Opere di preminente interesse nazionale

In presenza di una norma legislativa che dichiara un’opera di "preminente interesse nazionale", non è contestabile in via di principio all'Amministrazione di avere omesso di ponderare l'utilità dell'opera stessa, e cioè la c.d. opzione zero, in quanto quest'ultima richiederebbe una disapplicazione del dato legislativo, che per converso già accerta e comporta la rispondenza dell'infrastruttura agli interessi della collettività, vincola tanto l'Amministrazione quanto il Giudice, ed esige, finché vige, di essere rispettato ed attuato al pari di ogni altra manifestazione di volontà legislativa.

N. 00723/2016REG.PROV.COLL.

N. 10718/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10718 del 2014, proposto da:
Italia Nostra Onlus, Associazione "Colli e Laguna di Orbetello", rappresentati e difesi dagli avv. Gianfrancesco Fidone, Alberto Linguiti, Michele Greco, Emanuela Russiani, Valentina Ansalone, con domicilio eletto presso Gianfrancesco Fidone in Roma, viale G. Mazzini N. 55;

contro

Cipe Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Anas Spa, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Sat Società Autostrada Tirrenica P.A., rappresentato e difeso dagli avv. Giulia Fortuna, Luisa Torchia, Claudio Cataldi, con domicilio eletto presso Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi N.47;
Regione Lazio, Comune di Montalto di Castro;
Regione Toscana, rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Ciari, con domicilio eletto presso Marcello Cecchetti in Roma, Via Antonio Mordini, 14;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Codacons, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Nazionale Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini N.73;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n. 09903/2014, resa tra le parti, concernente programma delle infrastrutture strategiche autostrada A12 Livorno-Civitavecchia, tratta Tarquina-San Pietro in Palazzi (Cecina) - approvazione progetto definitivo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cipe Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Anas Spa e di Sat Società Autostrada Tirrenica P.A. e di Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Fidone, Fedeli, per l'Avvocatura Generale dello Stato, Torchia, Cecchetti, per delega di Ciari, e Tabano, per delega di Rienzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Italia Nostra Onlus e l’Associazione Colli e Laguna di Orbetello propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 9903 del 22 settembre 2014, meglio specificata in epigrafe, con la quale veniva dichiarata l’inammissibilità del ricorso avverso la delibera CIPE n. 85 del 3 agosto 2012 avente ad oggetto l’approvazione del progetto definitivo dei lotti 2, 3, 5A e 6B dell’Autostrada A/12 Livorno - Civitavecchia.

La complessa vicenda contenziosa inerisce al completamento dell’Autostrada A/12 Livorno - Civitavecchia, inserita nel primo programma delle opere strategiche, mediante la deliberazione del CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001, in quanto costituisce uno snodo fondamentale nella facilitazione dei collegamenti interni ed internazionali.

L’Anas, in qualità di concedente, incaricava la SAT di realizzare e gestire l’opera e, a tal fine, veniva stipulata la Convenzione unica sottoscritta l’11 marzo 2009. Nelle more, la SAT aveva presentato il progetto preliminare dell’opera per ottenere, mediante l’approvazione del CIPE, l’attestazione di compatibilità ambientale dell’opera, la sua localizzazione e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio per le aree interessate: il CIPE, con delibera n. 116 del 18 dicembre 2008, pubblicata su G.U.R.I. in data 14 maggio 2009, approvava il progetto preliminare, dando atto delle prescrizioni dettate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, afferenti ad alcune modificazioni da inserire in determinati punti del tracciato.

Nel passaggio alla redazione del progetto definitivo, la SAT prevedeva l’articolazione dell’opera in due segmenti: il c.d. “tronco nord” che interessava il tratto compreso fra Rosignano e Grosseto, per un totale di 110 chilometri, il quale, a sua volta, era suddiviso nei lotti nn. 1 (Rosignano - San Pietro in Palazzi), 2 (San Pietro in Palazzi - Scarlino) e 3 (Scarlino - Grosseto sud); il c.d. “tronco sud” che, invece, insisteva sul tratto autostradale da Grosseto a Civitavecchia, per complessivi 95,5 chilometri, suddivisi nei lotti nn. 4 (Grosseto sud - Fonteblanda), 5B (Fonteblanda - Ansedonia), 5A (Ansedonia - Pescia Romana), 6B (Pescia Romana - Tarquinia), 6A (Tarquinia - Civitavecchia) e 7 (compreso nella bretella di Piombino).

Con le deliberazioni n. 118 del 2009 e 89 del 2010 il CIPE approvava il progetto definitivo relativo, rispettivamente, al lotto n. 1 ed alla viabilità secondaria; con deliberazione n. 7 del 2011 veniva, altresì, approvato il progetto definitivo relativo al lotto n. 6A.

Al fine di ottenere l’approvazione del progetto definitivo dei restanti lotti, la SAT inviava detto progetto alle amministrazioni interessate e territorialmente competenti, in vista della convocazione della conferenza dei servizi. Per i lotti nn. 2 e 3 non si registravano scostamenti sostanziali fra il progetto preliminare e quello definitivo; diversamente, per quanto concerneva i lotti nn. 4, 5A, 5B e 6B la SAT, nel recepire le raccomandazioni e le prescrizioni contenute nella delibera di approvazione del progetto preliminare, modificava sostanzialmente il tracciato originariamente previsto e, pertanto, procedeva a rinnovare la procedura di VIA finalizzata al raggiungimento di una intesa fra Stato - Regioni sulla localizzazione dell’opera.

Poiché, durante la conferenza dei servizi istruttoria, diverse amministrazioni esprimevano parere negativo in relazione al tracciato proposto per i lotti nn. 4 e 5B, la SAT chiedeva al Ministero dell’Ambiente di stralciare dall’istruttoria relativa alla VIA i medesimi lotti, in quanto oggetto di revisione progettuale.

In relazione al lotto 6A, l’unico interamente rientrante nel territorio di competenza della Regione Lazio, quest’ultima, con deliberazione n. 36 del 26 gennaio 2012, esprimeva il proprio consenso alla localizzazione dell’opera e rilasciava il proprio parere favorevole di compatibilità ambientale.

Diversamente, la Regione Toscana, con deliberazione n. 225 del 20 marzo 2012, per un verso rilasciava parere favorevole con prescrizioni rispetto ai lotti nn. 2 e 3 e alla VIA per i lotti nn. 4, 5A e 7; per altro verso, esprimeva parere negativo con riferimento al lotto n. 5B, richiedendo di considerare anche l’ipotesi di previsione di un “corridoio collocato a Nord Est del massiccio calcareo di Orbetello”, in modo da confrontarla con le opzioni inserite nel progetto dalla SAT, al fine di compararle e giungere nel minor tempo alla scelta più adeguata.

In seguito, in data 23 marzo 2012, la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale del Ministero dell’Ambiente, esprimeva il proprio assenso sulla compatibilità ambientale con il parere n. 898; ulteriore parere favorevole, ma con prescrizioni, veniva invece espresso rispetto ai lotti nn. 5A, 6B e 7. Anche il Ministero per i beni e le attività culturali, in data 24 luglio 2012, rilasciava il proprio parere favorevole con alcune prescrizioni inerenti sia all’ottemperanza del progetto definitivo dei lotti nn. 2 e 3, sia alla compatibilità ambientale del progetto definitivo dei lotti nn. 5A e 6B.

In seguito, il CIPE con la delibera n. 85 del 3 agosto 2012, approvava, con prescrizioni, anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, il progetto definitivo per i lotti nn. 2 e 3; approvava, altresì, con prescrizioni ed ai fini della compatibilità ambientale, della localizzazione urbanistica, dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, il progetto definitivo dei lotti 5A e 6B, con ciò concretizzandosi l’intesa che, sul progetto avevano raggiunto le Amministrazioni coinvolte nella decisione.

Con riferimento ai lotti non approvati, la SAT procedeva alla relativa progettazione, trasmettendo alla Regione Toscana (nota n. 135 del 31 gennaio 2013) la documentazione con gli approfondimenti relativi alle possibili alternative di corridoio per il lotto 5B: la Giunta Regionale competente, con delibera n. 241 del 09 aprile 2013, esprimeva la propria preferenza per l’alternativa che avrebbe disposto il tratto stradale in affiancamento alla ferrovia con varianti a protezione dei centri abitati. Di seguito, con l’ulteriore deliberazione n. 916 del 4 novembre 2013, la Giunta Regionale, in riferimento alla nota n. 978 dell’8 agosto 2013, decideva di trasmettere al Ministero delle Infrastrutture ed alla SAT gli esiti della propria istruttoria, alla luce dei quali avrebbero dovuto approfondirsi gli elementi segnalati dalle amministrazioni competenti.

Rispetto al lotto n. 5A il cui progetto definitivo era stato approvato dal CIPE, la SAT presentava due varianti al progetto definitivo, finalizzate a recepire le prescrizioni formulate dal Ministero dei beni e delle attività culturali e confluite nella delibera CIPE n. 85 del 2012: lo stesso Ministero, preso atto delle considerazioni espresse dai rappresentanti degli enti locali coinvolti, invitava la concessionaria a procedere all’approvazione delle varianti presentate.

Da ultimo, in data 13 maggio 2015, veniva stipulato un protocollo d’intesa tra Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Toscana, Regione Lazio, Autostrade per l’Italia, e SAT, la quale si impegna con detto accordo ad apportare al progetto definitivo del lotto n. 5A interventi di ottimizzazione con l’intento di contenimento dei costi; ad elaborare la progettazione definitiva e SIA sulla base dello studio di fattibilità relativo al tracciato autostradale, con riferimento al lotto n. 5B, apportando tutti i miglioramenti in funzione del sistema di pedaggio ed al fine di riduzione dei costi ed il consumo del territorio; ad elaborare la progettazione definitiva degli interventi di risanamento della attuale viabilità, prevista per i lotti nn. 2 e 3, in sostituzione dei progetti definitivi.

Con la sentenza, meglio specificata in epigrafe, oggetto dell’odierna impugnazione, il giudice di primo grado, in accoglimento della relativa eccezione sollevata dalle parti resistenti, dichiarava inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio: al riguardo il T.A.R. motivava con riferimento alla carenza di interesse dei ricorrenti, poiché nessuno avrebbe dimostrato in concreto la lesività derivante dall’esecuzione dei provvedimenti impugnati, ma si sarebbero limitati ad invocare generici danni ai propri interessi.

Con ricorso n. r.g. 10718 del 2014 Italia Nostra Onlus e l’Associazione Colli e Laguna di Orbetello impugnano la decisione di primo grado, ritenendo, in primo luogo, errato il percorso logico-argomentativo sotteso alla dichiarazione di inammissibilità del gravame ed, in secondo luogo, riproponendo alcuni dei motivi di censura avverso la deliberazione n. 85 del 2012 ed aventi ad oggetto:

a) Indebito frazionamento della valutazione di impatto ambientale dell’opera. Inesistenza di una VIA complessiva su tutto l’attuale tracciato dell’autostrada da Rosignano a Civitavecchia. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 165, 166, 167 e 182, 183, 184, 185 del D.Lgs. n. 163/2006. Violazione e/o falsa applicazione della normativa comunitaria, della direttiva n. 85/337/CEE del Consiglio del 27/6/1985 come modificata dalle direttive 97/11/CE, 2003/35/CE, 2009/31/CE e 2011/92/UE. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6 e 19 e s.s. del D.Lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Mancata valutazione dell’opzione zero;

b) Illegittimità della divisione per la progettazione definitiva dei lotti 2, 3, 5A e 6B dai restanti lotti. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 93 del d.lgs. 163/2006. Violazione e/o falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione dei principi di economicità e efficacia di cui all’art. 1 della l. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 166 comma 5 ter d.lgs. 163/2006. Mancanza di funzionalità dei lotto 2, 3, 5A e 6B rispetto ai lotti 4 e 5B. Difetto di motivazione sui presupposti per la divisione del lotto in questione;

c) Eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria in relazione ai profili di rischio idrogeologico presenti nell’area oggetto di realizzazione dell’infrastruttura;

d) Violazione delle prescrizioni del PEF. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 143 comma 8 del d.lgs. 16372006. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, errore sul fatto e contraddittorietà dell’azione amministrativa;

e) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 165, 166 e 167 D.Lgs. 163/2006 e s.m.i. mancata rispondenza del progetto definitivo al progetto preliminare ed alle prescrizioni dettate dal CIPE – eccesso di potere per travisamento delle condizioni imposte dalla Regione Toscana in sede di intesa sulla localizzazione – eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto, illogicità manifesta, sviamento e contraddittorietà con atti presupposti (delibera CIPE 2008; delibera Giunta Regionale Toscana n. 546 del 21 giugno 2012) – eccesso di potere per carenza di istruttoria; difetto e travisamento dei presupposti; difetto assoluto e/o insufficienza di motivazione;

f) Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 comma 1 lett. c) e 22 del D.Lgs. 152/2006. Violazione e falsa applicazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE come modificata dalle direttive 97/11/CE, 2003/35/CE, 2009/31/CE e 2011/92/UE. Violazione e falsa applicazione degli artt. 183 co. 2 e 185 commi 5 e 6 D.Lgs. 163/2006. Illogicità manifesta;

g) Ancora sul lotto 5B: eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria.

Si è costituita in giudizio la SAT che, innanzitutto, ha eccepito la inammissibilità dell’atto di appello per carenza di interesse degli odierni appellanti e, in secondo luogo, ha evidenziato l’infondatezza nel merito delle pretese avversarie.

Si è costituita in giudizio la Regione Toscana che ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi di gravame proposti dagli appellanti.

Si sono costituiti, altresì, in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il CIPE, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero per i beni e le attività culturali, il Ministero dell’Ambiente e tutela del territorio e del mare, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Anas s.p.a. che, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, hanno eccepito l’inammissibilità del gravame, oltre che la sua infondatezza nel merito.

Con atto di intervento ad adiuvandum si è costituito in giudizio il Codacons, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

Non si sono costituiti in giudizio la Regione Lazio e il Comune di Montalto di Castro.

In vista dell’udienza di discussione, le parti costituite hanno depositato ulteriori memorie scritte e allegazioni documentali a sostegno delle rispettive argomentazioni.

Chiamata all’udienza pubblica dell’8 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio inerisce alla esatta individuazione dei procedimenti preordinati alla approvazione ed alla eventuale modifica in corso d’opera, dei progetti relativi alla realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale di cui agli artt. 161 e ss. d.lgs. n. 163 del 2006. In particolare occorre verificare se la SAT, nel passaggio dalla progettazione preliminare a quella definitiva della rete autostradale A/12 Livorno - Civitavecchia, abbia violato i principi di unitarietà della VIA ed abbia ottenuto l’approvazione di un progetto definitivo sostanzialmente difforme da quello preliminare; il Collegio è chiamato, altresì, a verificare se dalla fattispecie in esame emergano elementi idonei a ritenere fondata la violazione del piano economico finanziario previsto per la realizzazione dell’opera.

2. Preliminarmente, è necessario, tuttavia, esaminare il primo motivo di gravame con il quale gli appellanti censurano la decisione del giudice di primo grado: essi, infatti, ritengono che il T.A.R. abbia errato nel considerare la loro posizione carente di interesse rispetto alla vicenda di cui trattasi. In effetti, per quanto concerne Italia Nostra Onlus, la legittimazione sarebbe ricavabile dalla legge n. 349 del 1986 che legittima le associazioni ambientaliste di livello nazionale ad impugnare atti amministrativi in materia ambientale: la finalità di salvaguardia e valorizzazione del bene ambiente rientra tra quelle espressamente sancite nello statuto della medesima Onlus e ciò dovrebbe consentire di radicare la sua legittimazione ad agire. Per quanto concerne il profilo dell’interesse, Italia Nostra specifica che la realizzazione dell’autostrada comprometterebbe gli equilibri paesaggistici, turistici ed ambientali della zona interessata, senza che sia necessario al riguardo, dimostrare in concreto gli eventuali pregiudizi derivanti dalla realizzazione dell’opera.

Rispetto all’Associazione Colli e Laguna di Orbetello, invece, viene chiarito che, perseguendo istituzionalmente il fine di salvaguardare l’ambiente ed il territorio del Comune di Orbetello, la legittimazione deriverebbe dal legame intercorrente fra il lotto 5B, che coinvolge direttamente il territorio di interesse dell’Associazione, ed il lotto 5A, il cui progetto definitivo è stato approvato dal CIPE.

Sul punto il Collegio ritiene di dover chiarire preliminarmente che, come è noto, il rinvio esterno al codice di procedura civile, operato dall’art. 39 c.p.a., consente di attribuire rilievo alla categoria delle condizioni dell’azione anche al processo amministrativo. Rispetto ad esse opera, tradizionalmente, la differenziazione tra la c.d. legitimatio ad causam, ovvero l’affermazione circa l’appartenenza della situazione giuridica che si assume lesa in capo a colui che chiede tutela, ed il c.d. interesse a ricorrere, cioè l’esistenza di una lesione della situazione che si afferma dinanzi all’autorità giurisdizionale.

Nell’ambito di cui è causa, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ritiene pacificamente che qualora il ricorrente impugni dinanzi al Giudice uno strumento urbanistico, anche particolareggiato, od una variante e, in generale, un atto preordinato alla definizione di un corretto assetto del territorio, la dimostrazione circa i danni patrimoniali subiti e, in generale, circa il deterioramento delle condizioni di vita risulta necessaria. L’obbligatoria allegazione dei pregiudizi subiti, in tal caso, è giustificata dalla necessità di evitare che il ricorso si fondi sulla generica lesione all’ordinato assetto del territorio da parte di uno qualunque dei residenti o di enti esponenziali: infatti, la pianificazione territoriale rientra nell’alveo della discrezionalità amministrativa e non può incontrare limiti in situazioni di mero fatto non tutelate specificamente dall’ordinamento (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015 n. 3180). In altri termini la mera vicinitas non è sufficiente a radicare un interesse al ricorso, in assenza della dimostrazione del concreto pregiudizio patito dall’esecuzione del provvedimento impugnato. Nella specifica materia della tutela ambientale, inoltre, va condiviso l’orientamento, già richiamato dal giudice di primo grado secondo cui “il concetto giuridico di “ambiente” non abbraccia ogni bene che abbia valenza “naturalistica” o “sociale”, ovvero che abbia come unico riferimento definizioni extragiuridiche facenti leva sull'idea di “habitat”, in cui vivono gli uomini e gli animali (Cons. Stato, Sez. IV, 12.3.01, n. 1382 e 28.2.92, n. 223), potendo altrimenti individuarsi la legittimazione e l’interesse al ricorso avverso ogni opera pubblica realizzata sul territorio per il semplice fatto che la stessa va ad incidere, appunto, sul “territorio” e quindi indirettamente sull’ “ambiente” e sul “paesaggio””

In altre parole, seppur astrattamente legittimata al ricorso, ogni associazione ambientalista riconosciuta deve comunque richiamare in concreto e nell’attualità, sotto il profilo dell’interesse, le conseguenze sicuramente (o con alta probabilità) negative per l’ambiente e per il territorio degli atti concernenti la specifica opera pubblica contestata.

Nel caso in esame, rispetto ad Italia Nostra Onlus, pur in presenza di una astratta legittimazione all’azione, non sembrano essere stati specificati i profili relativi all’interesse al ricorso stesso: al riguardo, non sono state specificamente dimostrate la modalità con cui questo possa subire un pregiudizio tramite il provvedimento impugnato. Le singole motivazioni inerenti alla lesione degli interessi tutelati dalla Onlus sembrerebbero, come chiarito dal TAR, connesse ad esigenze economico-finanziarie dei singoli cittadini e, comunque, genericamente formulate.

Per quanto concerne, invece, l’associazione appellante, pur volendo ritenere sussistente un collegamento stabile con il territorio indirettamente coinvolto dal provvedimento impugnato in primo grado, non sarebbe, tuttavia, stato soddisfatto l’onere di allegazione del pregiudizio concreto ed attuale subito a causa della realizzazione dell’opera.

Ciononostante, il coinvolgimento, seppur in misura minima ed indiretta degli interessi, nonché ragioni di giustizia sostanziale, inducono il Collegio ad approfondire nel merito la fattispecie contenziosa.

3. Con la riproposizione del terzo e del nono motivo del ricorso introduttivo (esposti in fatto sub lett. a) e f)) le appellanti censurano nel complesso, la scorrettezza dell’operato del CIPE il quale, approvando il progetto definitivo per il lotto n. 6A, avrebbe violato il principio di unitarietà della procedura di VIA, nonché la localizzazione delle opere individuata nel progetto preliminare: in tal modo, inoltre, si sarebbe consentita la possibilità di sanare ex post, mediante uno studio di impatto ambientale successivo alla definizione del tracciato per i lotti ancora sospesi, la frammentazione degli stadi progettuali dell’opera.

Sotto un diverso profilo, la delibera del CIPE si pone in violazione con la previsione di cui all’art. 183 d.lgs. n. 163 del 2006, nonché con le normative europea in materia (in particolare con la dir. 2011/92/UE): la procedura di VIA prevista per il singolo lotto e non per l’intera opera, non consentirebbe l’individuazione della soluzione di minor impatto né la presa in considerazione della c.d. “opzione zero”. Proprio in virtù di tali considerazioni, si ritiene vietato il frazionamento in vista della valutazione concreta e globale dell’impatto ambientale delle infrastrutture sull’ambiente. In ipotesi di opere complesse sia nella progettazione che nella realizzazione, ai fini della VIA, occorrerebbe una valutazione unitaria del progetto, non considerando i vari elementi in cui si scompone, come autonomi ed indipendenti fra di loro.

3.1 I motivi sono privi di pregio e vanno respinti.

Al riguardo è necessario richiamare, preliminarmente, le disposizioni rilevanti in materia: in primo luogo, ai sensi dell’art. 167 comma 7 d.lgs. n. 163 del 2006 “Ove il CIPE disponga una variazione di localizzazione dell'opera in ordine alla quale non siano state acquisite le valutazioni della competente commissione VIA o della regione competente in materia di VIA, e il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio o il Presidente della regione competente in materia di VIA ritenga la variante stessa di rilevante impatto ambientale, il CIPE, [...] dispone l'aggiornamento dello studio di impatto ambientale e la rinnovazione della procedura di VIA sulla parte di opera la cui localizzazione sia variata e per le implicazioni progettuali conseguenti anche relative all'intera opera”.

Inoltre, lo stesso d.lgs. n. 163 del 2006, all’art. 185 comma 5, prevede che “qualora il progetto definitivo sia diverso da quello preliminare, la commissione riferisce al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio il quale, ove ritenga, previa valutazione della commissione stessa, che la differenza tra il progetto preliminare e quello definitivo comporti una significativa modificazione dell’impatto globale del progetto sull’ambiente, dispone, nei trenta giorni dalla comunicazione fatta dal soggetto aggiudicatore, concessionario o contraente generale, l'aggiornamento dello studio di impatto ambientale e la nuova pubblicazione dello stesso, anche ai fini dell'eventuale invio di osservazioni da parte dei soggetti pubblici e privati interessati. L'aggiornamento dello studio di impatto ambientale può riguardare la sola parte di progetto interessato alla variazione”.

Le disposizioni richiamate, dunque, evidenziano la possibilità per cui, anche in relazione alle opere di preminente interesse nazionale divise in parti o lotti, come nel caso di specie, è possibile procedere alla rinnovazione parziale della procedura di VIA: ciò anche senza incorrere nella violazione delle disposizioni poste a tutela dell’ambiente.

A ben vedere, la rinnovazione della VIA per i lotti 5A e 6B si è resa necessaria alla luce delle modifiche intercorse nel passaggio dal progetto preliminare al progetto definitivo; diversamente, nessuna procedura di rinnovazione della VIA è stata iniziata con riferimento ai lotti nn. 2 e 3, rispetto ai quali non si sono registrate modifiche nel progetto definitivo.

Il richiamato principio di unitarietà della VIA, che certamente assurge a valore imprescindibile nella realizzazione di infrastrutture strategiche, è stato rispettato già in sede di approvazione del progetto preliminare, avvenuta con la delibera CIPE n. 116 del 2008.

La rinnovazione parziale della procedura, in ultima analisi, è coerente con il principio di unitarietà ed, anzi, è suggerito dalla ratio delle disposizioni prima richiamate: con esse si vuole evitare che un positivo riscontro relativo all’impatto ambientale possa essere ottenuto una sola volta in sede di approvazione del progetto preliminare, senza considerare le eventuali modifiche in corso d’opera. Pertanto, la rinnovazione parziale della procedura è finalizzata a sottoporre l’opera, nella sua struttura definitiva, alla valutazione d’impatto ambientale, evitando che modifiche parziali nel progetto possano artificiosamente eludere la normativa posta a tutela dell’interesse ambientale.

3.2 Da quanto appena esposto discende altresì la coerenza con i principi di diritto europeo previsti nella direttiva menzionata da parte appellante: a ben vedere, nemmeno nella normativa citata vi sarebbero espressi divieti della rinnovazione parziale della VIA; piuttosto, ciò cui tende il legislatore europeo è di evitare che l’artificiosa frammentazione del progetto possa determinare la sottrazione dell’opera all’obbligo di valutazione di impatto ambientale. Ma non sembra essere questa l’ipotesi, in quanto l’opera nel suo complesso già aveva formato l’oggetto di una specifica procedura di VIA e solo le parti di essa che hanno subito trasformazioni nel passaggio dal progetto preliminare a quello definitivo sono state oggetto di una rinnovata procedura di VIA.

3.3 In relazione alla violazione dell’art. 183 comma 2 d.lgs. n. 163 del 2006 e cioè alla omessa individuazione della soluzione di minor impatto o dell’esame della “soluzione zero”, il Collegio ritiene di dover aderire alla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo cui “in presenza di una norma legislativa che dichiara un’opera di "preminente interesse nazionale", non è contestabile in via di principio all'Amministrazione di avere omesso di ponderare l'utilità dell'opera stessa, e cioè la c.d. opzione zero, in quanto quest'ultima richiederebbe una disapplicazione del dato legislativo, che per converso già accerta e comporta la rispondenza dell'infrastruttura agli interessi della collettività, vincola tanto l'Amministrazione quanto il Giudice, ed esige, finché vige, di essere rispettato ed attuato al pari di ogni altra manifestazione di volontà legislativa” (Cons. Stato, Sez. VI, 13 aprile 2010 n. 2047).

Il Collegio ritiene comunque doveroso aggiungere che, in termini di impatto ambientale, la realizzazione dell’opera oggetto del presente giudizio, in sovrapposizione al tracciato della via Aurelia, consente senza dubbi di incidere in misura di gran lunga inferiore sul territorio, rispetto a quanto previsto nell’originario progetto e cioè rispetto alla realizzazione dell’autostrada in parallelo alla via Aurelia.

4. Parte appellante ripropone il quarto motivo del ricorso introduttivo (in fatto sub lett. b)) con cui afferma che il CIPE non avrebbe potuto approvare i progetti definitivi dell’opera, in quanto risulterebbe inapplicabile l’art. 166 comma 5-ter d.lgs. n. 163 del 2006, stante l’inidoneità dei lotti nn. 2, 3, 5A e 6B a costituire parte funzionale ed autonoma dell’intera opera: le soluzioni che verranno individuate per i lotti nn. 4, 5B, 7 potrebbero comportare rilevanti conseguenze per il tracciato dei primi lotti.

4.1 Il motivo non è fondato e va respinto.

In primo luogo, il Collegio ritiene applicabile ratione temporis l’art. 166 comma 5-ter d.lgs. n. 163 del 2006 secondo cui “la procedura prevista dal presente articolo può trovare applicazione anche con riguardo a più progetti definitivi parziali dell’opera, a condizione che tali progetti siano riferiti a lotti idonei a costituire parte funzionale, fattibile e fruibile dell’intera opera e siano stati dotati di copertura finanziaria; resta in ogni caso ferma la validità della valutazione di impatto ambientale effettuata con riguardo al progetto preliminare relativo all’intera opera”.

Dalla norma esaminata emerge, dunque, la fisiologica esistenza di più progetti definitivi parziali dell’opera purché costituiscano parte funzionale dell’opera: all’uopo va evidenziato come ogni singolo lotto sia autonomamente fruibile, stante la sovrapposizione alla via Aurelia, non determinandosi alcuna soluzione di continuità nella circolazione; inoltre, giova evidenziare come alcuni lotti del tratto più a nord siano già da tempo in funzione.

A ciò si aggiunga che la censura di parte appellante non è fondata su elementi certi, ma ipotetici, poiché è argomentato in base alla potenziale influenza che la soluzione prevista per i lotti il cui progetto non è ancora approvato, potrebbe avere sul tracciato oggetto della deliberazione impugnata del CIPE.

Al riguardo, comunque va ricordato che con la sottoscrizione del protocollo d’intesa tra Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Toscana, Regione Lazio, Autostrade per l’Italia e SAT, sono stati previsti specifici impegni rivolti alla futura progettazione definitiva ed esecutiva dei lotti che, dunque, sono valutati sia nel loro complesso funzionale, sia in quanto autonome e specifiche parti autonome ed indipendenti.

5. Parte appellante ripropone in appello il sesto motivo del ricorso introduttivo (esposto in fatto sub lett. d)), tramite il quale solleva l’illegittimità del progetto approvato per contrasto con il piano economico-finanziario: ai sensi dell’art. 143 comma 8 d.lgs. n. 163 del 2006, ciò dovrebbe determinare un suo annullamento.

5.1 Il motivo, privo di pregio giuridico, è infondato e va respinto.

In disparte i profili di inammissibilità del motivo di gravame, già evidenziati anche dal giudice di primo grado, il Collegio ritiene necessario un il richiamo all’art. 143 comma 8 del d.lgs. n. 163 del 2006, ai sensi del quale “ la stazione appaltante, al fine di assicurare il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario, può stabilire che la concessione abbia una durata superiore a trenta anni, tenendo conto del rendimento della concessione, della percentuale del prezzo di cui ai commi 4 e 5 rispetto all'importo totale dei lavori, e dei rischi connessi alle modifiche delle condizioni di mercato. I presupposti e le condizioni di base che determinano l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione, da richiamare nelle premesse del contratto, ne costituiscono parte integrante. Le variazioni apportate dalla stazione appaltante a detti presupposti o condizioni di base, nonché le norme legislative e regolamentari che stabiliscano nuovi meccanismi tariffari o nuove condizioni per l'esercizio delle attività previste nella concessione, quando determinano una modifica dell'equilibrio del piano, comportano la sua necessaria revisione, da attuare mediante rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio, anche tramite la proroga del termine di scadenza delle concessioni. In mancanza della predetta revisione il concessionario può recedere dal contratto. Nel caso in cui le variazioni apportate o le nuove condizioni introdotte risultino più favorevoli delle precedenti per il concessionario, la revisione del piano dovrà essere effettuata a favore del concedente”.

Dal testo della disposizione emergono le condizioni di revisione del piano economico-finanziario, che si attuano al modificarsi di determinate circostanze: ciò non implica dunque, che ogni previsione effettuata ex ante, se non effettivamente realizzata, determini l’invalidità di tutti i provvedimenti relativi alla concessione. Inoltre, la previsione relativa alla proroga del termine della concessione ed, in generale, la ratio della disposizione richiamata, evidenzia come la lunga durata delle concessioni sia strumentale all’ammortamento degli investimenti iniziali effettuati dalle imprese concessionarie.

6. Con la reiterazione del quinto e del decimo motivo del ricorso di primo grado (in fatto sub lett. c) e g)), parte appellante ritiene errate le argomentazioni del TAR sul punto, rilevando che il CIPE, nell’approvare il progetto definitivo dei lotti interessati dalla delibera n. 85 del 2012, non avrebbe svolto un’accurata indagine istruttoria in relazione ai profili di rischio idrogeologico presenti, prevalentemente nei lotti nn. 6B e 5B.

6.1 Il motivo è infondato e va respinto.

Al riguardo il Collegio ritiene di condividere le conclusioni cui è già prevenuto il giudice di prime cure. In particolare, in relazione al lotto 6B, il rischio idrogeologico inerente al fiume Flora, è stato espressamente considerato in sede istruttoria dall’Amministrazione competente che in effetti, ha formulato una puntuale raccomandazione “di tener conto del sottopasso esistente in sinistra idraulica e di valutare il rischio idraulico per garantire il mantenimento delle condizioni di sicurezza attuali dell’infrastruttura e del territorio attraversato”.

Del pari infondata risulta la censura sulla carenza di istruttoria del rischio idrogeologico relativa al lotto n. 5B in quanto, come già esposto in fatto, la SAT, all’esito della Conferenza di servizi aveva chiesto al Ministero dell’Ambiente di stralciare dall’istruttoria relativa alla verifica di impatto ambientale i lotti nn. 4 e 5B in quanto oggetto di revisione progettuale e di uno studio di fattibilità. In definitiva, il Collegio non ritiene che possano effettuarsi allo stato attuale delle censure relative alle future determinazioni della SAT e delle Amministrazioni competenti circa le ripercussioni del tracciato insistente sui lotti il cui progetto non è ancora stato approvato.

7. Con la riproposizione del settimo motivo del ricorso introduttivo (esposto in fatto sub lett. e)) parte appellante sostiene che sarebbero state travisate le condizioni imposte dalla Regione Toscana in sede di intesa sulle localizzazione dell’opera e vi sarebbe, altresì, una contraddittorietà con gli atti presupposti (delibere CIPE nn. 116 del 2008 e 546 del 2012). Inoltre, vi sarebbe stata una difformità sostanziale fra il progetto definitivo e quello preliminare che avrebbe dovuto condurre all’annullamento della delibera del CIPE impugnata.

7.1 Il motivo è privo di pregio e va respinto.

Al riguardo è necessario, preliminarmente richiamare l’art. 167 comma 5 d.lgs. n. 163 del 2006, in tema di procedure di approvazione dei progetti, secondo cui “il soggetto aggiudicatore ha facoltà di avviare la procedura di localizzazione dell'opera e di valutazione di impatto ambientale sulla scorta del progetto definitivo, anche indipendentemente dalla redazione e dalla approvazione del progetto preliminare”.

Dall’esame del dato testuale della disposizione appena citata, deriva la possibilità di avviare una nuova procedura finalizzata al raggiungimento di un’intesa sulla localizzazione dell’opera in sede di approvazione del progetto definitivo: tale procedura, che garantisce gli interessi dei soggetti coinvolti nel processo di realizzazione dell’opera, è consentito non soltanto in caso di assenza o mancata approvazione del progetto preliminare, ma “anche” in caso di approvazione di un progetto preliminare. In ossequio ai principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa, infatti, non risponderebbe a canoni di ragionevolezza la riattivazione di tutto l’iter procedimentale a fronte di ogni modifica progettuale da apportare: il coinvolgimento degli interessi dei soggetti coinvolti si sarebbe, dunque, già espresso nel consenso alla localizzazione delle opere contenute.

Ciò posto, il Collegio ritiene correttamente instaurata la procedura di cui all’art. 167 comma 5 d.lgs. n. 163 del 2006 da parte della SAT: a ben vedere, le modifiche progettuali erano pienamente giustificate alla luce della variante di tracciato e delle prescrizioni e raccomandazioni disposte dalla delibera CIPE n. 116 del 2008. Il CIPE, in quella sede, aveva imposto una valorizzazione delle infrastrutture già esistenti, sia al fine di garantire il rispetto dei siti e degli insediamenti già esistenti, sia per evitare inutili duplicazioni di infrastrutture che avrebbero costituito un rilevante nocumento per il territorio circostante.

Per altro verso, la Commissione VIA, con i pareri nn. 912 del 2008 e 898 del 2012 ha valutato gli effetti ambientali del progetto definitivo, sia per i lotti nn. 2 e 3, affermandone la coerenza fra progetto preliminare e progetto definitivo, sia per i lotti nn. 5A e 6B, verificandone la compatibilità ambientale: la Commissione, ai sensi dell’art. 185 d.lgs. n. 163 del 2006: dunque, la VIA non può ritenersi viziata o carente sotto il profilo istruttorio, in quanto ha tenuto conto degli impatti prodotti dal tracciato relativo ai lotti nn. 5A e 6B su tutte le variabili ambientali interessate e, al riguardo è utile rinviare alle considerazioni precedentemente svolte sul principio di unitarietà della VIA.

8. Alla luce delle suesposte argomentazioni, non merita accoglimento l’atto di intervento del Codacons.

9. In definitiva, l’appello va respinto e, conseguentemente, va confermata la sentenza impugnata. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, sussistendone giustificati motivi dovuti alla complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)