Consiglio di Stato Sez. IV n. 4977 del 17 giugno 2022
Urbanistica.Modifca destinazione uso urbanistica ed edilizia
Il mutamento della destinazione d’uso urbanistico comporta necessariamente l’adozione di una variante urbanistica, poiché riguarda un’area (ancora) libera che può essere diversamene disciplinata dal pianificatore comunale in relazione a mutate esigenze di interesse pubblico. Il mutamento di destinazione d’uso edilizio, invece, riguardando un edificio esistente, può comportare (sulla base di apposita previsione normativa di rango primario) il mero passaggio da una categoria funzionale all’altra, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero senza previa variante urbanistica, poiché in tal caso ciò che muta è solo l’uso funzionale di uno specifico, individuato bene immobile per come fino ad allora utilizzato, ciò che consente di evitare il passaggio della variante al p.r.g.
Pubblicato il 17/06/2022
N. 04977/2022REG.PROV.COLL.
N. 05573/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5573 del 2020, proposto dal sig. Armando Romano, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Di Lorenzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giancarlo Viglione in Roma, Lungotevere dei Mellini 17;
contro
Il Comune di Pollena Trocchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, non costituito in giudizio;
nei confronti
dei sigg. Domenico Panico, Giorgio Panico, Pasquale Russo, Giorgia De Luca Picione, Concetta Silvano, Carolina Panico, Concetta Maione, Salvatore Aprano, Marianna Flagella, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
del sig. Pasquale Ciriello, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione terza) n. 00095/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Comune di Pollena Trocchia e dei sigg. Domenico Panico, Giorgio Panico, Pasquale Russo, Giorgia De Luca Picione, Concetta Silvano, Carolina Panico, Concetta Maione, Salvatore Aprano, Marianna Flagella;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2022 il consigliere Giuseppe Rotondo; viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Con ricorso allibrato al nrg 1703 del 2019, il sig. Romano Armando chiedeva l’annullamento dei seguenti atti:
-nota, prot. n. 3521 del 28 febbraio 2019, con la quale il Comune di Pollena Trocchia denegava l'istanza (prot. n. 4668 del 7 aprile 2016) tesa ad ottenere un permesso di costruire per la realizzazione di un parcheggio a raso per automezzi in Via Nuova Pertuso;
- nota, prot. n. 8302 del 10 agosto 2018, con la quale l'ASL Napoli 3-Sud esprimeva il proprio parere igienico sanitario in senso “sfavorevole”.
L’iter procedimentale originava dall’istanza presentata dal sig. Romano che, in qualità di proprietario dei lotti di terreno identificati al relativo N.C.T. fg. 4, p.lle 1299 e 1300, chiedeva il rilascio del permesso di costruire con relativo cambio di destinazione d’uso, ai sensi dell’art. 6, co. 1, L.R. Campania n. 21/2003., per la realizzazione di un parcheggio a raso, senza volumi, in deroga agli strumenti urbanistici.
2. L’istanza si reggeva sul presupposto che, secondo il vigente P.R.G. del Comune di Pollena Trocchia, le due aree in questione ricadrebbero in ambito urbanistico B2, ovvero Area di Completamento Residenziale, non sottoposte a vincoli idrogeologici, in ambito R.U.A., zona di restauro paesistico ambientale e di recupero urbanistico edilizio (art. 13, nt.a. del P.T.P.).
3. L’iter si snodava attraverso: i) il parere favorevole della commissione edilizia con l’annotazione, tuttavia, che non era possibile applicare il sollecitato articolo 6 della legge regionale n. 21 del 2003 in quanto, trattandosi di area libera, si sarebbe determinata, non una deroga bensì, una variante non consentita dal piano regolatore generale; ii) le osservazioni dell’interessato; iii) le conclusioni del Capo del III Settore del Comune di Pollena Trocchia circa la possibilità di assentire, per il profilo urbanistico, il parcheggio a raso a condizione che fosse destinato esclusivamente ad uso privato, senza variazione della destinazione urbanistica dell’area, giacché soltanto in tale modo non si sarebbe generato un nuovo carico urbanistico; la Soprintendenza esprimeva parere favorevole per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; la ASL, in data 10 agosto 2018, esprimeva, invece, parere sfavorevole al rilascio del permesso edilizio “poiché la realizzazione dell’area di parcheggio per automezzi avrebbe richiesto requisiti strutturali non realizzabili”; il Comune comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; seguiva, infine, il diniego del permesso di costruire.
4. Nel gravarsi avverso il provvedimento negativo, il sig. Romano deduceva quattro motivi di ricorso, come di seguito compendiati.
4.1. Violazione dell’art. 6, co.1, l.r. Campania n. 21 del 2003, dell’art. 2, co. 1, lett. e), l.r. Campania n. 19 del 2009, degli artt. 3, 6, co. 1, lett. e-ter), 10, co. 2, d.P.R. n. 380 del 2001, degli artt. 3, 10-bis della l. n. 241 del 1990, degli artt. 3 e 97 Cost.; ii) eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, errore sui presupposti, sviamento.
L’intervento (parcheggio a raso) ricadrebbe su un appezzamento di terreno libero classificato come “Residenziale di completamento” che costituisce anch'esso, ai sensi dell’art. 6 della l.r. Campania n. 21 del 2003, “un immobile la cui volumetria non può essere esclusa da possibili interventi in deroga protesi alla decompressione residenziale e riqualificazione ambientale del Comune e dell'area vesuviana”.
Tale area, infatti, siccome qualificata come “Residenziale di completamento”, costituirebbe, ai sensi dell’art. 2, c.1, lett. e) della l.r. Campania n. 19 del 2009, una “volumetria esistente suscettiva dei più diversi usi (ampliamento, ristrutturazione con ampliamento, ecc). Ragion per cui, gli immobili residenziali non si identificherebbero “affatto e men che meno si riducono agli alloggi esistenti, ma si riferiscono alla volumetria complessiva esistente, di cui gli immobili a destinazione “Residenziale di completamento”, anche se riferiti attualmente ad aree libere, costituiscono parte differenziale ed integrale dei volumi residenziali.
4.2. Il provvedimento sarebbe, altresì, illegittimo: i) nella parte in cui ha negato il mutamento di destinazione d'uso dell'immobile ricadente in zona B2, Area di completamento Residenziale, poiché basato sull’erroneo presupposto che l’immobile in questione non rientrerebbe tra le attività produttive, di cui all'art. 6, L.R. cit.; ii) per non avere provveduto, il Comune, a trasmettere all’ASL le osservazioni del richiedente inerenti il parere igienico-sanitario; iii) per difetto di motivazione.
5. Si costituivano il Comune, la ASL nonché undici interventori ad opponendum.
6. Il T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, con sentenza n. 95/2020, dopo avere richiamato la normativa urbanistica regionale di settore, respingeva il ricorso sul (principale) rilievo che: i) “il mutamento di destinazione d’uso in deroga riguarda segnatamente gli immobili residenziali esistenti. Per tali, devono intendersi soltanto gli alloggi e le abitazioni presenti sul territorio dei Paesi Vesuviani non anche le aree libere, come quella oggetto dell’istanza in argomento”; ii) il sistema di pavimentazione drenante non è permeabile nel senso inteso dal Piano territoriale paesistico (P.T.P.) dei comuni Vesuviani; condannava, infine, il ricorrente alle spese di giudizio che liquidava in euro 2.000,00 in favore di ciascuna delle controparti.
7. Appella il sig. Romano, che censura la sentenza per errore in iudicando reiterando, sostanzialmente, gli originari motivi di ricorso che assume non correttamente scrutinati dal Tar nonché l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento ad opponendum per carenza di interesse degli interventori.
8 Si costituiscono il Comune di Pollena Trocchia e gli originari interventori ad opponendum nelle persone seguenti: Domenico Panico, Giorgio Panico, Russo Pasquale, Giorgia De Luca Picione, Concetta Silvano, Carolina Panico, Domenico Panico, Concetta Maione, Salvatore Aprano, Flagella Marianna. Non si è costituito, degli originari interventori, il sig. Pasquale Ciriello.
9. Il Comune di Pollena e gli interventori hanno prodotto memorie ex art. 73 c.p.a.
10. All’udienza del 12 maggio 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
11. Preliminarmente, il Collegio dà atto che, a seguito della proposizione dell’appello, è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado - che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. - sicchè, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, verranno presi direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020).
12. Sempre in via preliminare, il Collegio respinge il motivo di appello con il quale si reitera l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento ad opponendum, non esaminata dal T.a.r.
12.1. Gli interventori hanno spiegato l’atto di intervento sul dichiarato presupposto di essere proprietari e/o conduttori di immobili prospicienti la via Pertuso.
12.2. La prospettata qualità di proprietari e conduttori di immobili ricadenti in prossimità della zona interessata al divisato intervento è sufficiente a comprovare il requisito della vicinitas, inverante la titolarità di un interesse qualificato e differenziato al mantenimento dell’impugnato provvedimento di diniego dell’istanza di permesso di costruire.
Parte appellante sostiene che non tutti gli interventori sarebbero residenti nel comune di Pollena.
13. L’assunto non ha pregio.
13.1. Gli interventori si sono qualificati in parte conduttori di immobili adiacenti, in parte proprietari. Per quest’ultimi non rileva la residenza (contestata dall’appellante) quanto, piuttosto, la titolarità del diritto dominicale idonea a inverare la posizione legittimante in ragione della vicinitas tra la il bene posseduto (oggetto di tutela) e la fonte di asserita lesione.
13.2. Essi hanno, altresì, comprovato anche il pregiudizio derivante dal rilascio del permesso di costruire, rappresentandolo nel danno cagionato all’ambiente circostante, alla qualità della vita, all’inquinamento acustico.
13.3. Va soggiunto che, ai fini dell’ammissibilità dell’atto di intervento è, comunque, sufficiente essere portatori di un interesse di fatto, purché di natura dipendente e accessiva a quello principale dedotto in giudizio.
13.4. Nel caso di specie, è stato allegato (nel giudizio di primo grado) l’interesse sotteso al mantenimento del provvedimento impugnato, che consente agli interventori di ritrarre un vantaggio, sia pure indiretto e riflesso, dalla reiezione del ricorso.
14. Nel merito, l’appello è infondato.
14.1. L’area in questione ricade nel comune di Pollena Trocchia, che fa parte dei diciotto Comuni della “zona rossa” ad alto rischio vulcanico.
Il suolo oggetto di intervento ricade, più in particolare, in “zona di recupero urbanistico edilizio e restauro paesaggistico ambientale del P.T.P. dei comuni vesuviani”.
Il Piano territoriale paesistico classifica l’area in questione come “zona B-sottozona B2 – residenziale di completamento”. In questa zona è possibile la realizzazione di edifici residenziali secondo un predeterminato indice fondiario attraverso intervento diretto.
L'art. 6, L.R. Campania n. 21/2003, così come modificata ed integrata dalla L.R. Campania n. 16/2014, prescrive al primo comma che “Nei Comuni di cui all'art. 1 è consentito, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, il mutamento di destinazioni d'uso degli immobili residenziali da adibire all'esercizio di attività produttive, commerciali, turistico-recettive, o di pubblica utilità”.
Al comma secondo del suddetto articolo, si statuisce che “Nei Comuni di cui all'art. 1 è vietato, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, ogni mutamento di destinazione d'uso che comporta l'utilizzo a scopo abitativo”.
14.2. L’appellante sostiene che per “immobili residenziali” si intendono tutti gli immobili con destinazione d’uso residenziale, comprese le aree libere qualificate come “Residenziale di completamento” perché costituenti “volumetria complessiva esistente”.
Da qui, l’asserita applicabilità alla fattispecie dell’art. 6 della l.r. n. 21 del 2003, ovvero la possibilità di accordare in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici il mutamento di destinazione d’uso da residenziale a produttivo.
In pratica, tutti gli immobili residenziali collocati in zone territoriali omogenee A, B, o C, ex D.M. n. 1444/1968, del P.R.G. vigente nelle zone vesuviane sarebbero suscettibili di cambiamento di destinazione d’uso, in deroga (ex art. 6 legge citata) e non in variante (ex art. 4 della medesima legge), attesa l’eccezionalità della situazione di emergenza vulcanica propria e specifica del territorio.
15. Il Collegio non condivide la tesi dell’appellante.
15.1. La sentenza impugnata merita integrale conferma.
15.2. La destinazione d’uso è un elemento che qualifica la connotazione di un bene immobile e risponde a precisi scopi di interesse pubblico, di pianificazione o di attuazione della pianificazione.
Essa individua il bene sotto l’aspetto funzionale, specificando le singole destinazioni di zona fissate dagli strumenti urbanistici.
15.3. Esiste una tipizzazione legislativa delle destinazioni d’uso (art. 41-quinquies, legge n. 1150 del 1942; D.M. n. 1444 del 1968; legge n. 10 del 1977; legge n. 457 del 1978).
15.4. Lo strumento urbanistico rappresenta l’atto di destinazione generica che trova attuazione nelle prescrizioni imposte dal permesso di costruire, quale atto di destinazione specifica che vincola il titolare e i suoi aventi causa.
15.5. Ebbene, sulla scorta di quanto premesso, possono conseguentemente distinguersi:
-una destinazione d’uso urbanistico, riferita alle categorie specificate dalla legge e dal D.M. n. 1444 del 1968;
- una destinazione d’uso edilizio, che attiene al singolo edificio e alle sue capacità funzionali.
15.6. Nel caso di specie, ciò che viene in rilievo, sulla base delle norme paradigmatiche di riferimento, è appunto la destinazione d’uso edilizio.
L’art. 6 della l.r. n. 21 del 2003, invocata dall’appellante come fonte pertinente per la concessione della deroga, riferisce il proprio ambito oggettivo di applicazione alla destinazione d’uso edilizio, ovvero al singolo edificio in grado, come tale, di esprimere la propria, attuale e consolidata capacità funzionale.
15.7. Non è configurabile, pertanto, il mutamento della destinazione d’uso edilizio con riguardo ad un immobile non ancora realizzato, ovvero inesistente, dovendosi altrimenti qualificare la fattispecie come destinazione d’uso di tipo urbanistico, nel senso cioè del passaggio di un’area (ancora) libera da una specifica categoria all’altra.
15.8. Sennonché il legislatore regionale, nel consentire, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, il mutamento di destinazioni d'uso degli immobili residenziali al solo scopo di adibirli all'esercizio di attività produttive, commerciali, turistico-recettive, o di pubblica utilità, ha fatto riferimento alla destinazione d’uso edilizio, ovvero al mutamento di destinazione di un edificio esistente, che abbia quindi espresso la propria capacità funzionale dando attuazione concreta alla pianificazione territoriale, e che mediante il suo passaggio a una funzionalità diversa determina una attenuazione dell’impatto residenziale su una zona ad altro rischio vulcanico.
16. La ratio sottesa alla norma regionale (art. 6) risponde, invero, all’esigenza di ridurre la densità abitativa esistente dei Comuni rientranti nella zona rossa individuando interventi compensativi, nell’ottica di diminuire il carico urbanistico dei Comuni della “zona rossa”, ovvero ridurre i pesi abitativi esistenti.
17. Il mutamento della destinazione d’uso urbanistico comporta necessariamente l’adozione di una variante urbanistica, poiché riguarda un’area (ancora) libera che può essere diversamene disciplinata dal pianificatore comunale in relazione a mutate esigenze di interesse pubblico.
17.1. Il mutamento di destinazione d’uso edilizio, invece, riguardando un edificio esistente, può comportare (sulla base di apposita previsione normativa di rango primario) il mero passaggio da una categoria funzionale all’altra, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero senza previa variante urbanistica, poiché in tal caso ciò che muta è solo l’uso funzionale di uno specifico, individuato bene immobile per come fino ad allora utilizzato, ciò che consente di evitare il passaggio della variante al p.r.g.
17.2. La norma regionale, in questi termini interpretata, s’appalesa coerente con la ratio ispiratrice, conforme ai principi in materia urbanistico-edilizia, ragionevole sul piano costituzionale.
18. Altrettanto infondato s’appalesa l’altro motivo essenziale di gravame, con il quale l’appellante censura il parere negativo reso dalla ASL. L’azienda sanitaria ha espresso parere negativo sul presupposto della permeabilità del parcheggio che l’appellante intenderebbe realizzare e della necessità di approntamento di idonee infrastrutture.
18.1. Il parere è congruamente motivato in ragione dei presupposti di fatto e di diritto che vi sono sottesi. Le argomentazioni tecniche dell’appellante, supportate da una perizia di parte, non scalfiscono le conclusioni rassegnate dall’azienda sanitaria in punto di esercizio della propria discrezionalità tecnica, quest’ultima immune da evidenti, macroscopici vizi di travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza.
18.2. Sul punto occorre considerare che l’area interessata all’intervento ha subito (per come risulta dalla documentazione versata in atti) consistenti modificazioni a causa dell’attività svolta dall’appellante nello stabilimento antistante (smaltimento olii e batterie esausti) mercè il deposito e il parcheggio di mezzi pesanti, che ne hanno in qualche modo alterato le caratteristiche intrinseche provocando anche esposti, denunce, ordinanze comunali e indagini penali.
19. Ebbene, la ASL ha motivato il proprio parere sfavorevole in ragione della carenza e irrealizzabilità dei requisiti strutturali di cui necessita l’area a parcheggio, considerata la particolare natura e caratteristica del suolo oggetto di intervento.
19.2. Le allegazioni fattuali emerse nel corso di causa hanno consentito di appurare che tali impedimenti attengono alla carenza di infrastrutture necessarie per garantire la permeabilità del parcheggio per automezzi che si intenderebbe realizzare, tenuto conto appunto delle attuali connotazioni del suolo e delle norme di protezione ambientale.
19.3. E’ stato documentato, sulla base delle norme di PTP del Comuni vesuviani, che i parcheggi per automezzi non possono essere permeabili poiché, a causa delle (probabili, inevitabili) perdite di olii, idrocarburi e materiali di decomposizione dei mezzi meccanici ivi depositati, se ne favorirebbe il loro assorbimento da parte del suolo che, insieme all’acqua piovana, penetrerebbe nelle falde del terreno generando inquinamento ambientale e soprattutto della falda acquifera.
19.4. Nel caso di specie, il progetto non è stato ritenuto idoneo perché irrealizzabili sono i requisiti strutturali atti a garantire, nelle particolari condizioni ambientali, un sistema di raccolta e smaltimento, in profondità, dei reflui e delle acque piovane, anche mediante idonei mezzi di depurazione.
19.5. Sul punto, va osservato che la permeabilità del terreno è un requisito necessario, anzi indispensabile poiché risponde a un criterio di compatibilità e conformità alle prescrizioni del piano territoriale paesistico dei Comuni vesuviani.
20. Le ragioni che precedono depongono per l’infondatezza dei motivi sostanziali dedotti dall’appellante; de-quotano, pertanto, i rilievi di carattere meramente formale e procedimentale a fronte di un invariabile contenuto sostanziale del provvedimento.
21. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
22. Le spese processuali, liquidate in dispositivo in favore del Comune di Pollena Trocchia, seguono la soccombenza.
Se ne può disporre la compensazione nei riguardi dei soggetti interventori.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante al pagamento delle spese del grado di appello che si liquidano, in favore del Comune di Pollena Trocchia, in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge e spese generali.
Spese compensate nei confronti degli interventori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Francesca Quadri, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore
Michele Conforti, Consigliere
