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SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione) 15 luglio 2004
«Inadempimento di Stato – Direttiva 75/439/CEE – Eliminazione degli oli usati – Priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione»
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Nella causa C-424/02
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. X. Lewis e M. Konstantinidis, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal sig. M. Bethell, in qualità di agente, assistito dalla sig.ra M. Demetriou, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, avendo omesso di adottare i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi all'art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati (GU 1987, L 194, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE (GU 1987, L 42, pag. 43) con cui si richiede che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione o, comunque, non avendo comunicato tali provvedimenti alla Commissionee, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della suddetta direttiva
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di Sezione, dai sigg. A. Rosas e S. von Bahr, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), e dal sig. K. Lenaerts giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la relazione d'udienza
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 4 marzo 2004,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza dell'1 aprile 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 22 novembre 2002, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell’art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, avendo omesso di adottare i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi all’art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l’eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE (GU 1987, L 42, pag. 43) (in prosieguo: la «direttiva») con cui si richiede che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione o, comunque, non avendole comunicato tali provvedimenti, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della suddetta direttiva.
Contesto giuridico
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L’art. 3 della direttiva dispone che:
«1. Per quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
2. Qualora, a causa dei vincoli di cui al paragrafo 1, non si proceda alla rigenerazione degli oli usati, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari affinché qualsiasi trattamento degli oli usati mediante combustione sia effettuato secondo modalità accettabili dal punto di vista ambientale, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, purché tale combustione sia realizzabile dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo.
3. Qualora, a causa dei vincoli di cui ai paragrafi 1 e 2, non si proceda né alla rigenerazione né alla combustione degli oli usati, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire la distruzione innocua o l’immagazzinamento o deposito controllati degli oli usati».
3
Conformemente all’art. 2 della direttiva 87/101, Gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie per conformarsi agli obblighi ivi enunciati a decorrere dal 1º gennaio 1990.
Procedimento precontenzioso
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La Commissione, ritenendo che l’art. 3, n. 1, della direttiva non fosse stato trasposto in diritto nazionale entro il termine stabilito, ha avviato un procedimento per inadempimento nei confronti del Regno Unito. Dopo aver invitato tale Stato membro a presentare informazioni, ha inviato allo stesso un parere motivato in data 21 dicembre 2001.
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In risposta a tale parere motivato le autorità del Regno Unito, con lettera 20 febbraio 2002, hanno dichiarato di volersi conformare pienamente all’art. 3, n. 1, della direttiva. In una seconda lettera, del 15 maggio 2002, tali autorità hanno descritto gli ostacoli alla rigenerazione degli oli usati, vale a dire l’importanza del mercato degli oli usati recuperati e usati come combustibile, nonché la debolezza della domanda per l’olio di base rigenerato.
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Ciò premesso, la Commissione ha deciso di presentare il ricorso in esame.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
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La Commissione fa valere che il Regno Unito riconosce di dover ancora adottare misure per l’attuazione dell’art. 3, n. 1, della direttiva, e accertarsi che la priorità venga accordata al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
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La Commissione sostiene che il semplice impegno ad adottare misure effettive dirette a dare la priorità alla rigenerazione degli oli usati, nell’ambito delle diverse possibili opzioni che tengano conto degli ostacoli alla rigenerazione, non può costituire di per sé una misura diretta a promuovere la rigenerazione ai sensi dell’art. 3, n. 1, della detta direttiva.
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La Commissione osserva che il mero esame di tali diverse opzioni e l’identificazione degli ostacoli alla rigenerazione non costituiscono le misure richieste dalla direttiva. Si tratterebbe semplicemente di presupposti necessari per la determinazione dell’applicabilità di tale disposizione in caso di ricorso alla rigenerazione.
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La Commissione constata che non è stata adottata alcuna misura concreta diretta a garantire la priorità al trattamento degli oli usati. Il Regno Unito si sarebbe infatti limitato ad esaminare quali misure potevano essere adottate in futuro per raggiungere tale scopo. Benché abbia rilevato vincoli finanziari ostacolanti la promozione del trattamento degli oli usati, esso non avrebbe fatto uso della possibilità offerta dagli artt. 13 e 14 della direttiva di accordare indennità per compensare le spese di tale trattamento. Inoltre, l’esenzione fiscale in vigore in tale settore darebbe, di fatto, la priorità alla combustione, contrastando con lo scopo della direttiva.
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Il governo del Regno Unito ritiene di non aver inadempiuto ai suoi obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva. Esso sostiene di aver identificato ed esaminato una serie di ostacoli alla promozione della rigenerazione degli oli usati. Tenuto conto di tali ostacoli, esso esamina quali potrebbero essere le misure maggiormente adeguate per dare la priorità alla rigenerazione degli oli usati.
12
Il governo del Regno Unito sostiene che l’art. 3, n. 1, della detta direttiva, non impone agli Stati membri alcun obbligo assoluto di adottare misure affinché venga data la priorità alla rigenerazione degli oli usati. L’obbligo di adottare misure di questo tipo si applicherebbe solo «quando i vincoli tecnici, economici e organizzativi lo consentano». La portata dell’obbligo menzionato all’art. 3, n. 1, della direttiva, varierebbe dunque in funzione della situazione particolare di ogni Stato membro. Secondo tale governo le misure adottate per cercare soluzioni dirette ad aumentare la rigenerazione degli oli usati costituiscono misure concrete e adeguate destinate a dare la priorità a tale tipo di trattamento.
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Il governo del Regno Unito precisa che l’art. 3, nn. 2 e 3, della direttiva dimostra inoltre la portata limitata dell’obbligo enunciato al n. 1, del medesimo articolo. Tali disposizioni imporrebbero altri obblighi agli Stati membri quando vincoli impediscano loro di dare la priorità alla rigenerazione degli oli usati.
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Il governo del Regno Unito rileva che le autorità competenti hanno constatato che una serie di ostacoli impediva loro di dare la priorità alla rigenerazione degli oli usati. I principali vincoli identificati sarebbero di ordine economico, vale a dire l’importanza del mercato degli oli usati utilizzati come combustibile e la limitatezza del mercato dell’olio di base rigenerato nonché le spese di gestione e di trasporto e i problemi di messa in commercio di tale prodotto.
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Il governo del Regno Unito sottolinea inoltre che le autorità nazionali hanno esaminato diverse misure dirette ad aumentare il trattamento degli oli usati mediante rigenerazione. Esse avrebbero, in particolare, condotto ricerche per definire un capitolato d’oneri per un sito per la rigenerazione degli oli usati nel Regno Unito, per identificare altri modi per smaltire i prodotti rigenerati e per utilizzare i mezzi migliori per mettere in commercio l’olio rigenerato.
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Il governo del Regno Unito ritiene di essere quindi in grado di attuare un piano strutturato per promuovere la rigenerazione degli oli usati. Un programma di questo tipo costituirebbe un complesso di misure adeguate e proporzionate destinate ad attuare gli obblighi previsti all’art. 3, n. 1, della direttiva.
Giudizio della Corte
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Occorre ricordare che, come è stato affermato dalla Corte nella sua sentenza 9 settembre 1999, causa C-102/97, Commissione/Germania, Racc. pag. I-5051, punto 35), uno degli obiettivi principali della direttiva era quello di concedere la priorità al trattamento per rigenerazione degli oli usati. Questo obiettivo, espresso nel secondo ‘considerando’ di tale direttiva, è motivato dal fatto che la rigenerazione è la più razionale valorizzazione degli oli usati, tenuto conto del risparmio di energia che essa consente di realizzare.
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Al punto 36 di tale sentenza, la Corte ha inoltre rilevato che l’esistenza in uno Stato membro di vincoli di carattere tecnico, economico ed organizzativo che impediscono di concedere una priorità al trattamento per rigenerazione implica l’attuazione dell’obbligo sussidiario, sancito dall’art. 3, n. 2, della direttiva, di adottare le misure necessarie affinché qualsiasi trattamento degli oli usati mediante combustione sia effettuato secondo modalità accettabili dal punto di vista ambientale, conformemente alle disposizioni della detta direttiva. Tale obbligo è esso stesso subordinato alla condizione «che tale combustione sia realizzabile dal punto di vista tecnico, economico ed organizzativo», figurante alla fine dell’art. 3, n. 2, della direttiva.
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Solo qualora, a causa dei vincoli menzionali dall’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva, non si proceda né alla rigenerazione né alla combustione degli oli usati, gli Stati membri sono soggetti all’obbligo, posto in ulteriore subordine, sancito al n. 3 del medesimo articolo, di adottare i provvedimenti necessari per garantire la distruzione innocua o l’immagazzinamento o il deposito controllato degli oli usati (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 37).
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Quanto alla modalità prioritaria, vale a dire il trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, va osservato che, come è stato sottolineato dalla Corte ai punti 38 e 39 della sentenza Commissione/Germania, citata, il riferimento ai «vincoli di carattere tecnico, economico od organizzativo» di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva, fa parte di una disposizione che esprime in modo generale l’obbligo imposto agli Stati membri e che mediante tale divieto il legislatore comunitario non ha inteso prevedere eccezioni limitate ad una regola di applicazione generale, ma definire il campo d’applicazione e il contenuto di un obbligo positivo di assicurare la priorità al trattamento degli oli usati per rigenerazione.
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Ne consegue, come è stato inoltre osservato anche dalla Corte che la definizione di questi vincoli non può dipendere dalla discrezionalità esclusiva degli Stati membri. Infatti, oltre al fatto che un’interpretazione esclusiva degli Stati membri sarebbe in contrasto con il principio di interpretazione e uniforme applicazione del diritto comunitario, essa farebbe della compatibilità del trattamento per rigenerazione con i vincoli di carattere tecnico, economico ed organizzativo una condizione il cui verificarsi dipenderebbe esclusivamente da una valutazione di opportunità dello Stato membro di cui trattasi (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 40).
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Quanto all’argomento sollevato dal governo del Regno Unito secondo cui la portata dell’obbligo contenuto all’art. 3, n. 1, della direttiva varia in funzione della situazione specifica di ogni Stato membro e delle condizioni sfavorevoli prevalenti in uno Stato membro che possono costituire vincoli tali per cui non esiste alcun obbligo di dare la priorità alla rigenerazione degli oli usati, va sottolineato, come rilevato dalla Corte all’art. 43 della sentenza Commissione/Germania, citata, che, ritenere che la situazione tecnica, economica e organizzativa esistente in uno Stato membro sia necessariamente costitutiva di vincoli ostacolanti l’adozione delle misure previste all’art. 3, n. 1, della direttiva equivarebbe a privare tale disposizione di qualsiasi effetto utile in quanto l’obbligo imposto agli Stati membri sarebbe limitato dalla conservazione dello status quo, per cui non vi sarebbe un obbligo effettivo di adottare le misure necessarie a favore di un trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
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Inoltre, in risposta all’argomento del governo del Regno Unito secondo cui il riferimento ai «vincoli di carattere tecnico, economico od organizzativo» significa il riconoscimento, da parte del legislatore comunitario, di un margine discrezionale degli Stati membri, occorre rilevare che tale disposizione relativa ai vincoli deve essere intesa come espressione del principio di proporzionalità che implica che gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure adeguate e proporzionate all’obiettivo di accordare la priorità al trattamento per rigenerazione degli oli usati, nel senso che il limite di tale obbligo positivo è l’esistenza dei vincoli di ordine tecnico, economico ed organizzativo previsti dall’art. 3, n. 1, della direttiva (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 42).
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La Corte ha inoltre deciso che non spetta ad essa determinare le misure che uno Stato membro avrebbe dovuto adottare per dare attuazione all’art. 3, n. 1, della direttiva. E’ invece di sua competenza, nel contesto della verifica dell’esistenza di vincoli ai sensi di tale articolo, valutare le possibilità di adozione di misure intese a dare la priorità al trattamento per rigenerazione degli oli usati che rispondono al criterio della fattibilità dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 48).
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Di conseguenza, anche se può essere accettato che gli Stati membri possano, in un primo tempo, effettuare studi e redigere relazioni per definire le modalità di eliminazione degli oli usati, sarebbe tuttavia necessario che a tali preparativi seguano misure concrete dirette a dare la priorità alla rigenerazione, per conformarsi all’obbligo prescritto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.
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Orbene, nella fattispecie, è giocoforza constatare che il Regno Unito, non ha adottato misure concrete dirette ad assicurare la priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati e che si è limitato ad identificare i vincoli, a studiare il mercato e ad esaminare le eventuali misure da adottare.
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Va aggiunto che gli Stati membri dovevano conformarsi agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva a partire dal 1ºgennaio 1990. Inoltre l’art. 3 della direttiva 75/439, nella sua versione iniziale del 1975, prevedeva già che gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie affinché, per quanto possibile, l'eliminazione degli oli usati avvenga mediante riutilizzazione ( rigenerazione e/o combustione a scopi diversi dalla distruzione ). Tali misure dovevano essere adottate a partire dal 1977.
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Orbene, è stato anche considerato che, per un lungo periodo, vale a dire tra il termine di trasposizione (1º gennaio 1990) e il termine di due mesi fissato nel parere motivato del 20 dicembre 2001, il Regno Unito non ha intrapreso alcuna azione al fine di avviare un processo il cui scopo fosse l’adozione delle misure necessarie all’impiego della rigenerazione come trattamento prioritario degli oli usati, conformemente a quanto previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.
29
Per quanto riguarda l’argomento del Regno Unito diretto a dimostrare l’esistenza di ostacoli di ordine economico, derivanti segnatamente dalla struttura del mercato degli oli usati, occorre constatare che solo nel 2002 è stato adottato un piano di gestione dei rifiuti per rispondere a tale situazione.
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Con riferimento agli obblighi che incombono agli Stati membri nel settore in questione, va osservato che tale azione non costituisce attuazione dell’obbligo previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.
31
A questo proposito occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v., in particolare, sentenze 15 marzo 2001, causa C-147/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I-2387, punto 26; 4 luglio 2002, causa C-173/01, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-6129, punto 7 e 10 aprile 2003, causa C-114/02,Commissione/Francia, Racc. pag. I-3783, punto 9).
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Ciò premesso occorre rilevare che il Regno Unito, avendo omesso di adottare, ai sensi dell’art 3, n. 3, della direttiva, le misure necessarie per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi di tale direttiva.
Sulle spese
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Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Per questi motivi
LA CORTE (Prima Sezione),
dichiara e statuisce
1)
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, avendo omesso di adottare, ai sensi dell’art 3, n. 3, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l’eliminazione degli oli usati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE, le misure necessarie per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi di tale direttiva.
2)
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è condannato alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 luglio 2004.
