TAR Sicilia (PA) Sez. I n. 2886 del 12 dicembre 2016
Rifiuti.Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti
Va annullata l’ordinanza adottata dal Presidente della Regione nella parte in cui è stata prevista una diversa misura del tributo speciale dovuto per il conferimento di rifiuti in discarica (ecotassa) in funzione della percentuale di raccolta differenziata raggiunta dai soggetti conferitori nel corso dell’anno
Pubblicato il 12/12/2016
N. 02886/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03313/2015 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3313 del 2015, proposto da:
Comune di Siracusa, anche nella qualità di ente esponenziale della comunità siracusana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Bianca, con domicilio eletto in Palermo, via Resuttana Colli n. 366 (studio avv. M. Cannizzo);
contro
- la Presidenza della Regione Siciliana;
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri;
- il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici, siti in Palermo, via A. De Gasperi n. 81, sono per legge domiciliati;
per l'annullamento
- dell'Ordinanza del Presidente della Regione Siciliana n. 20/Rif. del 14 luglio 2015, nella parte in cui, all'art. 8, disciplina l'attività straordinaria per l'incremento delle percentuali di raccolta differenziata e obbligo di pretrattamento, aumentando la misura del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per la Presidenza della Regione Siciliana, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Vista l’ordinanza n. 1314/2015 e visto il relativo adempimento;
Vista la memoria conclusiva depositata dall’Avvocatura dello Stato per la Presidenza della Regione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere dott.ssa Maria Cappellano;
Uditi all’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2016 i difensori delle parti, presenti come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
A. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato il Comune di Siracusa ha impugnato l’ordinanza contingibile ed urgente n. 20/rif del 14.07.2015 adottata dal Presidente della Regione ai sensi dell’art. 191 d. lgs. n. 152/2006, nella parte in cui ha previsto la rideterminazione e l’incremento della misura del tributo speciale dovuto per il conferimento di rifiuti in discarica (ecotassa) in funzione della percentuale di raccolta differenziata raggiunta nel corso dell’anno 2015.
Avverso tale parte del provvedimento l’ente locale ricorrente ha dedotto l’articolata censura di violazione di legge (art. 191 D. lgs. n. 152/2006 e art. 3 comma 29 legge 549/1995). Carenza di potere e violazione del giusto procedimento, sostenendo che la rideterminazione della misura del tributo speciale non rientrerebbe nell’ambito del potere extra ordinem attribuito dall’art. 191 citato; e che tale determinazione, per espressa previsione della norma statale, dovrebbe essere effettuata non già con un provvedimento urgente, bensì con norma regionale.
Ha, quindi, chiesto l’annullamento in parte qua dell’atto impugnato, con il favore delle spese.
B. – Si è costituita in giudizio, per le Amministrazioni intimate, l’Avvocatura dello Stato, senza spiegare difese scritte, né produrre documentazione.
C. – Con ordinanza n. 1314/2015 è stata accolta l’istanza cautelare e, contestualmente, sono stati disposti incombenti istruttori a carico del Comune di Siracusa (adempiuti).
D. – In vista della discussione del ricorso nel merito la difesa erariale ha avversato il ricorso con memoria conclusiva, chiedendone il rigetto, in quanto infondato; ed eccependo, altresì, la sopravvenuta carenza di interesse in ragione della natura temporanea del provvedimento.
Quindi, all’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2016, presenti i difensori delle parti, come specificato nel verbale, il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
A. – Viene in decisione il ricorso promosso dal Comune di Siracusa avverso l’ordinanza contingibile ed urgente n. 20/rif del 14.07.2015 adottata dal Presidente della Regione ai sensi dell’art. 191 d. lgs. n. 152/2006, nella parte in cui è stata prevista una diversa misura, ed un incremento, del tributo speciale dovuto per il conferimento di rifiuti in discarica (ecotassa) in funzione della percentuale di raccolta differenziata raggiunta nel corso dell’anno 2015 (art. 8, commi 3 e 4, dell’ordinanza impugnata).
B. – Va preliminarmente esaminata l’eccezione sollevata dall’Avvocatura dello Stato nella memoria conclusiva, di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.
L’eccezione non può essere accolta.
Invero, sebbene il provvedimento impugnato abbia natura temporanea, in ragione della natura contingibile ed urgente delle misure straordinarie adottate (sei mesi a partire dal 15.07.2015), tale natura non esclude l’applicazione, per l’anno di riferimento, della “ecotassa” in misura sensibilmente maggiore a carico degli enti locali, tra i quali il Comune ricorrente.
Deve, infatti, rammentarsi che l’interesse sostanziale sotteso al ricorso in esame resta circoscritto alla parte su indicata dell’ordinanza impugnata, la quale, come già chiarito, ha previsto una diversa misura del tributo speciale dovuto per il conferimento di rifiuti in discarica (ecotassa) in funzione della percentuale di raccolta differenziata raggiunta nel corso dell’anno 2015, con un consistente incremento per i soggetti conferitori di rifiuti, i quali non raggiungano un determinato livello di raccolta differenziata (almeno il 36 %).
C. – Nel merito, ritiene il Collegio di confermare la delibazione assunta in fase cautelare, atteso che il ricorso è fondato.
Il primo profilo dell’articolata censura, con il quale si deduce la violazione dell’art. 191 del d. lgs. n. 191/2006, è fondato.
Deve premettersi che il Presidente della Regione ha adottato il provvedimento impugnato in applicazione dell’art. 191 del d. lgs. n. 152/2006: la norma disciplina un potere extra ordinem del Presidente della Giunta Regionale (o del Presidente della provincia e del Sindaco) “qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere”, in tal modo consentendo “il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti” (v. comma 1).
Al fine di esercitare il potere di ordinanza previsto dal citato art. 191, la disposizione nazionale prevede, quindi, che: a) si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente; b) non si possa altrimenti provvedere.
La norma in esame stabilisce anche che l’autorità procedente (Presidente della Giunta regionale; Presidente della provincia; Sindaco) dovrà, tra l’altro, indicare a quali disposizioni vigenti si intende derogare e “garantire un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente;”: sotto tale profilo, non è ininfluente rilevare che tale tipologia di ordinanze deve essere adottata tenendo conto del parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali (v. art. 191, comma 3), a riprova della specifica finalità cui è sotteso l’esercizio del potere extra ordinem.
Si ritiene, quindi, che la previsione della nuova misura del tributo si presenti distonica rispetto alla causa attributiva del potere, il cui esercizio appare chiaramente preordinato alla soluzione immediata di una situazione eccezionale, caratterizzata dall’urgenza nel settore della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti; agganciato, del resto, all’esigenza, dichiarata dalla norma in esame, di tutelare la salute pubblica e l’ambiente.
Non dubita il Collegio della positiva incidenza della raccolta differenziata sulla tutela dell’ambiente, sottolineata dalla difesa erariale nella memoria conclusiva; ritiene, tuttavia che l’utilizzo di tale metodo di raccolta, rientrante tra i metodi ordinari, vada certamente incentivato, ma ricorrendo agli ordinari strumenti messi a disposizione dalla normativa vigente.
Del resto, proprio la norma regionale richiamata nell’ordinanza impugnata – l’art. 9, co. 4, l.r. n. 9/2010 – fa riferimento ad uno strumento ordinario di pianificazione e programmazione, il piano regionale di gestione dei rifiuti, la cui approvazione compete alla Regione, e con il quale devono essere definiti numerosi ed importanti aspetti relativi alla raccolta differenziata (v. il comma 4 dell’art. 9).
Il piano fissa, peraltro, gli obiettivi inerenti ai livelli di raccolta differenziata; e detto strumento di pianificazione – nonché eventuali modifiche e aggiornamenti – deve essere approvato, sentite le province, i comuni e le S.R.R., con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per l'energia ed i servizi di pubblica utilità, secondo il procedimento di cui all’art. 12, co. 4, dello Statuto regionale e previo parere della competente commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana; e, peraltro, può essere approvato anche per stralci funzionali e tematici (v. comma 1 art. 9).
Ciò chiarito, deve ulteriormente osservarsi che, anche a ritenere – per pura ipotesi – che il Presidente della Regione possa stabilire la misura del tributo con un provvedimento urgente ai sensi dell’art. 191 su citato, in ogni caso l’atto impugnato si pone (in parte qua) in contrasto con la disposizione contenuta nell’art. 3, co. 29, l. n. 549/1995, con conseguente fondatezza anche del secondo profilo denunciato con l’articolata censura.
Per quanto attiene, in particolare, alla misura del tributo, ritiene il Collegio che l’indefettibilità di una norma regionale attuativa si desume sia dall’art. 3, co. 29, l. n. 549/1995; sia dall’art. 2, co. 23, l.r. n. 6/1997:
- la prima disposizione stabilisce che “L'ammontare dell'imposta è fissato, con legge della regione entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, per chilogrammo di rifiuti conferiti: in misura non inferiore ad euro 0,001 e non superiore ad euro 0,01 per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per i rifiuti inerti ai sensi dell'articolo 2 del D.M. 13 marzo 2003 del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 21 marzo 2003; in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore ad euro 0,02582 per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4 del medesimo decreto” e, nell’ultima parte, che “In caso di mancata determinazione dell'importo da parte delle regioni entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, si intende prorogata la misura vigente”;
- la norma regionale, a sua volta – disciplina di dettaglio espressamente richiesta dal legislatore nazionale – stabilisce, al comma 23, che “Per l'anno 1997 nella Regione siciliana la misura del tributo è quella minima stabilita dal comma 29 dell'articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Come chiarito dalla giurisprudenza, “…L'ammontare del tributo è frutto di una disciplina complessa. E' invero fissato con legge regionale entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo. Ma lo è nel rispetto di parametri predeterminati dalla legge istitutiva, variabili tra un coefficiente minimo e un coefficiente massimo in rapporto alla quantità dei rifiuti conferiti (v. co. 29), e applicabili in ogni caso nel minimo quanto all'anno 1996…; e ancora: “…Il tributo speciale, per l'anno 1996, era già in vigore in base alla L. n. 549 del 1995, art. 3, comma 38. Era in vigore per effetto della legge statale istitutiva e della misura minima ivi prevista; misura rilevante per l'anno in questione e, ove non seguita da una diversa determinazione con legge regionale, valevole anche per gli anni successivi (v. commi 29 e 30)...”(Cass. civ., Sez. V, Sent. 12 luglio 2013, n. 17245; v. anche, nello stesso senso e riferita alle regioni a statuto speciale, per le regioni a statuto speciale Cass. civ., Sez. V, Sent. 5 maggio 2011, n. 9865).
A quanto appena rilevato deve aggiungersi che l’ordinanza impugnata non ha neppure rispettato i parametri temporali indicati dalla norma statale, la quale fa un chiaro riferimento alla fissazione dell’ammontare dell’imposta “entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo”, in quanto ha determinato l’ammontare del tributo per l’anno in corso.
D. – Per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso, in quanto fondato, deve essere accolto e, per l’effetto, va annullata l’ordinanza n. 20/rif del 14.07.2015 adottata dal Presidente della Regione nella parte in cui è stata prevista una diversa misura del tributo speciale dovuto per il conferimento di rifiuti in discarica (ecotassa) in funzione della percentuale di raccolta differenziata raggiunta dai soggetti conferitori nel corso dell’anno 2015 (art. 8, commi 3 e 4, dell’ordinanza impugnata).
E. – Le spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza e vengono poste a carico della Presidenza della Regione, la quale ha adottato il provvedimento impugnato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte qua il provvedimento impugnato.
Condanna la Presidenza della Regione Siciliana al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Siracusa, che liquida in € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Roberto Valenti, Consigliere
Maria Cappellano, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Maria Cappellano Calogero Ferlisi
