Recuperi ambientali (R10) e discariche (D1): funzione, presidi tecnici e simmetrie temporali inverse tra i due istituti

di Oreste PATRONE

Le cave abbandonate sono uno di quei fenomeni sedimentati all’immaginario di tanti.
Molte di queste cavità sono rimaste per decenni ai margini dell’abitato, fino a fondersi con un paesaggio circostante rassegnato nei confronti delle inadempienze umane. 
Il proprietario originario non c’è più, travolto da un fallimento o dissolto in una successione di ragioni sociali. Il piano di ripristino è rimasto sulla carta oppure si è rivelato, col passare degli anni, irrealizzabile. Le garanzie finanziarie non garantiscono più nulla e nessuno. 
Ma ecco che un giorno all’orizzonte appare un nuovo imprenditore che propone di riempire quella cavità con dei rifiuti. 

Dal punto di vista materiale l’operazione è semplice: si conferiscono rifiuti in un vuoto morfologico e lo si riempie. Dal punto di vista giuridico, invece, il sistema si biforca, presentando una complessità che ha generato non pochi dibattiti e incertezze interpretative nel corso degli anni.
Il presente contributo s’inserisce su questa biforcazione, con l’intento di ribadire le differenze tra i due istituti.

Riempire una depressione con rifiuti può significare due cose radicalmente diverse. 
Una è l’operazione di recupero ambientale di cui al codice R10 dell’Allegato C alla parte quarta del D.gs. 152/2006. L’altra è realizzazione di una discarica, ossia una struttura organizzata dedicata alle operazioni di cui al codice D1 dell’Allegato B. La differenza non è nominalistica o formale, ma attiene alla funzione dell’intervento, ai presidi tecnici richiesti, al regime autorizzatorio e alla filosofia sottesa alla gestione del rischio ambientale.

Il codice R10 qualifica come operazione di recupero il “trattamento sul suolo a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia”. È su questa base che si costruiscono numerosi interventi di riempimento funzionale di cave dismesse. Il Decreto Ministeriale 5 febbraio 1998, ad esempio, individua le attività di recupero ambientale come la restituzione di aree degradate ad usi produttivi o sociali attraverso rimodellamenti morfologici. Per tali attività, l'utilizzo di rifiuti non pericolosi, come le terre e rocce di scavo o altri materiali inerti, è sottoposto a procedure semplificate, alle condizioni stabilite dal comma 2 dell’articolo 5, ossia che sia previsto e disciplinato da un apposito progetto approvato dall'autorità competente, sia compatibile con le caratteristiche chimico-fisiche, idrogeologiche e geomorfologiche dell'area, e che il contenuto dei contaminanti sia conforme alla legislazione vigente in materia di bonifica. 
La discarica, invece, è un impianto di smaltimento disciplinato dal D.lgs. 36/2003, che ne codifica le categorie, le caratteristiche costruttive, i criteri di ammissibilità dei rifiuti e i sistemi di controllo nel tempo.

La prima grande differenza è funzionale. 
Nel recupero ambientale, R10, il rifiuto è lo strumento per conseguire un risultato, che è il ripristino morfologico o ambientale di un determinato sito. Nella discarica il rifiuto è il fine dell’impianto,. L’opera nasce per accoglierlo e confinarlo in modo definitivo (con tutti i limiti che questa rappresentazione porta con sé, specie se osservata alla luce delle più recenti riflessioni sulla discarica come sistema dinamico e non meramente confinativo).

Da questa diversa funzione discende un diverso impianto tecnico. 
La discarica è una tipologia impiantistica rigidamente strutturata. Che si tratti di discarica per inerti, per rifiuti non pericolosi o pericolosi, il modello è predefinito dal legislatore. È obbligatoria l’impermeabilizzazione di fondo e dei fianchi, sistemi di drenaggio del percolato, reti di monitoraggio delle acque sotterranee, presidi per la captazione del biogas (ad esclusione delle discariche di inerti). La gestione non si esaurisce con la chiusura dell’impianto, ma prosegue per almeno trent’anni nella fase successiva alla chiusura. 
Il presupposto tecnico è che il rifiuto è suscettibile di generare impatti nel tempo (non è questa la sede per discutere della fondatezza di questo approccio) e deve pertanto essere isolato dall’ambiente circostante. La discarica costruisce una discontinuità tra il corpo dei rifiuti e il terreno naturale, un deposito isolato dall’ambiente geologico circostante del quale la tecnica governa le trasformazioni.

Nel recupero ambientale R10 la logica è diversa. Non esiste un impianto tipizzato, non è prevista in via generale una struttura impermeabilizzante obbligatoria e i materiali, purché adeguatamente caratterizzati e ritenuti compatibili, possono essere collocati direttamente nella cavità, in contatto con il suolo. Il presupposto non è il confinamento di un potenziale rischio ma la preventiva selezione di materiali idonei a integrarsi con le matrici ambientali del sito. La disciplina è più valutativa e meno standardizzata. 
Il D.M. 5 febbraio 1998 codifica alcune tipologie di rifiuti e di attività in procedura semplificata, ma al di fuori di tali ipotesi il procedimento è ordinario e richiede una valutazione tecnica approfondita da parte dell’autorità competente, che può avvalersi del supporto del sistema agenziale per verificare la compatibilità dei materiali con la finalità di recupero.

La differenza, in ultima analisi, dipende dalla funzione sostanziale del conferimento. 
Un caso emblematico ha visto un privato chiedere l'iscrizione al registro delle imprese per il recupero di rifiuti non pericolosi in regime semplificato, intendendo riempire una cava dismessa con fanghi disidratati e cocciame (CER 010408, 010410, 010413) derivanti dalla lavorazione del marmo, del granito e delle pietre naturali, nonché con terre e rocce da scavo. La Provincia di Verona, basandosi su un'interpretazione letterale dell'articolo 10, comma 3, del D.lgs. 117/2008, negò la possibilità di eseguire il recupero ambientale, sostenendo che la norma si applicasse sia alle cave in esercizio che a quelle dismesse, e che il riempimento con rifiuti diversi da quelli di estrazione dovesse sottostare alle disposizioni sulle discariche (D.lgs. 36/2003). Il TAR del Veneto respinse il ricorso del privato, confermando tale interpretazione (sez. III, sentenza n. 3810 del 23 dicembre 2009).

Tuttavia, a seguito di un'interrogazione parlamentare e di un confronto con la Commissione Europea, il Ministero dell'Ambiente ha fornito un'interpretazione più favorevole al recupero. Con una nota del 2 febbraio 2015, il Ministero ha chiarito che il recupero di rifiuti inerti o non pericolosi idonei ad essere utilizzati in lavori di accrescimento/ricostruzione e riempimento o ai fini di costruzione non può costituire un’attività riguardante le discariche. Ha concluso che l'articolo 10, comma 3, del D.lgs. 117/2008 è applicabile solo alle operazioni di smaltimento di rifiuti nei vuoti dell'attività estrattiva. Di conseguenza, i riempimenti dei vuoti di estrazione ai fini del ripristino ambientale, effettuati utilizzando rifiuti in sostituzione di materie prime (laddove idonei e senza aumento degli impatti), non costituiscono attività di smaltimento di rifiuti, ma operazioni di recupero. Spetta alle autorità competenti verificare caso per caso le condizioni di idoneità dei materiali di riempimento.

Tale chiarimento è stato determinante nell’orientare la successiva elaborazione giurisprudenziale del fenomeno. L’orientamento restrittivo emerso dalla pronuncia del 2009 del TAR Veneto è stato infatti superato dalla giurisprudenza successiva. La svolta si è avuta con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4690 del 2017, che ha affrontato la questione a seguito di un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea sull'interpretazione dell'art. 10 della Direttiva 2006/21/CE. Il Consiglio di Stato ha stabilito un principio dirimente: il riempimento dei vuoti di cava con rifiuti diversi da quelli di estrazione non è assoggettato alla disciplina delle discariche (art. 208 d.lgs. 152/2006 e d.lgs. 36/2003), ma costituisce operazione di recupero ambientale soggetta alla procedura semplificata (artt. 214 e 216 d.lgs. 152/2006), quando ricorrono cumulativamente due condizioni: 
    1. che il riempimento dei vuoti di cava verrebbe comunque effettuato anche qualora si rinunciasse ad utilizzare rifiuti diversi da quelli di estrazione;
    2. che i rifiuti impiegati siano appropriati ai fini dell'operazione di riempimento, ossia esclusivamente rifiuti inerti e non pericolosi indicati nell'Allegato 1, sub allegato 1, del D.M. 5 febbraio 1998. 
Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’art. 10, comma 3, del d.lgs. 117/2008 trova applicazione soltanto quando il riempimento costituisca operazione di smaltimento e non già di recupero ambientale. La distinzione tra operazioni di recupero e operazioni di smaltimento dipende dalla tipologia di rifiuti utilizzati e dalla finalità dell'intervento.
Questo orientamento è stato confermato e sviluppato dalla giurisprudenza successiva, consolidando il concetto per cui la funzione sostanziale del conferimento è determinante: se il riempimento risponde a finalità di recupero ambientale con rifiuti appropriati (corrispondenti ai requisiti tipologici e qualitativi previsti dalla normativa), si applica la procedura semplificata, se invece si tratta di mero smaltimento o di utilizzo di materiali non idonei, si applicano le disposizioni sulle discariche.

Anche i presidi di controllo riflettono questa diversa impostazione. 
Nella discarica il controllo è strutturale e permanente: monitoraggio delle acque sotterranee, gestione del percolato, captazione del biogas, controlli successivi chiusura protratti per decenni. Il sistema è costruito sulla presunzione di un rischio che deve essere gestito nel tempo. 
Nel recupero ambientale il controllo è concentrato a monte: caratterizzazione analitica dei rifiuti, verifica di conformità in ingresso, definizione in sede istruttoria di eventuali limiti sito-specifici. Qui l’assunto è che il materiale, se correttamente selezionato, non generi impatti tali da richiedere un sconfinamento strutturale. 
L’impermeabilizzazione della cavità diventa una sorta di linea di demarcazione simbolica tra recupero e smaltimento: separare equivale a qualificare come discarica mentre non separare, se i materiali sono dichiarati compatibili, consente il recupero. 

Quanto appena detto consente di fare emergere un elemento di particolare rilevanza tecnica alla base della simmetria temporale inversa tra i due sistemi.
Il D.M. 5 febbraio 1998, nell'Allegato 3, richiede espressamente che i rifiuti destinati al recupero ambientale siano sottoposti a test di cessione (dei limiti e delle criticità di tale strumento abbiamo già detto altrove) per verificare che il lisciviato non presenti caratteristiche di ecotossicità tali da determinare rischi di contaminazione delle acque sotterranee. La compatibilità ambientale del materiale è quindi un presupposto di partenza, preventivamente verificato e cristallizzato come condizione autorizzativa. 
Il rifiuto entra nel ciclo del recupero solo se dimostra, fin dall'origine, di non essere suscettibile di generare impatti significativi.
Al contrario, la discarica accoglie materiali che possono evolvere nel tempo, generando percolato e biogas, e che devono essere confinati proprio perché non possiedono quella stabilità chimica iniziale. La gestione post-operativa prosegue fino a quando non si raggiunge una condizione di sostanziale inerzia ambientale. L'articolo 13, comma 6-bis, del D.lgs. 36/2003 stabilisce infatti che la gestione può cessare solo quando, tra le altre condizioni, "deve essere dimostrato che il potere inquinante del percolato estratto è trascurabile" e la produzione di percolato si è annullata per almeno due anni consecutivi.

In altre parole, ciò che nel recupero ambientale è condizione di ingresso diventa, nella discarica, condizione di uscita. La discarica è pensata per accompagnare il corpo dei rifiuti verso quella stessa stabilizzazione ambientale che il recupero presuppone già acquisita. Non si tratta, dunque, di una differenza arbitraria di presidi, ma di due sistemi costruiti su dinamiche temporali inverse: il recupero parte da una compatibilità dimostrata e si integra immediatamente nel contesto ambientale mentre la discarica gestisce un processo evolutivo controllato, nella prospettiva di raggiungere, dopo decenni, quella medesima condizione di compatibilità.

Con questo, si spera che l’imprenditore dell’esempio abbia oggi più chiaro quale strada intraprendere e quali impegni essa comporta, nella consapevolezza che nessuna delle due costituisce una scorciatoia, poiché entrambe richiedono coerenza tra funzione dichiarata e sostanza tecnica dell’intervento. Egli potrà realizzare il proprio intervento e trarne l’utile che gli spetta, restituendo al tempo stesso dignità a quel paesaggio rassegnato e ferito, perché non esiste una soluzione intrinsecamente più rischiosa o più prudenziale, ma solo la responsabilità di scegliere e la tecnica per governarne gli effetti nel tempo.