Corte dei Conti Sez. Campania Sent. 386del 6 aprile 2009
Rifiuti. Servizio raccolta e smaltimento rifiuti urbani

In tema di responsabilità per danno causato al Comune di Caserta nella gestione del Servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani

Sent. n. 386/2009

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA CAMPANIA

Composta dai Magistrati:

Federico                  LUPONE Consigliere Relatore

ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 35758 del Registro di Segreteria e promosso dall’Ufficio del Procuratore Regionale nei confronti di A.V.,B.A.,C.G.,C.F.,D.P.,D.P.,D.G.,F.L.,F.G.,G.L.,I.M.,L.G.,M.G.,M.B.,M.C.,M.G.,M.A.,P.P.,R.A.,S.F. e T.C.;

UDITI,alla Pubblica Udienza del 18.11.2008,con l’assistenza del Segretario Francesca Cerino,il Relatore Cons. Federico Lupone,gli Avv.ti Antonio Lamberti (procuratore dei convenuti A.,C.,D.,D.,F.,G.,L.,P. e T.),Camillo Lerio Miani (procuratore dei convenuti D.,C.,S. e I.),Giuseppe Gallo (procuratore del convenuto M.),Antonio R. (procuratore,congiuntamente all’Avv. Eduardo R., del convenuto R.),Luigi M. D’Angiolella (procuratore dei convenuti M. e M.),Umberto G. (procuratore del convenuto M.) e Renato Labriola anche per delega dell’Avv. Fabio Landolfi (entrambi procuratori del convenuto F.),nonché il P.M. nella persona del S.P.G. Antonio Buccarelli;non comparsi gli Avv.ti Luigi Adinolfi (procuratore del convenuto B.) e Attilio Imparato (procuratore del convenuto M.);

ESAMINATI gli atti di causa;

1. Con atto di citazione depositato il 29.11.2003 (ritualmente notificato e preceduto da inviti a dedurre notificati tra il luglio e il settembre 2003) venivano prospettate sei fattispecie di danno – per complessivi EURO 40.891.565,25 (quarantamilioniottocentonovantunomilacinquecentosessantacinque/25) – sofferto dal Comune di Caserta e determinatosi nell’ambito del rapporto contrattuale tra l’Ente locale e la Società SACE (già ATI – EMIT) per la gestione del servizio di “igiene urbana” (raccolta,trasporto e smaltimento di rifiuti solidi urbani,assimilabili e servizi complementari).

Gli addebiti venivano mossi (in termini di dolo contrattuale per taluni convenuti e in termini di colpa grave in via sussidiaria per altri convenuti) nei confronti di Sindaci,Assessori,Consiglieri e Dirigenti in carica tra il 1996 e il 2003 e individuati nelle persone di B.A. e F.L. (Sindaci),C.F.,D.G.,M.G.,M.C.,M.G. e R.A. (Assessori),A.V.,C.G.,D.P.,D.P.,F.G.,G.L.,L.G.,P.P. e T.C. (Consiglieri),I.M.,M.B.,M.A. e S.F. (Dirigenti).

Deduceva parte attrice che l’appalto per il servizio in questione veniva aggiudicato alla ATI-EMIT il 13.7.1995 con delibera G.C. n. 1200,mentre il contratto veniva stipulato il 29.4.1996 con il medesimo raggruppamento di imprese (poi,denominato SACE), cui il servizio era stato affidato provvisoriamente fin dal mese di settembre 1995 con due ordinanze sindacali relative agli uffici giudiziari e a tutti gli altri servizi.

Lo schema contrattuale era stato approvato con delibera G.C. n.635 del 12.4.1996.

Oggetto del servizio erano la pulizia degli uffici comunali e cimiteriali (nonchè di quelli giudiziari che rientravano e rientrano nella competenza del Comune);la raccolta,lo smaltimento o il trattamento dei rifiuti solidi urbani;il conferimento degli stessi nelle discariche autorizzate con oneri a carico della ditta e senza indennità aggiuntive (salvo per il trasporto dei materiali utili e riciclabili in centri di raccolta che fossero situati oltre 20 chilometri dal centro abitato,qualora ciò avesse determinato un aumento documentato dei costi).Era inoltre espressamente previsto che, nel termine di 90 giorni (più altri 30 giorni a discrezione dell’Amministrazione) dalla registrazione del contratto, la ditta effettuasse,in contraddittorio con l’Ente,uno stato di consistenza del parco automezzi e di tutti i beni destinati al servizio e appositamente acquistati dalla impresa;e,ciò,in quanto il contratto prevedeva che,alla scadenza del periodo decennale di affidamento,tale materiale passasse in proprietà del Comune. Il prezzo stabilito per tutte le prestazioni veniva fissato in LIRE 13.600.000.000 annue oltre IVA,da corrispondersi in rate mensili dietro presentazione di fattura sulla quale il responsabile del servizio doveva apporre il visto di regolare esecuzione. Era anche previsto il meccanismo revisionale ex art. 1664 c.c.

in ragione dell’aumento del costo della manodopera,delle materie prime e dei servizi necessari alla conduzione dell’appalto,compresa la variazione dei costi di smaltimento.

2. In ordine al contratto stipulato il 29.4.1996 e,quindi,alle prestazioni innanzi elencate,il P.M. ha tenuto a evidenziare che trattavasi di un buon contratto certamente non censurabile nei suoi contenuti,che,invece,sono stati letteralmente stravolti negli anni successivi.

3. Successivamente alla stipula del contratto,la SACE,minacciando il ricorso al collegio arbitrale,avanzò una serie di pretese in relazione a MAGGIORI COSTI NELL’ESPLETAMENTO DEL SERVIZIO NEGLI ANNI 1996-1999: compenso per il periodo di affidamento dall’ottobre 1995 all’aprile 1996, riconoscimento del canone pieno per il primo trimestre del contratto (in quanto vi era stata la decurtazione per la mancata presentazione dello stato di consistenza del parco automezzi), effettuazione di prestazioni eccedenti il normale servizio (pulizia di fiere e mercati particolarmente sporchi),alla inadeguatezza strutturale delle discariche in ordine alle quali si pretendeva di non pagare le quote di conferimento e ristoro di cui all’O.P.C.M. del 7.10.1994,affidamento definitivo del servizio di pulizia degli uffici giudiziari,regolamentazione della raccolta differenziata degli imballaggi,aggiornamento dei prezzi nella misura del 53% in più rispetto all’importo fissato nel contratto.

L’Amministrazione comunale costituì,con delibera G.C. n. 44 del 27.11.1998,una commissione paritetica di sette persone che,malgrado la infondatezza delle pretese avanzate e i rilievi in ordine a specifiche inadempienze dell’impresa (come mancata resa del servizio e insufficienza dei cassonetti rispetto alle reali esigenze),ebbe a formulare una proposta che riconosceva alla ditta

Un accordo non venne inizialmente raggiunto,per cui l’Avv. Adinolfi e l’Ing. Orrico furono incaricati dal Sindaco di definire una proposta transattiva,poi sostituita da un secondo accordo relativo a tutto il 1999.

Peraltro,proprio l’Ing. Orrico rappresentò al Sindaco l’infondatezza delle pretese della SACE,puntualizzando che in caso di contenzioso (così come minacciato) contratto e capitolato tutelavano e garantivano pienamente il Comune su tutte le questioni in esame.

In sede di discussione della transazione e del relativo riconoscimento di debito da parte del Consiglio comunale risultò,invece,prevalente la tesi dell’Ass. M. secondo cui contratto e capitolato tutelavano relativamente il Comune nei confronti della SACE.

In data 21.6.2000 si riconosceva,così, alla SACE la somma pari ad attuali EURO 3.261.058,11 che veniva regolarmente incassata,pur con riserva (accettata dal Comune) di accedere alla procedura arbitrale per l’aggiornamento dei prezzi,per il canone del periodo precontrattuale,per i maggiori oneri extra-contrattuali e per la inadeguatezza degli impianti di discarica. In sostanza,nello stesso atto di transazione, che ha in sé,come dato ontologico essenziale,il contenimento reciproco delle pretese,la SACE dichiarava (con l’assenso del Comune) di non accedere al compromesso per le richieste non accolte.

Ma,oltre a indiscriminati riconoscimenti di prebende ed emolumenti aggiuntivi,l’oggetto del contratto veniva modificato in maniera molto consistente.Fra le prestazioni dell’impresa venivano,infatti,eliminate quelle (fra le più delicate per ragioni tecniche e per elevato grado di attenzione sociale) attinenti allo smaltimento dei rifiuti senza prevedere,quantomeno, la detrazione dei      canoni

mensili in misura percentuale pari all’incidenza che sugli stessi aveva,in sede          di

offerta,il prezzo per lo smaltimento.

L’accordo fu fatto proprio dal Consiglio comunale con la delibera di riconoscimento di debito n. 139 del 2000. Tale delibera,in verità,non è tecnicamente un riconoscimento di debito,essendosi limitato il Consiglio a ratificare la delibera di Giunta n. 571 del 2000 sulla proposta transattiva;circostanza,questa,che ha fatto ritenere – in sede di lodo arbitrale – che il Comune non fosse addivenuto ad una transazione,sia perché il contratto non consentiva la revisione richiesta dalla SACE,sia perché in ogni caso non era intervenuta l’approvazione degli organi competenti. Di fatto l’importo indicato nella transazione risulta,per stessa ammissione del Comune nel giudizio arbitrale,essere stato pagato. Ma una eventuale mancata stipula del compromesso non fa altro che confermare la illegittimità della modifica del contratto e la circostanza che il Comune non poteva accollarsi gli oneri attinenti allo smaltimento dei rifiuti,senza neanche defalcare dai canoni mensili la quota percentuale destinata alla remunerazione della SACE.

L’importo di EURO 3.261.058,11 va addebitato in via principale e in solido (ravvisandosi un concorso doloso nella causazione del danno) al Sindaco F. e all’Assessore all’ecologia D. (in carica al momento della proposta transattiva di cui alla delibera G.C. n. 571 del 2000),all’Assessore all’ecologia M. (in carica e relatore al momento della delibera C.C. n. 139 del 2000) e al Dirigente del settore ecologia M. firmatario della transazione.

Sono responsabili, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave,i membri del Consiglio comunale che votarono la delibera n. 139 del 2000.

4. Il compromesso non comprendeva,benché richiesto dalla SACE,la definizione delle SOMME INTEGRATIVE SUI CANONI RIFERITI AL PERIODO PRECONTRATTUALE NOVEMBRE 1995 – FEBBRAIO 1996; alla

Sennonchè,con delibera G.C. n.380 del 1996 (successivamente rettificata) era stata riconosciuta alla SACE, sempre per il medesimo periodo precontrattuale, prima la somma di LIRE 2.617.998.000 (mandati nn.1290-1299 del 1996) e,poi,l’ulteriore importo di LIRE 1.008.141.208 (EURO 520.661,48),giusta mandato n.3347 del 1996 (per pretesi maggiori costi,dovuti all’impiego di personale e automezzi, oltre a spese di produzione e smaltimento rifiuti).

Ciò posto,l’Amministrazione avrebbe dovuto defalcare in sede di transazione la somma pari ad EURO 520.661,48,considerato anche che la SACE si era impegnata a rinunciare a qualsiasi altro importo.

Il danno di EURO 520.661,48 va addebitato a titolo di dolo al Sindaco B.,all’Assessore M. e al Dirigente M.,per i pagamenti indebiti del 1996,nonché al Sindaco F.,agli Assessori D. e M. e al Dirigente M.,per la mancata defalcazione in sede di transazione. Sono responsabili in via sussidiaria i Consiglieri comunali che votarono la delibera n. 139 del 2000.

5. Il contratto e il capitolato di appalto prevedevano,entro 90 giorni dalla stipula,il censimento iniziale dei mezzi e delle attrezzature da destinare al servizio,ai fini della verifica degli standards di qualità nelle prestazioni e di un successivo passaggio di proprietà al Comune di tali beni alla scadenza del contratto.

Tale operazione non è mai avvenuta, né il Comune ha mai esercitato i diritti derivanti dal contratto che prevedeva,se l’adempimento non fosse stato portato a compimento,il riscatto della cauzione posta a garanzia dell’adempimento medesimo e,soprattutto,l’applicazione della decurtazione del 30% del compenso mensile con incameramento di una penale di LIRE 300.000 al giorno per tutto il

tempo in cui la ditta avesse continuato ad utilizzare materiali e mezzi; fermo restando che alla scadenza dei 90 giorni (prorogabili a 120) l’Amministrazione aveva il diritto di recedere dal contratto.

Complessivamente,il danno per MANCATA APPLICAZIONE DELLE DECURTAZIONI E DELLE PENALITA’ RELATIVE ALLO STATO DI CONSISTENZA DEI BENI MOBILI DESTINATI AL SERVIZIO è pari ad EURO 16.796.598,40 ed è imputabile a titolo di dolo:

- per il 1996 e il 1997 al Sindaco B.,all’Assessore M. e ai Dirigenti M.,I. e D.,deceduto prima della emissione dell’atto di citazione (EURO 3.079.374,00);

- per il 1998 al Sindaco F.,agli Assessori C. e D.,nonché ai Dirigenti M.,I. e S. (EURO 2.163.696,10);

- per il 1999 al Sindaco F.,all’Assessore D. e al Dirigente M. (EURO 2.163.696,10);

-   per il 2000 al Sindaco F.,agli Assessori D. e M. e al Dirigente M. (EURO 2.163.696,10);

- per il 2001 al Sindaco F.,agli Assessori M. e M.,nonché al Dirigente M. (EURO 2.163.696,10);

-   per il     2002 (fino a maggio) al Sindaco F.,all’Assessore M. e al Dirigente M. (EURO 901.540,00);

-   per il 2002 e il 2003 (fino ad aprile) al Sindaco F.,all’Assessore R. e al Dirigente M. (EURO 1.983.388,00).

6. A prescindere dalle ipotesi finora delineate,l’Amministrazione comunale ha erogato ULTERIORI COMPENSI EXTRA-CONTRATTO PER SERVIZI ECCEDENTI IL NORMALE SERVIZIO E PER AUMENTO DEI           COSTI

Detti pagamenti sono avvenuti dietro presentazione di semplice fattura e senza riscontro e verifica circa l’effettivo debito degli importi medesimi; laddove,essi riguardavano servizi aggiuntivi (presunto maggior lavoro svolto nella pulizia delle aree della fiera bimestrale o nella rimozione dei rifiuti depositati fuori dai cassonetti) e revisione (aumenti nel costo della manodopera).

Tale partita di danno,originariamente quantificata nell’atto di citazione in EURO 9.091.346,34,veniva rideterminata nella memoria difensiva del 29.11.2007 in EURO     5.633.722,60 e addebitata   a   titolo di   dolo   nelle seguenti   misure:

- per il 1998   al Sindaco F.,agli Assessori C. e D.,nonché ai Dirigenti M. e S. (EURO 235.030,22);

-   per il 1999 al Sindaco F.,all’Assessore D. e al Dirigente M. (EURO 11.916,72);

- per il 2000 al Sindaco F.,agli Assessori D. e M.,nonché al Dirigente M. (EURO 4.199.128,95);

-     per il 2001 al Sindaco F.,all’Assessore M. e al Dirigente M. (EURO 153.975,00);

-    per il 2002 (due mesi) al Sindaco F.,all’Assessore M. e al Dirigente M. (EURO 650.873,37).

7. Il contratto tra il Comune e la SACE prevedeva che quest’ultima assolvesse all’attività di conferimento dei rifiuti in discarica autorizzata e che il prezzo pattuito coprisse ogni spesa relativa.

Di fatto la SACE non ha mai pagato le spese per il versamento nelle discariche gestite dal Consorzio Intercomunale CE/2,       dal                 Consorzio

Intercomunale CE/4,dall’A.C.S.A. CE/3 e dalla FIBE Campania S.p.A. Di qui l’ACCOLLO DA PARTE DEL COMUNE DEI DEBITI DELLA SACE NEI CONFRONTI DEI CONSORZI DI RACCOLTA PER I CONFERIMENTI IN DISCARICA secondo gli importi di seguito indicati.

A) Consorzio Intercomunale CE/2.

L’Assessore M.,rilevata la grave esposizione della SACE nei confronti del Consorzio e accertata la mancanza di volontà della stessa di sanare il debito anche a rate,propose che l’Amministrazione provvedesse al pagamento con rivalsa sui canoni mensili del contratto.

Il Consiglio comunale approvò,quindi,la delibera n. 142 del 27.10.2000 di riconoscimento di debito nei confronti del Consorzio per EURO 1.061.648,95 senza neppure considerare l’ipotesi di rivalsa nei confronti della SACE.

Il danno viene contestato in termini di dolo al Sindaco F.,agli Assessori D. e M. e al Dirigente M..

Sono responsabili in via sussidiaria i Consiglieri comunali che votarono la delibera n. 142 del 2000.

Prima della delibera C.C. n. 142 del 2000 erano stati effettuati altri pagamenti in via automatica a firma dell’Ing. Bruno M. per EURO 723.504,43. I mandati corrispondenti a tali pagamenti sono il n. 3043 del 19.5.1998 e i nn. 7996 e 7997 del 14.12.1998 (in merito al primo sono stati costituiti in mora i convenuti F.,C. e M. con nota n. 90155 del 15.5.2003). La somma,sebbene indebitamente erogata nel 1998,poteva e doveva essere recuperata nei cinque anni successivi all’esborso.

Il danno è da addebitarsi a titolo di dolo al Sindaco F.,agli Assessori C. e D.,nonché ai Dirigenti M. e S..

Il Consorzio ha successivamente emesso fatture per prestazioni riferite al periodo 10.2.2002 – 10.2.2003 per EURO 895.527,09 (anche tali somme sono state pagate senza effettuare alcuna decurtazione del canone mensile).

L’addebito va contestato a titolo di dolo al Sindaco F.,agli Assessori M. e R.,nonché al Dirigente M.. La responsabilità va estesa a titolo di dolo anche agli Assessori D. e M. che,con il F. e il M.,determinarono la nefasta modifica del contratto originario stipulato con la SACE (transazione del 2000).

Qualora il Collegio volesse limitare il danno alla mancata decurtazione del valore della prestazione di smaltimento che dal 2000 l’impresa non ha certamente svolto con l’imprimatur formale sancito nell’atto di transazione,la responsabilità sussidiaria deve essere estesa ai Consiglieri comunali che votarono la delibera n. 139 del 2000.

Infine,con ordinanza del T.A.R. di Napoli in data 7.8.2002,cui il Consorzio aveva fatto ricorso per ottenere il pagamento degli importi arretrati (residuo credito al 2002),veniva liquidata in danno del Comune l’ulteriore somma di EURO 2.233.509,00.

Sul punto,va rilevato che la somma è riferita a fatture emesse dal Consorzio direttamente nei confronti del Comune,in quanto la EMIT-SACE aveva comunicato che l’Ente locale si sarebbe fatto carico del servizio di smaltimento; così cedendosi al Consorzio il credito nei confronti del Comune (il quale non ha mai pagato nulla al Consorzio in detrazione al canone mensile spettante alla impresa).

La responsabilità va ascritta ai Sindaci B. e F.,agli Assessori M.,D.,M. e R.,nonché ai Dirigenti M.,I.,D. (deceduto prima della emissione dell’atto       di

citazione) e M. a titolo di dolo. In via sussidiaria rispondono anche il Consiglieri comunali che votarono la delibera n. 139 del 2000.

Trattasi di fattispecie analoga alla precedente. Il periodo di riferimento è 30.11.2000 – 31.1.2002 e il Comune si è assunto l’onere di pagare l’importo di EURO 1.940.000,00 con atto     di transazione a firma del Dirigente S.

(Direttore Generale dell’Ente) . Tale importo va addebitato a titolo di dolo al Sindaco F.,agli Assessori M.,M. e R.,nonché ai Dirigenti M. e S..

Anche tale esborso è frutto della nefasta modifica del contratto originario stipulato con la SACE,per cui la responsabilità va estesa agli Assessori D. e M..

Qualora il Collegio volesse limitare il danno alla mancata decurtazione del valore della prestazione di smaltimento,devono rispondere in via sussidiaria i Consiglieri comunali che votarono la delibera n. 139 del 2000.

A seguito di ingiunzione del T.A.R. di Napoli nei confronti del Comune in data 25.9.2001 è stata pagata la somma di EURO 1.113.969,49 (periodo di riferimento: 1995-1996 e giugno-settembre 1998). La responsabilità va ascritta a titolo di dolo ai Sindaci B. e F.,agli Assessori M.,M. e R.,nonché ai Dirigenti M.,D. (deceduto),S.,I. e M..

Il Sindaco F.,gli Assessori M. e R.,nonché il Dirigente M. devono rispondere in relazione al mancato recupero,almeno parziale,delle somme erogate a seguito della predetta ingiunzione.

Sono responsabili in via sussidiaria i Consiglieri comunali che

A seguito di ordinanza del T.A.R. di Napoli in data 23.10.2002,il Comune è stato condannato al pagamento di EURO 1.928.736,96 (debito derivante dal conferimento in discarica della SACE per effetto del contratto in data 5.9.2001 tra il Comune e la FISIA (poi FIBE).

Sono evidenti gli effetti disastrosi per l’Amministrazione che sono scaturiti dall’aver eliminato dal contratto originario la prestazione dello smaltimento dei rifiuti.

Nulla è stato mai fatto per recuperare tale somma (trattenendo gli importi dovuti per contratto), né è stata dispiegata adeguata difesa chiamando in causa la SACE.

La responsabilità va ascritta a titolo di dolo al Sindaco F.,agli Assessori M. e R.,nonchè al Dirigente M..

Poiché   il danno   deriva dalla   modifica   del contratto originario (transazione), la responsabilità va estesa   agli Assessori D. e M. che, con   il   Sindaco F.   e   il Dirigente   M.       furono     ideatori       di quell’accordo      del      2000     totalmente     favorevole       alla

SACE (nell’economia dell’atto di citazione l’antigiuridicità dell’ “accordo”,        nel

8. Il capitolato speciale d’appalto individuava la sede della Pretura fra i locali oggetto del contratto di pulizia; mentre il contratto non faceva menzione degli Uffici giudiziari.

Peraltro,il Sindaco B.,con ordinanza n. 44621 in data 2.11.1995,estendeva l’affidamento in via provvisoria anche agli Uffici giudiziari,confermando,salvo definitive determinazioni,la spesa già impegnata; e con delibere G.C. nn. 162 e 1411 del 1997 si provvedeva alla liquidazione e       alpagamento delle fatture relative al servizio di pulizia degli Uffici giudiziari della Pretura,della Procura e del Giudice di Pace.

Di fatto,dalla fine del 1995 e fino al 2001,la SACE svolgeva il servizio di pulizia senza aver partecipato ad alcuna gara e incamerando somme ben superiori a quelle erogate,sulla base del precedente contratto,alla impresa BRILLANTE.

Il danno per AFFIDAMENTO DELLA PULIZIA DEGLI UFFICI GIUDIZIARI è pari ad EURO 1.325.005,00 e va addebitato a titolo di dolo nel modo seguente:

- per il 1996 al Sindaco B.,all’Assessore M. e al Dirigente I. (EURO 250.814.77);

- per il   1997 al Sindaco B.,all’Assessore M. e ai Dirigenti I. e M. (EURO 184.103,00);

- per il 1998 al Sindaco F.,agli Assessori C. e D.,nonché al Dirigente M. (EURO 314.082,39);

- per il 1999 al Sindaco F.,all’Assessore D. e al Dirigente M. (EURO 277.347,48);

- per il 2000 al Sindaco F.,agli Assessori D. e M.,nonché al Dirigente M. (EURO 154.527,97);

-    per il 2001 al Sindaco F.,all’Assessore M. e al Dirigente M. (EURO 165.735,00).

9. In relazione alle riserve che la SACE aveva formulato nella transazione del 2000,veniva promosso il giudizio arbitrale con atto notificato al Comune in data 30.3.2001.

Con lodo in data 7.12.2002 reso esecutivo dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere il 7.12.2002,veniva accolta l’azione sussidiaria e generale      di

indebito arricchimento,riconoscendosi il diritto della SACE ad un equo indennizzo,pari ad EURO 7.136.292,34,per maggiori oneri retributivi e sgravi contributivi e sociali non usufruiti.

In merito a tale ultima ipotesi di danno,l’Ufficio di Procura si riservava l’esercizio dell’azione di responsabilità.

Peraltro,va evidenziato che nel corso del giudizio arbitrale il Comune di Caserta chiedeva la compensazione tra quanto richiesto a titolo di revisione prezzi e quanto versato a tale titolo,giusta transazione deliberata con atto di Giunta n.571 del 2000,la risoluzione del contratto per grave inadempimento della ditta appaltatrice (addebitandole di non aver effettuato in maniera continuativa e reiterata nel tempo tutta una serie di servizi),nonché la ripetizione di tutte le somme illegittimamente corrisposte nel tempo.

10. Nell’atto di citazione veniva,infine,offerta al Collegio anche una ipotesi di chiamata in causa in termini di colpa grave di tutti i convenuti,precisandosi che, ai fini della individuazione del danno e delle conseguenti responsabilità, la definizione dell’elemento psicologico in termini di dolo amministrativo      o contrattuale              (così come contestato a tutti convenuti con rapporto      solidale per l’intero,ad eccezione dei Consiglieri comunali chiamati in via sussidiaria) o di colpa grave (particolarmente grave,se possibile) non riveste un  ruolo determinante,perché una diversa impostazione nel senso della   colpa grave incide        esclusivamente sul piano della ripartizione del danno e sulle modalità      di partecipazione al risarcimento.

11. Con memoria in data 29.11.2007,l’Ufficio del Procuratore Regionale,valutata anche la perizia contabile redatta dal Dott. Felicio De Luca    su incarico di più parti convenute e depositata il 28.10.2004, ridimensionava       il

danno con riferimento alla partita di cui alla lettera D dell’atto di citazione (così come già evidenziato nella presente motivazione al n. 6) e demandava alla sede dibattimentale ulteriori considerazioni in ordine alla posizione dell’Assessore M. da riconsiderare alla luce di allegazioni successive alla citazione.

12. Nel costituirsi in giudizio,le parti convenute (di seguito individuate per il tramite dei rispettivi difensori) contestavano, con molteplici e specifiche argomentazioni, l’impianto accusatorio e riproponevano le censure mosse in sede di perizia contabile dal Dott. Felicio De Luca.

Venivano anche avanzate più eccezioni e istanze:

- nullità della domanda per indeterminatezza dell’oggetto e genericità nella definizione dell’apporto causale delle singole condotte, nonché nella quantificazione e   ripartizione   degli addebiti, giusta la normativa di cui gli artt. 163 e 164 c.p.c.    (Avv.    Antonio Lamberti,   Avv:ti    Renato Labriola,    Fabio   Landolfi e   Giulio    Correale,      Avv.ti Antonio   R.   ed Eduardo R.,Avv. Umberto G.).

-    inammissibilità e improcedibilità dell’azione per essere stato l’atto di citazione emesso oltre il termine di cui all’art.5 della legge n. 19 del 1994 (Avv. Antonio Lamberti e Avv. Luigi Maria D’Angiolella);

-   inammissibilità dell’azione per utilizzazione dell’istituto della responsabilità sussidiaria in contrasto con la normativa sul giudizio contabile del 1994 e del 1996 (Avv. Antonio Lamberti);

- prescrizione dell’azione di responsabilità (Avv. Luigi Adinolfi,Avv. Luigi M. D’Angiolella,Avv. Umberto G.,Avv. Camillo Lerio Miani);

-   integrazione del contraddittorio nei confronti del Segretario Generale del Comune di Caserta Dott. Aldo Savignano che ebbe a formulare in data 8.3.1996 parere favorevole in ordine alla delibera giuntale n.380 del 1996         (Avv.

Peraltro,in data 27.10.2008 l’Avv. Giulio Correale rinunciava alla difesa del F..

13. Nella fase degli atti preliminari al dibattimento,veniva respinta l’istanza di rinvio della trattazione del giudizio,prodotta dall’Avv. Renato Labriola, nominato in sostituzione dell’Avv. Giulio Correale già procuratore del F. congiuntamente all’Avv. Fabio Landolfi,per poter meglio esaminare la copiosa documentazione della Procura; e,ciò,in quanto risultavano depositate articolate memorie difensive in data 10.5.2004 (Avv.ti Giulio Correale e Fabio Lndolfi),7.11.2008 (Avv. Renato Labriola) e 17.11.2008 (Avv. Renato Labriola).

Udito il P.M.,veniva respinta anche l’istanza depositata in data odierna dagli Avv.ti Camillo Lerio Miani,Luigi Maria D’Angiolella e Antonio R. ai fini dell’acquisizione di una consulenza tecnica di ufficio,giusta “le memorie difensive, suffragate dalla perizia tecnica giurata, e la copiosa documentazione prodotta per contrastare i rilievi formulati dalla Guardia di Finanza con relazione del 19.3.2003 e recepiti in toto dall’Ufficio del Procuratore Regionale”; demandandosi al Collegio ogni definitiva valutazione all’esito del dibattimento (ordinanza a verbale).

14. Nel corso della fase dibattimentale,i difensori hanno confermato le conclusioni scritte,riproponendo i rilievi critici contenuti nella perizia tecnica giurata in ordine a ciascuna partita di danno.Peraltro, l’Avv. Camillo Lerio Miani ha confermato l’eccezione di prescrizione in ordine alla posizione processuale di tutti i propri assistiti,mentre l’Avv. Giuseppe Gallo ha eccepito (per la prima volta,non avendo depositato alcuna memoria di costituzione e risposta)          che        il M.     –    nel produrre        in        data1.8.2003 ampie deduzioni ex art. 5 – aveva “eletto domicilio in Napoli alla via Caldieri n. 132 presso lo studio dell’Avv. M. Torre” e “richiesto di essere sentito personalmente”. Sicchè,del tutto illegittimamente l’Ufficio di Procura non avrebbe proceduto alla audizione notificando,poi,l’atto di citazione presso la residenza in Caserta alla via Mazzini n. 15.

Infine,il P.M. – dopo aver chiesto la reiezione di tutte le eccezioni e della istanza di integrazione del contraddittorio – ha ribadito la fondatezza dell’impianto accusatorio,rimettendo,tuttavia,al Collegio ogni valutazione in ordine alla posizione del M. e dichiarando di non opporsi “ad una valutazione equitativa in ordine alle partite di danno di cui alle lett. C ed E dell’atto di citazione” e “all’eventuale esercizio del potere riduttivo”.

1.    Vanno respinte,in via preliminare,le seguenti eccezioni.

A) All’odierno dibattimento e con specifico riferimento alla posizione del M.,il P.M. ha puntualizzato che,in accoglimento della richiesta di audizione personale,la convocazione è stata notificata presso la residenza della parte (che poi non si è presentata per rendere la sua dichiarazione),non avendo alcun rilievo nel corso della fase istruttoria l’eventuale elezione di domicilio; e che sempre presso la residenza della parte è stato successivamente notificato l’atto di citazione. Sicchè,non può avanzarsi alcuna censura in ordine alla “mancata audizione personale e alla conseguente improcedibilità dell’atto di citazione”.

Tali osservazioni appaiono pienamente condivisibili,dovendosi considerare

che la normativa ex art. 5,comma 1, del decreto legge n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 (nel testo risultante dalla sostituzione di cui all’art. 3 bis del

decreto legge n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996) viene a delineare - con riferimento alle specifiche fasi dell’invito,delle deduzioni e della richiesta di audizione personale – un procedimento istruttorio di natura pre-processuale nella duplice ottica di garantire l’intimato (portandolo a conoscenza del procedimento in corso e legittimandolo a   interagire con l’organo inquirente) e di consentire all’Ufficio di Procura di concludere le indagini o con l’archiviazione o con l’emissione dell’atto di citazione.

Ne consegue che la elezione di domicilio (che strutturalmente incide sul piano tipicamente processuale)non può vincolare l’Ufficio di Procura, cui è demandata,invece, la facoltà di dar corso,nell’ambito del procedimento in esame di natura pre-processuale, alle ulteriori notifiche presso la residenza della parte così come accertata in sede di prime indagini (arg. ex Sezione Seconda Centrale d’Appello 9.1.2008 n.1/A).

B)   Quanto alla inammissibilità e improcedibilità dell’azione per   essere

stato l’atto di citazione emesso oltre il termine di cui alla normativa ex art. 5 innanzi richiamata, va puntualizzato, facendo applicazione dei principi di cui alle sentenze nn. 7/QM/1998,7/QM/2003,1/QM/2005 e 1/QM/2007 delle SS.RR., che le disposizioni sulla sospensione dei termini feriali ex art.1 della legge n. 742 del 1969 devono interpretarsi come riferite anche ai termini relativi allo svolgimento di attività che,pur se cronologicamente antecedenti la instaurazione del processo, siano comunque destinate a produrre i loro effetti sul processo medesimo,quali - nel procedimento istruttorio dell’Ufficio di Procura - i termini per controdedurre contenuti nell’invito e i termini per la emissione dell’atto di citazione. E,ciò,in analogia con la previsione di cui all’art. 240 bis delle norme di coordinamento del c.p.p. sulla equiparazione dei “termini procedurali” ai

“termini stabiliti per la fase delle indagini preliminari”,allo scopo di dare effettività al diritto di difesa (Cassazione Penale Terza Sezione ,8.3.2001 n. 15882).

Sicchè,del tutto tempestivo è l’atto di citazione depositato il 29.11.2003 e preceduto da inviti a dedurre notificati tra il luglio e il settembre 2003.

C) L’atto di citazione non è censurabile neanche sotto il profilo della nullità della domanda per indeterminatezza dell’oggetto e genericità nella definizione dell’apporto causale delle singole condotte,nonché nella quantificazione e ripartizione degli addebiti; risultando di tutta evidenza come l’impianto accusatorio sia analiticamente articolato in ordine a tutti gli eventi tra il 1996 e il 2003, in danno del Comune di Caserta, e ai conseguenti addebiti alle parti convenute.

D) In ordine alla inammissibilità dell’azione per utilizzazione dell’istituto della “responsabilità sussidiaria”, che viene prospettato come estraneo al giudizio contabile, si ritiene di dover confermare l’orientamento di questa Sezione (sentenza 19.11.2007 n. 3199/123) sul   “beneficium excussionis in executivis e,quindi,sulla incidenza della ‘responsabilità sussidiaria’ sul piano processuale e nell’ambito della fase di esecuzione in senso stretto della sentenza, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 11 e 16 del r.d. n. 776 del 1909”.

2.    E’ da escludersi,poi,la integrazione del contraddittorio nei confronti del Segretario Generale del Comune di Caserta Dott. Aldo Savignano,non individuandosi nella prospettazione di cui alla motivazione in fatto alcuna comunanza di cause (Sezione Giurisd. Campania 12.6.2007 n. 1135).

Deduce,sul punto, parte attrice che “la circostanza di fatto dei pagamenti effettuati nel 1996 e nel 1997 potrebbe portare a far ritenere prescritto il credito erariale; tuttavia,il carattere indebito di tali somme,sancito all’interno della transazione,rendeva conoscibile il danno ingiusto solo in occasione dell’approvazione della transazione,che ha sostanzialmente rinnovato il danno “.

L’assunto non è condivisibile,dovendosi rilevare come gli eventi illeciti,così come prospettati nell’atto di citazione,abbiano comunque dispiegato definitivamente i loro effetti nel 1996 e nel 1997,se è vero come è vero che l’esborso delle somme contestate si è realizzato in quegli anni e che la transazione del 2000 è stata solo l’occasione (in assenza di occultamento doloso) per disvelare un danno già definitivamente determinatosi in precedenza.

Va dichiarata,quindi,per intempestività dell’atto di citazione prodotto il 29.11.2003, oltre il quinquennio decorrente dalla data in cui si è verificato ciascun fatto dannoso,la prescrizione dell’azione di responsabilità limitatamente alle partite di danno riferite al 1996 e al 1997 nei confronti dei convenuti B. (Sindaco dal 20.12.1993 al 22.12.1997),M. (Assessore dal 20.12.1993 al 29.11.1998),M. (Dirigente dal 12.4.1996 al 14.7.1996 e dal 15.8.1997 al 17.8.1998) e I. (Dirigente dal 21.1.1997 al 6.10.1998).

4. Nel merito,rileva il Collegio che - giusta una pluralità di indizi univoci e concordanti – viene a delinearsi come certo il danno sofferto dal Comune di Caserta sotto il primo e fondamentale profilo della sua essenza ontologica;e che tale danno deve, poi, essere concretamente individuato e determinato, con riferimento a ciascuna delle sei fattispecie di cui all’atto di citazione,ai sensi della normativa di cui all’art. 1226 c.c. (valutazione equitativa),in considerazione sia della estrema complessità delle fattispecie medesime, articolate negli anni dal 1996 al 2003, che delle analitiche censure mosse in sede di perizia contabile giurata; circostanze,queste,   che comportano “molteplici difficoltà in ordine alla prova del danno   nel suo preciso ammontare”(Sezione Giurisd. d’Appello Sicilia 14.6.2007 n. 185/A,conforme a SS.RR. n. 10/QM/2003) . Ai fini della individuazione degli elementi che concorrono a definire “certo nella sua essenza ontologica” il danno,occorre procedere alla rilettura di specifici fatti ed eventi.

A) Con delibera G.C. n. 635 del 12.4.1996 si concludeva il procedimento di gara (iniziato nel 1991 e proseguito fino al 13.7.1995,data dell’aggiudicazione alla ATI-EMIT con delibera G.C. n. 1200) dell’ ”appalto concorso per l’affidamento del servizio di spazzamento,raccolta,trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani,nonché di pulizia degli Uffici comunali”.

In data 29.4.1996 veniva stipulato con il medesimo raggruppamento di imprese (poi denominato SACE) il “contratto di appalto” (rep. n. 19701), con il quale     le

parti, regolando dettagliatamente   il rapporto obbligatorio, convenivano        in

-   “il prezzo offerto e accettato dall’Amministrazione tutto include e nulla esclude e si intende comprensivo e compensativo di tutti gli oneri di cui al capitolato allegato al progetto offerto e al presente contratto”;

- “la Ditta appaltatrice non avrà, quindi, diritto alcuno di pretendere sovrapprezzo,indennizzi speciali per aumento dei costi,perdite o qualsiasi altra sfavorevole circostanza che possa verificarsi   durante     l’espletamento del servizio”;

- “per quanto attiene alla revisione del prezzo contrattuale,esso sarà aggiornato secondo il dettato dell’art. 1664 c.c.”;

-   “tutte le spese riguardanti lo smaltimento o trattamento finale    dei   rifiuti,con la sola esclusione di quelli utili o riciclabili,sono a totale carico dell’ATI,mentre i proventi derivanti dalla vendita dei materiali riciclabili saranno oggetto di specifica contrattazione”;

-     “i suddetti materiali riciclabili saranno depositati per lo stoccaggio a cura e spese dell’ATI presso idonee aree individuate e gestite dall’Ente o da terzi”;

-     “qualora l’incidenza del trasporto a sito dei r.s.u. e r.u.a. dovesse subire un aumento dovuto a diversa ubicazione del sito stesso, a 20 km. dal centro abitato, i maggiori costi sostenuti e documentati saranno riconosciuti integralmente all’ATI con formale atto deliberativo”;

-    “ove nel corso dell’appalto dovessero verificarsi inadempienze delle norme contrattuali,saranno irrogate dall’Amministrazione,su istruttoria e proposta dell’Ufficio Ecologia in proporzione alla gravità,le penalità previste e regolamentate all’art. 21 del c.s.a.”     (e, ciò, successivamente   alla    notifica di    una      formale

-    “il Comune è tenuto al controllo sui servizi in oggetto”;

- “ferma restando la facoltà di revoca dell’appalto di cui all’art. 23 del c.s.a.,l’Amministrazione potrà procedere alla esecuzione di ufficio con addebito dei costi del servizio,in ipotesi di inadempienza dell’ATI in ordine agli obblighi contrattualmente assunti”;

- “per tutto quanto non previsto espressamente nel presente atto,si fa riferimento e richiamo al capitolato speciale di appalto approvato con delibera di C.C. n. 120 del 20.11.1991 nonché al progetto-offerta”;

-     “ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 del c.s.a.,tutte le controversie inerenti la esecuzione,interpretazione e risoluzione del presente contratto verranno deferite a un Collegio arbitrale”.

Nell’ottica di una razionalizzazione del servizio di n.u. e delle attività connesse (conferimento,raccolta, spazzamento, trasporto e trattamento finale con     “spese a totale carico della Ditta appaltatrice,fatta eccezione per i soli rifiuti utili o riciclabili”),all’art. 38 il capitolato speciale di appalto si soffermava anche sull’obbligo da parte della Ditta appaltatrice di “immettere nel servizio (entro 90 giorni dalla registrazione del contratto,prorogabili di ulteriori 30 giorni) tutte le attrezzature e i mezzi risultanti dal verbale di consistenza redatto in contraddittorio con l’Amministrazione ai sensi dell’art. 39”, nonché sulle sanzioni in caso di inadempimento (revoca dell’appalto,risoluzione del contratto,incameramento della cauzione,riduzione della quota giornaliera del canone annuo nella misura del 30% e comminazione di una penale di Lire 300.000 per ogni giorno di servizio espletato con mezzi provvisori). Peraltro,all’art. 37 era previsto “a favore del Comune il passaggio gratuito in proprietà di tutto il materiale già ammortizzato dalla Ditta appaltatrice alla scadenza dell’appalto”.

B) Successivamente alla stipula del contratto di appalto,iniziò a delinearsi un contenzioso tra la SACE e il Comune di Caserta. Nella delibera di Giunta n. 44 in data 27.1.1998 si legge,infatti :   “a   seguito di   difficoltà   interpretative   insorte

e di sopravvenute norme statali e regionali in materia di smaltimento rifiuti,si è creata una situazione di blocco di alcuni pagamenti richiesti dalla Impresa,la cui non soluzione può portare a giudizio arbitrale; è intento di questa Amministrazione dirimere subito eventuali discordanti interpretazioni,per evitare il giudizio arbitrale,mediante costituzione di apposita Commissione tecnico-amministrativa,paritariamente nominata,che esamini il progetto di adeguamento presentato dalla Ditta appaltatrice,ne verifichi la congruenza servizio-canone,si pronunci sulle riserve espresse,definisca i coefficienti revisionali e chiarisca tutto quanto altro forma oggetto di non concorde interpretazione,così concorrendo a definire un rapporto reciprocamente corretto”.

I lavori della Commissione (composta dal Dirigente M. quale Presidente e da sei membri individuati in tre rappresentanti per ciascuna delle due parti) ebbero inizio il 9.2.1998 e proseguirono fino al 21.6.2000 (sedute intermedie in data 21.5.1998,24.6.1998,15.10.1998,11.11.1998,24.11.1998,19.1.1999 e 4.10.1999). Delle relazioni e dei verbali,attinenti alle varie sedute, appare opportuno evidenziare alcuni passi fondamentali:

- “la Commissione,su invito dell’Assessore al ramo,ha deciso di tentare di raggiungere un accordo transattivo da sottoporre alla successiva verifica del Comune e non più un parere unanime sulla complessa vicenda”; “i componenti Orrico e Adinolfi si sono fatti carico di predisporre una proposta transattiva in risposta ad una ipotesi di accordo avanzata dalla Impresa che,così come formulata,non era accettabile da parte del Comune perché in netto contrasto rispetto a condizioni e obblighi di contratto e capitolato”; “gli indennizzi una tantum, da riconoscersi alla Impresa a titolo di maggiori oneri sostenuti per il riassetto del territorio e la pulizia dell’area

mercatale, appaiono compensati dai servizi non resi o resi solo parzialmente (pulizia aree a verde,aree cimiteriali,plessi scolastici,mancato diserbo,pulizia marciapiedi e muri imbrattati da scritte,espurgo fogne,ecc…),nonché,per l’area mercatale,dall’insufficiente numero di cassonetti messi a disposizione dalla Impresa e dalla mancata distribuzione di adeguate buste agli ambulanti”; “non essendo stata accolta la controproposta del Comune,i componenti Orrico e Adinolfi ,al fine di scongiurare nel pubblico interesse la procedura arbitrale,hanno predisposto una nuova e definitiva proposta transattiva globale”; “l’Impresa presentava a sua volta una controproposta che,esaminata dal Componente Orrico,ha determinato una nuova proposta “ (verbale conclusivo della Commissione paritetica con ipotesi di transazione finale globale);

-   “per la risoluzione dello specifico contenzioso (aggiornamento del canone),il ricorso ad arbitrato,previsto dall’art. 21 del contratto, tutela pienamente il Comune”; “ovviamente,nella ipotesi di raggiungimento di un accordo complessivo,la SACE dovrà rinunciare a qualsiasi ulteriore pretesa comunque connessa al contratto in corso” (relazione dell’Ing. B. Orrico in data 29.2.2000).

Successivamente al “primo accordo di natura economica del 4.10.1999” che – giusta il   verbale firmato dal Dirigente M. per l’Amministrazione e da due rappresentanti della Impresa (al termine di un lungo alternarsi di proposte e controproposte da entrambe le parti) – avrebbe dovuto definire il contenzioso a tutto il 31.12.1998 lasciando,però,insoluti gli aspetti normativi del contenzioso medesimo,si addivenne con la SACE in data 21.6.2000 all’ “accordo definitivo sul piano sia economico che normativo” in ordine al rapporto contrattuale intercorso fino al 31.12.1999 (verbale firmato sempre dal M. e dai medesimi rappresentanti della Impresa, che avevano sottoscritto il precedente verbale).

Con delibera n. 571 del 22.7.2000 la Giunta comunale approvò l’accordo del 21.6.2000,dando “mandato al Dirigente di attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio per la somma di LIRE 6.314.288.990, IVA inclusa, in favore della Impresa” (in conformità dell’accordo e dei relativi conteggi); procedura che ebbe a concludersi con la delibera del Consiglio comunale n.139 in data 27.10.2000.

C) Nel verbale relativo all’accordo del 21.6.2000 la SACE si era riservata “comunque di accedere alla procedura arbitrale per l’aggiornamento dei prezzi,nonché per le voci relative ai canoni nel periodo precontrattuale e ai maggiori oneri extracontrattuali per inadeguatezza degli impianti di discarica”. E, infatti,con atto del 27.3.2001 venne deferita “al costituendo Collegio arbitrale la controversia inerente la interpretazione e la esecuzione di alcune disposizioni del contratto di appalto,in ordine alle quali le parti non erano riuscite,nonostante vari tentativi,a pervenire ad un accordo”,proponendosi specifiche richieste in ordine “alla revisione prezzi di cui al contratto di appalto da riconoscersi ai sensi dell’art. 1664 c.c. e, in via subordinata, alla evidente sperequazione tra le prestazioni e al conseguente ingiustificato arricchimento del Comune, al diritto alla corresponsione del canone integrale relativo al periodo precontrattuale, al riconoscimento dei maggiori oneri extracontrattuali per inadeguatezza degli impianti di discarica e all’affidamento della gestione degli imballaggi”.

Con lodo del 7.12.2002,reso esecutivo dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere il 18.4.2003,venne accolta la sola domanda relativa all’azione sussidiaria e generale di indebito arricchimento,riconoscendosi il diritto della SACE all’equo indennizzo di EURO 7.136.292,34 per maggiori oneri retributivi e per sgravi contributivi e sociali non usufruiti,oltre interessi legali.

Si legge,in particolare,nel lodo : “il Comune di Caserta” (dopo aver eccepito che tra le parti era intervenuta la transazione del 21.6.2000) “ha chiesto al Collegio di voler accertare e dichiarare la risoluzione del contratto di appalto per grave inadempimento della Impresa,non avendo questa effettuato gran parte dei servizi pur previsti nello stesso contratto; così determinandosi una situazione di grave danno per il Comune che,viceversa,avrebbe effettuato pagamenti a fronte della erogazione di prestazioni non espletate completamente”; “la domanda non è sufficientemente provata,perché supportata solo da segnalazioni inviate da alcuni cittadini all’Amministrazione comunale,nelle quali si fa riferimento alla presenza di rifiuti anche organici in vie e piazze della città,alla mancata fornitura agli utenti di sacchetti a perdere per rifiuti solidi,ecc…”; “prima dell’inizio del presente procedimento il Comune di Caserta non ha mai formalmente contestato alla SACE l’inadempimento”.

D) Con l’accordo del 21.6.2000 le parti definirono il rapporto contrattuale fino alla data del 31.12.1999 sul piano non solo economico (con il riconoscimento alla SACE del credito di LIRE 6.314.288.900) ma anche normativo concordando,tra l’altro, di “modificare il contratto in essere con efficacia dal 1.1.1998 relativamente allo smaltimento dei rifiuti in discarica”. Nell’accordo si precisa: “…tale modifica comporterà che la EMIT – SACE svolgerà il servizio di spazzamento,raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti e non più lo smaltimento dei rifiuti,che farà carico,in quanto ad oneri,al Comune di Caserta; a fronte di tale contrazione del contratto la EMIT – SACE dovrà accettare una decurtazione del canone corrispondente alla incidenza di tale servizio sull’offerta presentata in sede di gara…”

Tanto premesso, deve rilevarsi come più circostanze di fatto (fra quelle

Dalla delibera G.C. 27.11.1998 n. 44 affiora prepotentemente l’inadempimento sia pure parziale della SACE che iniziò ad avanzare le prime ulteriori richieste economiche, nel contesto di un articolato “progetto di adeguamentodel contratto di appalto”,così determinando “il blocco di alcuni pagamenti, a seguito di difficoltà interpretative insorte e di sopravvenute norme statali e regionali in materia di smaltimento dei rifiuti”; servizio,quest’ultimo, che l’Impresa riuscì,successivamente, a far stralciare dal contratto-base con conseguente accollo da parte del Comune dei relativi oneri. Ma l’ “inadempimento” è elemento che emerge anche dai lavori della “Commissione paritetica”,là dove si fa espresso riferimento a “servizi non resi o resi solo parzialmente” (lett. H del verbale conclusivo), dal “lodo arbitrale”,di cui pocanzi si è riferito,nonchè dagli atti del “procedimento penale nelle forme del giudizio abbreviato” incardinatosi presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere nei confronti di Mario Granata,titolare della SACE e imputato di “truffa aggravata e continuata in danno del Comune di Caserta”, a seguito delle indagini svolte dalla Guardia di Finanza di Napoli su richiesta dell’Ufficio di Procura presso questa Sezione. Su tale ultimo punto va rilevato che, se è vero che il Granata è stato assolto “perché il fatto non sussiste”,considerandosi che “le condizioni dell’accordo siglato tra le parti in data 21.6.2000 non prevedevano l’allegazione di documentazione fotografica,sicchè tale documentazione non era idonea,perché non richiesta,a trarre in inganno l’Ente pubblico” (sentenza del G.I.P. n. 1286/2005),non è men vero,come evidenziato dal P.M. nei motivi di appello in data 22.7.2005,che “lo stesso Giudice riconosce che molte delle fotografie riproducevano il medesimo cassonetto   ripreso da   diverse   angolazioni”;    così confermandosi       l’intento     truffaldino       (e,quindi,l’inadempimento in ordine al servizio da espletarsi)            di

produrre “falsa documentazione fotografica,al fine di giustificare prestazioni extracontrattuali (per interventi straordinari di riassetto del territorio e bonifica delle aree mercatali) di fatto non eseguite” (capo d’imputazione formulato dal P.M.).

Come accertato in sede di lodo arbitrale,il Comune non ha mai contestato formalmente alcun inadempimento alla SACE che,invece,nel corso dei lavori della Commissione paritetica e sempre nell’ottica di un “adeguamento del contratto di appalto”,ha spinto le trattative (fra proposte e controproposte di entrambe le parti per ben due anni) fino al punto di far pervenire la Commissione medesima alla determinazione non di rendere un “parere sul contenzioso” (così come richiesto dalla Giunta) ma di “definire il contenzioso stesso con una transazione globale”. Eppure,come efficacemente rileva parte attrice,sia il contratto che il capitolato speciale di appalto tutelavano appieno il Comune,giusta “specifica esclusione di sovrapprezzo o indennizzo per qualsiasi sfavorevole circostanza che potesse verificarsi durante l’espletamento del servizio e al di là della rigida normativa di cui all’art. 1664 c.c.”,nonché “espresse previsioni,in caso di inadempimento dell’Impresa,di irrogazione di penalità, esecuzione di ufficio dei servizi non espletati e revoca dell’appalto” (artt. 21-22-23 del c.s.a.).

La Commissione paritetica non centrò,com’è noto,l’obiettivo di “prevenire,mediante reciproche concessioni,la lite” (ex art. 1965 c.c.). La SACE,invece,raggiunse il duplice scopo di chiudere provvisoriamente e vantaggiosamente le trattative, sotto il profilo non solo economico ma,anche e soprattutto,normativo,e di riaprire quasi contestualmente parte del contenzioso innanzi al Collegio arbitrale (cui il Comune avrebbe potuto sin dall’inizio deferire la vertenza in atto, ai sensi degli artt. 21 del contratto e 42 del c.s.a.). E,quanto   al “contenuto normativo” dell’accordo del 21.6.2000, non possono non condividersi le

censure dell’Ufficio del Procuratore Regionale in ordine alla eliminazione dal contratto di appalto del servizio di conferimento dei rifiuti in discarica autorizzata (smaltimento e trattamento presso i Consorzi intercomunali CE/2 e CE/4,l’ACSA CE/3 e la FIBE Campania s.p.a.). Mentre la SACE,infatti, ha continuato a percepire il canone mensile in misura intera, l’Amministrazione, pur accollandosi le spese di smaltimento e trattamento dei rifiuti (già comprese nel canone mensile),non ha provveduto nè a recuperare gli importi versati né, quantomeno, ad applicare la clausola (definita in sede di accordo) della “decurtazione del canone corrispondente all’incidenza di tale servizio sull’offerta presentata in sede di gara” (la tesi accusatoria è oggetto di più incisiva analisi al successivo par. 14).

Il capitolato speciale di appalto prevedeva il censimento iniziale (per il tramite di un “verbale di consistenza” da redigersi,entro il termine massimo di 120 giorni dalla registrazione del contratto,in contraddittorio tra Impresa e Comune) di tutti i beni mobili (mezzi e attrezzature) destinati al servizio appaltato; e,ciò,ai fini sia della verifica degli standars di qualità delle prestazioni da effettuarsi che del “passaggio gratuito in proprietà al Comune degli stessi beni alla scadenza del contratto” (artt. 37-38-39 del c.s.a.). Il verbale di consistenza non è stato mai redatto secondo le tassative disposizioni del capitolato speciale di appalto,né sono state applicate sanzioni nei confronti della Impresa (sulla specifica normativa cfr. precedente lett. A). Si deve,peraltro,considerare che l’ “atto di ricognizione parco – automezzi della SACE”,stilato su delega del Sindaco dall’Ing. Carmine Sorbo in data 10.1.2001, altro

non è che “un mero elenco di alcuni beni” del tutto tardivo e assolutamente non conforme al capitolato speciale di appalto. Non senza aggiungere che,dalla denuncia inoltrata dall’Assessore M. al Difensore Civico il 28.11.1997,risulta il perdurare dell’inadempimento dell’Amministrazione.

Da ultimo,è da evidenziare un passo della medesima “denuncia” dell’Assessore M. su altro e delicato tema affrontato nell’atto di citazione: “…in data 21 ottobre 1997, nel corso di una riunione fra il Sindaco,il Segretario Generale,il sottoscritto e….,si decise su mia proposta (più volte sollecitata ai Dirigenti senza esito) di effettuare una gara per l’appalto della pulizia degli Uffici Giudiziari” (servizio affidato “in via provvisoria” alla ATI – EMIT dal Sindaco B. con ordinanza n. 44621 del 2.11.1995). A tale “proposta” non fece seguito alcun provvedimento (come chiaramente si evince dalla nota del Segretario Generale in data 3.8.1998) pur continuando la SACE a incamerare,come puntualizza parte attrice, “senza alcuna forma di controllo introiti ben superiori a quelli erogati,sulla base del precedente contratto disdettato con la Ditta La Brillante”.

Fin qui la preliminare motivazione su “antigiuridicità di fatti ed eventi” e “certezza del danno nella sua essenza ontologica”.

Va da sé che la “concreta individuazione e determinazione delle singole partite di danno”,ai sensi della normativa di cui all’art. 1226 c.c. (valutazione equitativa),è da riservarsi alla successiva fase dell’analisi di ciascuna delle sei fattispecie sulle quali s’incentra l’impianto accusatorio.    Peraltro,   l’ “elemento    della valutazione

5. Quanto al profilo soggettivo delle responsabilità prospettate da parte attrice,deve rilevarsi come non sia adeguatamente provato il dolo contrattuale,da intendersi come voluta negligenza nella più che consapevole violazione   degli

obblighi di servizio (nell’atto di citazione si puntualizza,richiamando anche i principi di cui alla sentenza di questa Corte Sezione Giurisd. Lazio 10.9.1999 n. 1015, che “la disamina dei comportamenti analizzati danno la certezza di essere in presenza di un modo di operare attivo e passivo…con connivenza,complicità e adesione alle condotte scorrette della SACE… e,quindi, nel cosciente proposito di non adempiere a specifici obblighi preesistenti”).

Invero,il Collegio ravvisa nei fatti di cui è causa una diffusa trascuratezza degli obblighi istituzionali (prioritariamente imposti dalla Costituzione,agli artt. 54 e 97,con efficaci richiami a “disciplina e onore nell’esercizio di funzioni pubbliche” nonché a “buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa), nell’ottica sì di una “adesione” alle richieste della Impresa, ma al di là di una “connivenza o complicità” non del tutto palpabile che,sul piano probatorio,avrebbe richiesto,nell’ambito di ciascuna carica rivestita, contestazioni maggiormente articolate sotto l’aspetto non solo della intestazione di competenze e funzioni ma anche temporale (sul punto,si precisa invece nell’atto di citazione che “la macroscopicità delle condotte di favore non rende necessaria la ricerca di specifici comportamenti nella parcellizzazione delle competenze,quando e perché,come in questo caso,è la strategia globale di governo del contratto e di controllo del suo esatto adempimento ad essere stata totalmente omessa”). Sicchè, la colpevolezza viene a qualificarsi, nelle sue linee generali e tranne i distinguo che andranno a farsi in ordine a specifiche posizioni, come connotata da gravità, a tratti anche di ampio spessore,ma non da dolo. Del resto,lo stesso Ufficio del Procuratore Regionale,ben consapevole della complessità dei fatti e degli eventi di cui è causa,non ha mancato di avanzare,in via gradata,richieste di condanna in termini di “colpa grave per tutti i convenuti”.

6. Alcune partite di danno vengono contestate,in via sussidiaria e a titolo di colpa grave,ai Consiglieri comunali che votarono le delibere n. 139 e n. 142 entrambe in data 27.10.2000. Con il primo provvedimento “si prese atto della delibera G.C. n. 571 del 22.7.2000” (con la quale era stato recepito l’ “accordo del 21.6.2000”) riconoscendosi “quale debito fuori bilancio la somma di LIRE 6.314.288.990 IVA inclusa in favore della EMIT s.p.a. a tutto il 31.12.1999”; con il secondo provvedimento si addivenne a “riconoscere quale debito fuori bilancio la somma di LIRE 2.569.548.811 IVA inclusa in favore del Consorzio CE/2”.

In particolare,deduce parte attrice che entrambe le delibere furono adottate acriticamente dal Consiglio comunale che,peraltro,nel redigere il secondo provvedimento,”non prese in considerazione l’ipotesi di rivalsa nei confronti della SACE”.

Le censure non sono pienamente condivisibili,dovendosi considerare che con la delibera n. 139 è stato formalizzato un “riconoscimento di debito fuori bilancio” che,nei suoi contenuti essenziali e preliminari,era saldamente ancorato alle determinazioni assunte dalla Giunta e,ancor prima, dalla Commissione paritetica; e che nella delibera n. 142 si evidenzia che “per la definizione dell’onere verso il Consorzio CE/2 è stato redatto apposito verbale in data 27.7.2000 che,in forma transattiva,ha mirato a sanare anche il debito della EMIT – SACE verso il Consorzio CE/2, trasferendolo al Comune in linea con la proposta deliberativa riferita a quella posizione ed oggetto di separato provvedimento”.

Le predette circostanze di fatto depongono per una colpevolezza che non perviene a identificarsi come grave negligenza,potendosi solo addebitare ai Consiglieri comunali “condotte meramente colpose” per non aver ulteriormente approfondito problematiche in precedenza,comunque,già definite.

Quanto alla “facoltà di rivalsa nei confronti della SACE” (non prevista nella delibera n. 142), trattasi di questione che ben poteva e doveva essere affrontata (come si avrà modo di chiarire in seguito) in altre e diverse sedi.

F., G., L., P. e T.   vanno, quindi,

7. Gli anni tra il 1996 e il 1999 sono stati caratterizzati non solo dagli “eventi” di cui andiamo trattando (stipula del nuovo contratto di appalto per il “servizio di igiene urbana” in precedenza affidato alla Impresa La Brillante; difficoltà nella gestione del rapporto contrattuale per richieste di sempre più ampio respiro, avanzate dalla SACE - pur se inadempiente sotto molteplici fronti - nell’ambito di un “progetto di adeguamento sia economico che normativo”; tentativo della Commissione paritetica di definire in via transattiva il contenzioso in atto),ma anche dallo “stato di emergenza ambientale” dichiarato nel territorio della Regione Campania fin dall’11.2.1994 (giusta decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,in esecuzione della normativa di cui all’art. 5,comma 1,della legge 24.2.1992 n. 225),risolto temporaneamente nel 1998 – 1999 e ripropostosi come questione di rilievo nazionale nel 2007,dopo indagini svolte sia a livello governativo che parlamentare e l’accertato inadempimento della FIBE cui era stata affidata la intera gestione del “ciclo dei rifiuti”.

Tanto premesso,rileva il Collegio come “lo stato di emergenza determinatosi nel settore dello smaltimento dei r.s.u.” (cui si fa riferimento anche nella delibera G.C. 27.1.1998 n. 44, con il richiamo a “sopravvenute   norme statali e regionali in materia”,nonché nella denuncia in data 11.5.1998 del Sindaco di Caserta al Prefetto sulla circostanza che “il Consorzio CE/2,gestore dell’impianto di smaltimento di   San

Tammaro non ha consentito l’accesso agli automezzi della Ditta e ha impedito le operazioni di conferimento dei r.s.u.”) non abbia potuto non condizionare,almeno in parte,l’azione dell’Amministrazione tenuta,pur se in un momento di conflittualità con la SACE,a garantire l’essenziale servizio attinente alla “igiene urbana”. Con il che,si intende evidenziare che,nel periodo 1998 – 1999,le condotte contestate da parte attrice,pur permanendo colpose nel loro contenuto omissivo o commissivo,non appaiono particolarmente censurabili, in quanto determinate, comunque, dalla necessità di provvedere in tempi rapidi a dare soluzione a molteplici e complessi problemi in un clima,peraltro, di forte tensione sociale.

Naturalmente,analoghe considerazioni non possono svolgersi in ordine agli eventi connessi all’ “accordo del 21.6.2000” o a questo successivi, perchè caratterizzati da marcata antigiuridicità (cfr. sul punto il precedente par. 4 ).

Va,quindi,pronunciata declaratoria di proscioglimento per mancanza di colpa grave,in ordine alle partite di danno contestate per gli anni 1998 e 1999,nei confronti dei convenuti F. (Sindaco dal 22.12.1997),M. (Assessore dal 20.12.1993 al 29.11.1998)C. (Assessore dal 22.12.1997 al 7.10.1998),D. (Assessore dal 30.11.1998 al 16.10.2000),M. (Dirigente dal 12.4.1996 al 14 7.1996 e dal 15.8.1997 al 17.8.1998),I. (Dirigente dal 21.1.1997 al 6.10.1998),S. (Dirigente dal 7.10.1998 al 6.1.1999 e,poi,Direttore Generale) e M. (Dirigente dal 7.1.1999).

8. Quanto alle sei fattispecie di danno con riferimento agli anni dal 2000 al 2003, devono svolgersi alcune considerazioni in ordine alla seguente posizione processuale.

L’Ufficio di Procura contesta a M.C. più partite di danno, individuandolo   come “Assessore   alla   Ecologia in   carica   dal 17.10.2000     al

al 18.1.2001 e relatore al momento della delibera C.C. 27.10.2000 n. 139”. Il convenuto replica, nella memoria di costituzione e risposta,”di non aver mai svolto le funzioni di Assessore alla Ecologia, né su delega né di fatto, e che per mero errore è stato individuato come Assessore alla Ecologia nel verbale della delibera n. 139,alla quale ha partecipato solo in veste di relatore perché assente l’Assessore competente”.

Tanto premesso,non può non rilevarsi che il M. non figura in nessuno degli elenchi degli Assessori alla Ecologia versati in atti,mentre in uno solo di tali elenchi il nominativo e il periodo di carica risultano scritti a penna,così determinandosi incertezza sul presupposto essenziale della contestazione; la partecipazione come relatore alla delibera n. 139 non è di per sé elemento sufficiente ai fini della individuazione di una responsabilità in termini di colpa grave (valgano sul punto le stesse argomentazioni relative ai Consiglieri comunali di cui al precedente par. 6); il convenuto sarebbe stato,comunque,in carica per soli tre mesi,così escludendosi,anche sotto tale profilo, la colpa grave.

Per tali motivi va,quindi,pronunciata declaratoria di proscioglimento nei confronti di M.C..

9. Deve ora procedersi all’esame di ciascuna delle sei fattispecie di danno,riferite agli anni dal 2000 al 2003, e dei singoli addebiti mossi,limitatamente a tale periodo, nei confronti dei convenuti F. (Sindaco tra il 2000 e il 2003), D. (Assessore dal 1.1.2000 al 16.10.2000),M. (Assessore dal 30.1.2001 al giugno 2002),R. (Assessore dal giugno 2002 a tutto il 2003),M. (Dirigente dal 1.1.2000 a tutto il 2003) e S. (Direttore Generale tra il 2000 e il 2003).

10.    PRIMA FATTISPECIE -   MAGGIORI COSTI PER IL SERVIZIO

In ordine a tale danno,che discende direttamente dall’accordo del 21.6.2000,l’Ufficio di Procura,pur non procedendo   a specifica analisi in ordine a ciascuna delle voci (A-B-C-D) che concorrono a definire “il complessivo quadro economico concordato”,è riuscito a porre in luce,efficacemente e sulla base anche della “relazione della Guardia di Finanza”, il dato essenziale della pervicacia della SACE nel perseguire l’obiettivo di una vera e propria “rilettura a proprio favore del contratto di appalto”; rilettura,sostanzialmente agevolata dalla stessa Commissione paritetica che si era determinata non a rendere un “parere” sul contenzioso in atto,così come richiesto dalla Giunta comunale con delibera 27.1.1998 n. 44,ma a definire il contenzioso stesso con una “transazione globale”. Ulteriori elementi di pregio dell’atto di citazione sono da individuarsi nelle evidenziate circostanze della “omissione di ogni intervento,anche sanzionatorio,a fronte di inadempimento almeno parziale della Impresa” e,quindi, della “non giustificata acquiescenza,progressiva e assoluta, alle molteplici e reiterate richieste di prebende ed emolumenti aggiuntivi”,nonché della radicale e ingiustificata “modifica del contratto di appalto a decorrere dal 1.1.1998” con la espressa previsione normativa (in sede di accordo) che “la EMIT – SACE svolgerà il servizio di spazzamento,raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti e non più lo smaltimento degli stessi,che farà carico in quanto a oneri al Comune di Caserta” (tutti questi temi sono stati ampiamente trattati al precedente par. 4).

La perizia contabile del Dott. Felicio De Luca (che sarà richiamata anche in ordine alle successive partite di danno) non offre,invece,alcun contributo, limitandosi

a concludere che “non si comprende perché tale somma non sia dovuta,benché la stessa non sia altro che la differenza tra quanto riconosciuto dall’Ente per le causali A-B-C-D e quanto effettivamente pagato dall’Ente medesimo ante accordo”;       così

Tanto premesso,il Collegio ritiene di individuare,ai fini di una valutazione equitativa del danno quale risulta dal prospetto economico dell’accordo del 21.6.2000 alle voci A-B-C-D (danno che di per sé,così come prospettato nella “relazione della Guardia di Finanza” e azionato dall’Ufficio di Procura,è obiettivamente di difficile quantificazione), specifici parametri di riferimento nelle circostanze di fatto innanzi evidenziate (prima fra tutte,quella attinente all’inadempimento almeno parziale della SACE), nel tessuto normativo del contratto e del capitolato speciale di appalto (in ordine,soprattutto,a diritti e obblighi delle parti,controllo dell’Amministrazione sull’attività della Impresa e procedure sanzionatorie,analitica indicazione dei servizi, onnicomprensività del canone,onerosità o difficoltà della esecuzione ex art. 1664 c.c. ), nel raffronto tra le “voci” in esame e quelle di importo inferiore risultanti dal “prospetto del 4.1.1999” relativo al primo accordo non andato a buon fine,nonché nelle “somme già erogate in precedenza alla SACE nel periodo di riferimento”; così pervenendosi a determinare in EURO 2.000.000,00 gli importi illegittimamente erogatiper maggiore distanza del sito di discarica,mancata raccolta differenziata,conferimento a discarica,riassetto del territorio,pulizia mercati e fiera bisettimanale,aggiornamento prezzi (credito legittimo di EURO 1.261.058,11).

Il danno è da collegarsi etiologicamente alla condotta gravemente colposa del F. e del D. (in carica alla data del 21.6.2000 in qualità,rispettivamente, di Sindaco e Assessore alla ecologia),nonché del M. (Dirigente del settore ecologia e firmatario dell’ “accordo”),e va addebitato,in ragione delle singole e specifiche funzioni svolte,nella misura di EURO 300.000,00 al F., EURO 850.000,00 al    D. ed EURO 850.000,00 al M..

11. SECONDA FATTISPECIE -    SOMME INTEGRATIVE SUI CANONI RIFERITI AL PERIODO PRECONTRATTUALE NOVEMBRE 1995 FEBBRAIO 1996 -     EURO 520.661,48.

Deduce parte attrice che “con delibera G.C. 8.3.1996 n. 380 veniva approvato un piano,elaborato dall’U.T.C., di liquidazione delle somme da corrispondere alla Impresa per le prestazioni rese nel periodo precontrattuale dal novembre 1995 al febbraio 1996”; e che “con mandati nn. 1290 – 1299 del 12.3.1996 si provvedeva al pagamento di LIRE 2.617.998.000”. Sennonchè,”nello stesso giorno della delibera n. 380 la SACE chiedeva il pagamento della differenza per maggiori costi dovuti all’impiego di personale e automezzi e l’Amministrazione,a seguito della rettifica della delibera già adottata,riconosceva alla SACE con mandato n. 3347 del 14.6.1996 l’ulteriore importo di LIRE 1.008.141.208 pari ad EURO 520.661,48.

Ciò posto,prosegue parte attrice,”l’accordo del 21.6.2000 non contiene nessun riferimento a tale ultima somma, che andava,invece,defalcata dal concordato credito complessivo”.

L’assunto è condivisibile solo in parte,dovendosi, comunque, considerare che la varietà delle “voci” al centro del preteso accordo transattivo non rendeva agevole la individuazione di uno specifico mandato di pagamento risalente al 1996.

Ne consegue che,in ordine alla partita di danno in esame, non può ascriversi alcuna responsabilità in termini di colpa grave al Sindaco F.,all’Assessore alla ecologia D. e al Dirigente del settore ecologia e firmatario dell’ “accordo” M..

12. TERZA FATTISPECIE - MANCATA   APPLICAZIONE   DELLE

DECURTAZIONI   E DELLE PENALITA’ RELATIVE ALLO STATO   DI

CONSISTENZA DEI BENI MOBILI DESTINATI AL SERVIZIO - EURO

2.163.696,10 per il 2000, EURO 2.163.696,10 per il 2001, EURO 901.540,00 per il 2002 (fino a maggio) ed EURO 1.983.388,00 per il 2002 e il 2003 (fino ad aprile).

Si puntualizza nell’atto di citazione che “il capitolato speciale di appalto,cui faceva espresso rinvio il contratto all’art. 20, prevedeva il censimento iniziale (per il tramite di un verbale di consistenza da redigersi nel termine di 120 giorni dalla registrazione del contratto e in contraddittorio tra Impresa e Comune) di tutti i beni mobili (mezzi e attrezzature) destinati al servizio appaltato; e,ciò,ai fini sia della verifica degli standars di qualità delle prestazioni da effettuarsi che del passaggio gratuito in proprietà al Comune degli stessi beni alla scadenza del contratto (artt. 37-38-39). Tale operazione non è mai avvenuta e il Comune non ha mai esercitato i diritti previsti dalle predette norme e attinenti,non solo al riscatto della cauzione posta a garanzia dello specifico adempimento e al recesso dal contratto in danno della Ditta, ma soprattutto all’applicazione della decurtazione del 30% del compenso mensile eall’incameramento di una penale di LIRE 300.000 al giorno per tutto il tempo in cui l’Impresa avesse continuato a utilizzare materiali e mezzi non censiti”.

In ordine a tale contestazione la perizia contabile evidenzia la sua “non rilevanza ai fini contabili,afferendo,la stessa,esclusivamente al convincimento dell’Ufficio di Procura della sussistenza del presupposto applicativo dell’art. 38 c.s.a.”; precisandosi che “le conclusioni della Guardia di Finanza (danno pari ad EURO 13.925.377,91) e quelle rassegnate nell’atto di citazione (danno pari ad EURO 16.796.598,40) differiscono per l’importo di EURO 2.871.220,49”.

CHE il danno sussista nulla quaestio. Il “verbale di consistenza” non è stato,infatti,mai redatto e l’ “atto di ricognizione parco – automezzi della SACE”,stilato su delega del Sindaco dall’Ing. Carmine Sorbo in data 10.1.2001, altro

non è che un mero elenco di alcuni beni del tutto tardivo e assolutamente non conforme al capitolato speciale di appalto. Non senza aggiungere che,dalla “denuncia” inoltrata dall’Assessore M. al Difensore Civico il 28.11.1997,risulta il perdurare dell’inadempimento dell’Amministrazione in ordine alle disposizioni normative innanzi richiamate.

Ai fini della valutazione equitativa del danno in esame,ritiene il Collegio di dover individuare specifici parametri di riferimento nella non concordanza dei “valori” espressi nell’atto di citazione e nella relazione della Guardia di Finanza, nonché nella obiettiva difficoltà del computo delle “penalità” non incamerate; così pervenendosi alla seguente determinazione: EURO 1.500.000,00 per il 2000, EURO 1.500.000,00 per il 2001, EURO 500.000,00 per il 2002 (fino a maggio) ed   EURO   1.000.000,00 per il 2002 e il 2003 (fino ad aprile).

Il danno è da collegarsi etiologicamente alle condotte gravemente colpose del Sindaco F.,degli Assessori alla ecologia D., M. e R.,nonché del Dirigente del settore ecologia M.,e va addebitato,in ragione delle singole e specifiche funzioni svolte,nelle seguenti misure: per il 2000 EURO 200.000,00 al F., EURO 650.000,00 al D. ed EURO 650.000,00 al M.; per il 2001 EURO 200.000,00 al F., EURO 650.000,00 al M. ed EURO 650.000,00 al M.; per il 2002 (fino a maggio) EURO 60.000,00 al F., EURO 220.000,00 al M. ed EURO 220.000,00 al M.; per il 2002 e il 2003 (fino ad aprile) EURO 100.000,00 al F., EURO 450.000,00 al R. ed EURO 450.00,00 al M..

13. QUARTA FATTISPECIE -     ULTERIORI COMPENSI       EXTRA – CONTRATTO PER SERVIZI ECCEDENTI IL NORMALE SERVIZIO    E

PER AUMENTO DEI COSTI IN REVISIONE - EURO 4.199.128,95 per il 2000, EURO 153.975,00 per il 2001 ed EURO 650.873,37 per il 2002 (primo bimestre).

Come già chiarito nella motivazione in fatto, tale partita di danno è stata ridimensionata dall’Ufficio di Procura che, con memoria del 29.11.2007,ha condiviso (in ordine a tutti gli importi contestati per gli anni dal 1997 al 2002) uno specifico rilievo della perizia contabile, puntualizzando che “quanto rappresentato al punto D è errato,poiché l’eccesso dei pagamenti, eseguiti in favore della SACE a tale titolo, non considera che all’importo dovuto occorre aggiungere l’IVA al 10% (su entrambe le categorie di prestazioni del contratto,che al momento della aggiudicazione individuavano un unico lotto)”. Nessuna modifica si è ritenuto di apportare,invece,all’impianto accusatorio ancorato alla “inesistenza di documentate richieste della Impresa per servizi aggiuntivi e revisione,così come di scrupolose verifiche amministrative, in fattispecie del tutto diverse da quelle esaminate in precedenza”.

Sennonchè, nella perizia contabile si evidenzia anche che “i mandati in esame,oltre agli oneri extra-contratto,contengono due importi già oggetto di rilievo ai punti A e B dell’atto di citazione per complessivi EURO 3.781.719,59 (EURO 3.261.058,11 + EURO 520.661,48); pertanto,l’importo di cui alla Tab. 6 colonna 5 (EURO 5.327.475,05) va depurato della somma di EURO 3.781.719,59,così pervenendosi a pretesi pagamenti illegittimi per EURO 1.545.755,46”.

Anche questo rilievo appare non privo di pregio, perché articolato nel contesto di un’attenta rilettura della documentazione contabile acquisita dalla Guardia di Finanza.

Ritiene,quindi, il Collegio di dover individuare specifici parametri di

riferimento nei “valori” indicati nella Tab. 6 – colonna 5 della perizia contabile (ai quali si è sostanzialmente uniformato l’Ufficio di Procura condividendo il primo rilievo),nonché nel computo dei pagamenti illegittimi,quantificati complessivamente nella misura di ¼ (EURO 1.545.755,46) della somma accertata per gli anni dal 1997 al 2002. Ne consegue che il danno è da determinarsi in EURO 1.000.000,00 per il 2000, EURO 10.000,00 per il 2001 ed EURO 150.000,00 per il primo bimestre 2002 (importi pari a ¼ di quelli di cui alla Tab. 6 – colonna 5).

Tali importi vanno addebitati, a titolo di colpa grave e in ragione delle singole e specifiche funzioni svolte, al Sindaco F.,agli Assessori alla ecologia D. e M.,nonché al Dirigente del settore ecologia M. nelle seguenti misure: per il 2000 EURO 100.000,00 al F., EURO 450.000,00 al DI VECE, ed EURO 450.000,00 al M.; per il 2001 EURO 1.000,00 al F., EURO 4.500,00 al M.,ed EURO 4.500,00 al M.; per il 2002 (primo bimestre) EURO 20.000,00 al F., EURO 65.000,00 al M. ed EURO 65.000,00 al M..

14. QUINTA FATTISPECIE -   ACCOLLO DA PARTE DEL COMUNE DEI DEBITI DELLA SACE NEI CONFRONTI DEI CONSORZI DI RACCOLTA PER I CONFERIMENTI IN DISARICA (con esclusione delle contestazioni   già esaminate ai precedenti par. 3-6-7 ai fini della valutazione della “prescrizione” e della “colpevolezza”)    - CONSORZIO INTERCOMUNALE CE/2   EURO 1.061.648,95, EURO 895.527,09 ed EURO 2.233.509,00; CONSORZO INTERCOMUNALE CE/4 EURO 1.940.000,00; FIBE CAMPANIA S.p.A. EURO 1.928.736,96.

conferimento dei rifiuti in discarica autorizzata (smaltimento e trattamento) e che il prezzo pattuito fosse a copertura delle relative spese,comprese quelle della normativa di settore (spese attinenti,quindi,non solo allo smaltimento ma, anche,al tributo speciale di cui all’art. 3 della legge Ronchi 28.12.1995 n. 545 e alla c.d. quota di ristoro ex o.p.c.m. 7.10.1994, che pure il Comune si era accollato ab origine in violazione della previsione specifica di cui all’art. 34 lettera c del capitolato speciale di appalto)”;

-   “di fatto la SACE non ha mai pagato,se non all’inizio e in misura ridottissima,nemmeno le spese per il versamento nelle discariche autorizzate”;

-     “il costo del conferimento in discarica era stato oggetto d’esame ai fini dell’accordo del 2000; in quella sede la SACE aveva preteso e ottenuto una rinegoziazione del contratto del 1996 e la eliminazione della prestazione attinente allo smaltimento”;

-     “per tale voce di danno occorre specificare che, per il 2000 (anno della illegittima modifica del contratto) e in realtà anche per un periodo non ben definito ma pregresso comunque interessato dall’accordo,l’ammontare del nocumento dovrebbe essere pari all’intero esborso che il Comune ha sostenuto per oneri non suoi; mentre,per il periodo successivo,essendo intervenuta la modifica del contratto,il danno consisterebbe nella mancata decurtazione dal canone mensile della quota pari al valore,rispetto al contratto tutto considerato,della prestazione del conferimento in discarica e del conseguente smaltimento (sempre assumendo che i costi per tale operazione fossero realmente superiori al valore di offerta della Ditta)”;

- “ciò detto, appare   assolutamente   corretto, ad avviso del Requirente,

considerare danno il complesso degli effettivi esborsi comunque e in qualunque

momento avvenuti (a titolo di smaltimento); esborsi sostenuti e posti a carico del Comune,senza che l’Amministrazione abbia mai recuperato nulla di quanto pagato e a prescindere,quindi,da quanto l’Ente stesso avrebbe dovuto, magari, ripetere in ragione e per gli effetti di una clausola contrattuale del tutto illecitamente e illegittimamente modificata in corso di prestazione per favorire l’Impresa aggiudicataria del servizio”.

Nella perizia contabile si articolano i seguenti rilievi:

-   “il danno contestato ammonta complessivamente a EURO 9.896.895,92 ed è così composto…” (segue Tab. 7); “a fronte di tale importo il Comune ha decurtato, alla SACE dal canone contrattuale l’importo di EURO 1.852.695,03 calcolato per il periodo 1.1.1998 – 28.2.2002”;

-   “l’atto di citazione a pag. 23 recita : senza mai applicare alcuna ritenuta sui canoni mensili nei confronti della SACE”;

- “nel vero,l’accordo del 21.6.2000 prevede espressamente che con decorrenza 1.1.1998 la SACE dovrà accettare una decurtazione del canone corrispondente alla incidenza di tale servizio sulla offerta presentata in sede di gara, secondo la seguente formula: importo annuo canone – quantitativo medio (nel periodo decennale) in Kg/anno rifiuti smaltiti in discarica come da progetto x £/Kg 30”;

- “tale clausola dell’accordo ha comportato le seguenti decurtazioni…” (segue Tab. 8 - TOTALE EURO 1.852.695,03); “gli importi annuali sono stati individuati per il periodo 1998 – 1999 nell’accordo del 21.6.2000 e per il periodo 2000 – 2002 nei verbali intervenuti tra l’Ente comunale e la Società affidataria (all. 2-3-4)”;

- “il costo   di   smaltimento, così come conteggiato nell’atto di citazione,

include oneri di smaltimento anche per il periodo 10.2.2002 – 10.2.2003 per un importo di EURO 895.527,09 e, per correttezza di un quadro d’insieme,considerato che la perizia si attiene ai valori 1.11.1995 – 28.2.2002,tale valore si ritiene accertabile solo per l’importo di EURO 144.756,43 (valore diviso per 365 giorni moltiplicato 59 giorni); “pertanto,il valore degli oneri di smaltimento da assumere a rilievo è pari ad EURO 9.146.125,26”.

I dati contabili esposti provano adeguatamente come l’Amministrazione abbia effettuato,in ordine ai costi sopportati per smaltimento e trattamento dei rifiuti,la decurtazione del canone corrispondente alla incidenza di tale servizio sulla offerta presentata in sede di gara, secondo la formula di cui alla clausola dell’accordo del 2000 e nel periodo dal 1.1.1998 al 28.2.2002. Relativamente al periodo successivo fino al 10.2.2003 (specifica partita di danno per EURO 895.527,09), nella perizia contabile si precisa alla Tab. 9 che altre fatture sono state pagate senza effettuare decurtazioni sul canone.

Tanto premesso,non può condividersi la contestazione di assoluta inerzia,anche sotto il profilo (che al Collegio appare come essenziale nella economia dell’impianto accusatorio) della non applicazione neppure della clausola contrattuale nella decurtazione del canone mensile fino al 28.2.2002. Che poi il valore della effettuata decurtazione (così come prospettato nell’atto di citazione a pag. 26) potesse essere inferiore alla quota riservata, nel canone, al servizio di “smaltimento” poi stralciato dal contratto, è questione che avrebbe richiesto ulteriori approfondimenti, prima della definizione dell’impianto accusatorio (sostanzialmente confermato,nelle sue linee portanti, sia nella “memoria” del 2007 che nel corso dell’odierno dibattimento) in ordine sia alla comparazione tra i due diversi importi che alle conseguenti determinazioni assunte. Né può accedersi alla tesi del danno come intero valore dell’accollo (quasi una proiezione nel tempo della scelta, fatta a monte e in danno dell’Ente comunale, di modificare sotto l’aspetto normativo il contratto),che avrebbe richiesto,sulla base di validi elementi di fatto,    l’accertamento

di una “condotta dolosa” nella modifica del contratto sul piano normativo,in un’ottica di vera e propria “connivenza tra le parti”, che il Collegio ha,invece,già escluso in ordine a tutte le fattispecie oggetto del presente giudizio (cfr. il precedente par. 5). Non senza aggiungere che i costi di “smaltimento e trattamento dei rifiuti” erano,comunque,dovuti alle Società che gestivano le discariche autorizzate.

Conclusivamente, la modifica del contratto sotto il profilo normativo (con lo stralcio della prestazione attinente a “smaltimento e trattamento dei rifiuti” e inserimento della specifica “clausola di decurtazione del canone”) avrebbe potuto qualificarsi come “scelta illecita, illegittima e,quindi, produttiva di un accollo del tutto privo di giustificazione” (come sostenuto da parte attrice,che si sofferma più volte e sempre in termini di “dolo”, sugli “effetti disastrosi della modifica del contratto”) e non come mera scelta discrezionale,opinabile sì ma di per sé non censurabile ai fini che ne occupa, solo se fosse stato offerto,sul piano probatorio,un consistente panorama di indizi univoci e concordanti in ordine a “specifiche condotte dolose di Amministratori e Dirigenti ai fini di ingiustificati vantaggi in favore della SACE”.

Va,quindi,pronunciata declaratoria di proscioglimento per carenza di colpa grave in ordine alle contestazioni mosse fino al febbraio 2002 al Sindaco F.,agli Assessori alla ecologia D. ,M. e R.,al Dirigente del settore ecologia M. e al Direttore generale S. .

Quanto all’importo di EURO 895.527,09 (relativo alle fatture emesse dal Consorzio Intercomunale CE/2 per prestazioni dal 10.2.2002 al 10.2.2003),tenuto conto degli specifici parametri di riferimento offerti dalla perizia contabile (ed estrapolati dalla Tab. 8 e dai rilievi a pag. 17, di cui innanzi si è riferito), il danno derivante dalla “mancata applicazione della clausola sulla decurtazione del canone” va determinato in EURO 400.000,00 (EURO 68.860,00, per il primo bimestre 2002, x 6 bimestri tra il 2002 e il 20003)    e va   addebitato, a titolo di colpa grave   e in

ragione delle singole e specifiche funzioni svolte,nelle seguenti misure: EURO 40.000,00 al Sindaco F., EURO 180.000,00 all’Assessore alla ecologia R. ed EURO 180.000,00 al Dirigente del settore ecologia M..

Nessun addebito può muoversi all’Assessore alla Ecologia M. (in carica nel 2002 fino a giugno),la colpevolezza del quale non supera i confini della colpa lieve,né all’Assessore alla ecologia D. (non più in carica negli anni 2002 – 2003),la colpevolezza del quale non è stata provata in termini di dolo (giusta le considerazioni innanzi articolate).

15. SESTA FATTISPECIE -   AFFIDAMENTO DELLA PULIZA DEGLI UFFICI GIUDIZIARI -     EURO   154.527,97 per il 2000 ed EURO   165.735,00 per il 2001.

Nell’atto di citazione si deduce quanto segue: “Il capitolato speciale di appalto individuava la sede della Pretura fra i locali oggetto del servizio di pulizia,mentre il contratto non faceva menzione degli Uffici giudiziari. Peraltro,il Sindaco B.,con ordinanza n. 44621 in data 2.11.1995,disponeva che l’affidamento venisse esteso,in via provvisoria,anche agli Uffici giudiziari,confermando,salvo diverse determinazioni, la spesa già impegnata. Di fatto,dalla fine del 1995 e fino al 2001,la SACE ha svolto il servizio di pulizia degli Uffici giudiziari senza aver mai partecipato ad alcuna gara e incamerando somme (per un totale di EURO 1.325.005,00) ben superiori a quelle   erogate,

sulla base del precedente contratto,alla Impresa La Brillante. L’abnormità della sproporzione tra i due contratti (per i quali vi è una differenza di LIRE 868.049.708) … e l’illegittimo affidamento sine die del servizio di pulizia senza mai bandire una gara sono tutti elementi che depongono per la piena responsabilità dei convenuti”.

Nessun contributo viene offerto,sul punto,dalla perizia contabile se non in ordine alla circostanza che l’Ufficio di Procura ha azionato un danno complessivamente di importo inferiore (per circa EURO 300.000,00) rispetto a quello accertato dalla Guardia di Finanza.

Ciò posto,è di tutta evidenza la sussistenza del danno, etiologicamente connesso alla condotta gravemente omissiva del Sindaco,dell’Assessore alla ecologia e del Dirigente del settore ecologia,in carica negli anni in contestazione,che non si sono mai attivati per regolarizzare,sotto l’aspetto contrattuale,il servizio in esame; dovendosi,peraltro,considerare che il perdurare della inerzia dell’Amministrazione risulta anche dalla “denuncia” inoltrata dall’Assessore alla ecologia M. al Difensore Civico in data 28.11.1997.

Considerato,peraltro,che nell’abbattimento dell’importo complessivo del danno effettuato da parte attrice (per una cifra pari a circa EURO 300.000,00),rispetto a quello accertato dalla Guardia di Finanza,può individuarsi uno specifico parametro di riferimento per potersi procedere ad una più favorevole “valutazione equitativa”,ritiene il Collegio che il danno vada determinato in EURO 130.000,00 per il 2000 e in EURO 140.000,00 per il 2001 e ripartito,in ragione delle specifiche funzioni svolte,nelle seguenti misure: per il 2000 EURO 15.000,00 al Sindaco F., EURO 57.500,00 all’Assessore D. ed EURO 57.500 al Dirigente del settore ecologia M.; per il 2001 EURO 20.000,00 al Sindaco F., EURO 60.000,00 all’Assessore   alla   ecologia M.

ed   EURO 60.000,00 al Dirigente del settore ecologia M..

16. Il danno sofferto dal Comune di Caserta va,quindi,liquidato nella complessiva somma di EURO 8.330.000,00 e addebitato nelle seguenti misure:

*    EURO 2.007.500,00      a         D. G.      (Assessore

* EURO     999.500,00      a M.                   G.

*     EURO 630.000,00     a        R. A.          (Assessore

*     EURO 3.637.000,00    a        M. A.       (Dirigente

Giusta la “valutazione equitativa del danno”, nei predetti importi è compresa la rivalutazione monetaria.

17. La particolare gravità dei fatti accertati induce il Collegio a non procedere ad alcuna “riduzione” ai sensi dell’art. 52,secondo comma,r.d. 12.7.1934 n. 1214; dovendosi,invece, ribadire l’assoluta e inescusabile negligenza o superficialità dei convenuti che, nello svolgimento delle rispettive funzioni, non potevano non essere più che consapevoli delle problematiche che andavano delineandosi nell’ambito del servizio di “igiene urbana” gestito dalla SACE. Ciò vale per il Sindaco che,in carica per un lungo arco di tempo (fino al 2003), avrebbe dovuto “sovraintendere al funzionamento” del servizio in questione e, ispirandosi ai molteplici dibattiti che andavano svolgendosi in Giunta e in Consiglio, individuare più di un motivo di censura in ordine al comportamento sia della SACE che dei suoi

interlocutori e,quindi, attivarsi,quale “organo responsabile dell’Amministrazione”,per equilibrati e calibrati interventi; per gli Assessori alla ecologia che,preposti per determinati periodi allo specifico ramo,erano tenuti a esercitare il mandato senza sottrarsi al dovere istituzionale di evidenziare e contestare comportamenti omissivi o commissivi che andavano registrandosi ai danni della finanza comunale; nonché, per l’unico Dirigente del settore ecologia (fino al 2003) che,in quanto intestatario di funzioni di amministrazione attiva, era certamente ben consapevole di ogni questione che contribuiva a rendere sempre più ampio il denunciato (e accertato) panorama di illegittimità e illiceità.

Va da sé che, i fondamentali parametri normativi di riferimento sono da individuarsi nei principi di “buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione” e di “disciplina e onore nell’esercizio di funzioni pubbliche”,codificati sia a livello legislativo che costituzionale (legge n. 142 del 1990, decreto l.vo n. 267 del 2000 artt. 54 e 97 Cost.).

18. Nei termini innanzi indicati va pronunciata declaratoria di condanna, oltre interessi legali     (dalla   data di   pubblicazione   della presente sentenza      e

con riferimento a ciascuno degli importi addebitati) e spese processuali (queste ultime in solido e in favore dell’Erario).

19.   In ordine alla posizione processuale degli altri convenuti,il proscioglimento per “prescrizione” o “colpa lieve” costituisce giusto motivo per disporre,ai sensi dell’art. 92,secondo comma,c.p.c.,la integrale compensazione di ogni

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA CAMPANIA

PROSCIOGLIE da ogni addebito i convenuti A.V.,B.A.,C.G.,C.F.,D.P.,D.P.,F.G.,G.L.,I.M.,L.G.,M.B.,M.C.,M.G.,P.P.,S.F. e T.C., dichiarando la compensazione di ogni spesa attinente al presente giudizio.

M.A. e R.A. al pagamento,in favore del Comune di Caserta,degli importi a ciascuno addebitati in parte motiva,compresa rivalutazione monetaria,oltre interessi legali dalla data di pubblicazione della presente sentenza e spese processuali,queste ultime,in solido e in favore dell’Erario,che si quantificano in complessivi EURO tremilacentoventotto/67 (€. 3128,67).

Manda alla Segreteria della Sezione per i conseguenti adempimenti.

Così deciso,in Napoli,nelle Camere di Consiglio in data 18.11.2008,27.1.2009

L’ESTENSORE                                               IL PRESIDENTE

Federico Lupone Enrico Gustapane