Consiglio di Stato Sez. VI n. 2869 del 10 aprile 2026
Elettrosmog.Natura preferenziale dei siti comunali e limiti al potere di diniego per impianti di telefonia mobile

In tema di infrastrutture di comunicazione elettronica, qualificate come opere di urbanizzazione primaria di pubblica utilità e rispondenti a un preminente interesse generale, il potere regolamentare dei Comuni ai sensi dell'art. 8, comma 6, L. n. 36/2001 deve limitarsi ad assicurare il corretto insediamento territoriale e la minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici, con espresso divieto di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio. La pianificazione comunale che individua aree idonee ad ospitare gli impianti deve essere interpretata in senso non escludente: i siti ivi indicati hanno carattere meramente "preferenziale" e non possono costituire un vincolo assoluto o automaticamente ostativo rispetto a diverse localizzazioni proposte dagli operatori. Pertanto, è illegittimo il diniego di autorizzazione fondato sulla sola non conformità al Piano, laddove l’Amministrazione non dimostri, attraverso una puntuale istruttoria tecnica, l'effettiva equivalenza — e non la mera comparabilità — tra il sito preferenziale pubblico e quello indicato dal gestore in termini di copertura e capillarità del servizio

Pubblicato il 10/04/2026

N. 02869/2026REG.PROV.COLL.

N. 00553/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 553 del 2025, proposto da
Comune di Castelfranco di Sotto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Luisa Gobbi, in sostituzione dell'avvocato Giovanni Vaglio, e l’avvocato Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Castelfranco di Sotto (Provincia di Pisa), con provvedimento del 20 settembre 2023, non ha accolto la domanda di autorizzazione presentata dalla Iliad Italia s.p.a. per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile in Viale Europa n. 13, foglio n. 43, mapp. n. 771.

Con successivo provvedimento in data 8 novembre 2023, il Comune ha confermato il diniego definitivo del 20 settembre 2023.

La Iliad Italia s.p.a. ha impugnato detti atti, unitamente ai presupposti atti di pianificazione, dinanzi al Tar per la Toscana che, con la sentenza della Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024, ha accolto il ricorso nei termini e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto ha annullato il provvedimento di diniego del 20 settembre 2023 ed il provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023.

Il Comune di Castelfranco di Sotto, avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando in relazione alla presunta integrazione del vizio di eccesso di potere individuato dal Tar Toscana nell’elemento sintomatico della carenza di istruttoria.

Il Tar Toscana, nell’accogliere il ricorso della società, ha annullato i due provvedimenti di diniego sul presupposto del riconoscimento del vizio dell’eccesso di potere per la supposta carenza di istruttoria e non gli altri provvedimenti impugnati.

Il motivo dedotto da Iliad e ritenuto fondato dal Tar è stato l’eccesso di potere per carenza di istruttoria relativamente al processo decisionale che ha condotto al provvedimento di dinego.

Il supposto vizio si incardinerebbe nelle modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica da parte del Comune, ma l’iter giuridico e istruttorio del Comune sarebbe stato del tutto diverso e non vi sarebbe stata alcuna imposizione di localizzazione da parte del Comune.

L’esistenza di una adeguata istruttoria troverebbe già il suo fondamento nella reiterazione del provvedimento di diniego.

Rileverebbero, da un lato, l’attività pregressa di pianificazione condivisa e, dall’atro, l’attività istruttoria svolta dal Comune sulla base della documentazione disponibile.

La pianificazione comunale è stata effettuata sulla base delle proposte presentate dai gestori e in contradditorio con questi, per cui affermare che il sito indicato di comune accordo sia frutto di una imposizione del Comune e non di una scelta condivisa sarebbe del tutto privo di fondamento, così come priva di fondamento giuridico sarebbe l’affermazione che “La zonizzazione radioelettrica sia un’attività illegittima” come ha dedotto il ricorrente originario e come sembrerebbe dedursi dalle argomentazioni del Tar.

Non sarebbe dato comprendere come mai prima Iliad avrebbe adempiuto alla prescrizione normativa di cui alla L.R. Toscana n. 49 del 2011, fornendo le indicazioni per la localizzazione degli impianti, partecipando alle valutazioni tecniche e, successivamente, dopo la definizione condivisa della localizzazione e la trasposizione in un atto provvedimentale, avrebbe mutato opinione e individuato un sito differente.

La scelta dell’area di installazione originaria, accettata e condivisa e ora contestata dalla ricorrente, sarebbe avvenuta valutando tutti gli aspetti tecnici connessi a detta localizzazione sulla base delle informazioni e indicazioni scientifiche fornite dal ricorrente medesimo.

Iliad Italia s.p.a. ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Inoltre, nel rimarcare come il codice delle comunicazioni elettroniche ammetta solo regolamenti attuativi, ha riproposto i seguenti motivi assorbiti in primo grado:

Con riferimento all’asserito contrasto con le previsioni del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto, violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Il diniego è stato espresso perché il sito indicato dall’appellata per l’installazione non rientrerebbe tra quelli previsti nel Piano, per cui l’intervento non sarebbe conforme al Piano.

Il Comune, quindi, interpreterebbe e applicherebbe le previsioni del Piano in termini di divieto assoluto all’installazione di impianti in siti diversi rispetto a quelli individuati dallo stesso Piano quali siti idonei alle nuove installazioni, ma tale interpretazione sarebbe illegittima perché introdurrebbe non un criterio, ma un limite localizzativo, vale a dire un c.d. limite zonale che la giurisprudenza avrebbe sempre censurato.

Violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001.

Sarebbe stato confuso il regime della regola con quello d’eccezione, sanciti dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001:

a) la regola è che l’operatore può installare a meno che non risultino precisi impedimenti: i) parere Arpa sfavorevole; ii) vincoli specifici;

b) l’eccezione è che l’operatore non può installare su siti sensibili, salvo che dimostri che non esistono localizzazioni alternative.

L’onere probatorio della impossibilità della localizzazione alternativa scatterebbe solo in presenza di siti sensibili (regime dell’eccezione).

Pertanto:

a) l’ente locale non potrebbe identificare le aree esclusive in cui è consentita l’installazione, determinando in tal modo un confinamento delle antenne incompatibile con l’esigenza di capillarità della rete (illegittimo limite localizzativo);

b) a determinate condizioni, l’ente locale potrebbe identificare specifici siti sensibili in cui, in via di principio e salva l’applicazione di deroghe, non è consentita l’installazione (legittimo criterio localizzativo espresso in negativo).

Le ragioni del diniego sarebbero illegittime per il semplice motivo che, nel caso oggetto del presente giudizio, non verrebbe in rilievo il tema dell’installazione alternativa, perché non verrebbe in rilievo un caso di sito sensibile.

Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento.

Ai fini della pianificazione, il Comune ha affidato alla società Polab S.r.l. un’attività di consulenza per fornire elaborati e rappresentazioni dell'impatto elettromagnetico attuale e futuro in base agli impianti di telecomunicazioni previsti sul territorio, da porre a base della pianificazione.

Sebbene l’unico organo pubblico investito istituzionalmente di tale attribuzione, e cioè l’ARPA, non si sia pronunciato, il Comune avrebbe preferito impiegare risorse pubbliche erariali per investire un soggetto privato – non assoggettato al vincolo di imparzialità e a tutte le garanzie pubblicistiche previste dal nostro ordinamento – per fare esattamente quello che dovrebbe fare l’ARPA ma senza avere i dati di base e necessari da cui correttamente muove l’Arpa.

La pianificazione comunale, sotto questo aspetto, sarebbe viziata da incompetenza, posto che spetterebbe esclusivamente all’Arpa, e non al Comune, effettuare valutazioni di questo tipo.

In via subordinata invalidità del “Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto”. Violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Laddove si volesse ritenere corretta l’interpretazione del Comune (nel senso, quindi, della tassatività dell’indicazione dei siti), ad essere illegittimo sarebbe (a monte) il Piano e, a valle – per invalidità derivata – il diniego. Nei limiti descritti pertanto, sussisterebbe l’invalidità del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto e l’illegittimità (per invalidità derivata) del diniego e del parere sfavorevole.

Violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione del par. 2 dell’art. 4 TUE. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 4 novembre 2016

Assumerebbe particolare rilievo la peculiare modalità di “nascita” di Iliad Italia, la quale è nata per effetto di un provvedimento della Commissione europea, che si è pronunciata in relazione alla fusione tra le società (controllanti di) Wind e H3G.

L’installazione dell’impianto in oggetto, pro quota, risulterebbe essenziale per Iliad al fine di effettuare la copertura, per cui, proprio alla luce del provvedimento della Commissione, gli atti impugnati sarebbero in contrasto con il principio dell’effetto utile sancito dall’art. art. 4, par. 3 del Trattato sull’Unione europea.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Il diniego in contestazione è stato adottato in ragione della seguente motivazione:

“ … si rammenta, come già indicato nel preavviso di rigetto del Comune, che la pianificazione comunale è stata aggiornata con Deliberazione del consiglio Comunale n° 5 del 13/03/2023, ed è stata approvata con allegate idonee ed adeguate valutazioni preventive di impatto elettromagnetico, dalle quali non risulta in alcun modo un’area scoperta dal servizio per il Centro di Castelfranco, utilizzando la ubicazione prevista nella pianificazione comunale, comunicata tra l’altro a tutte le compagnie telefoniche con comunicazione tramite PEC del Comune di Castelfranco del 20/03/2023, e pubblicata sul sito del Comune.

In sostanza la compagnia ILIAD ITALIA SPA, ha contestato (tra l’altro tardivamente) la localizzazione indicata nella pianificazione comunale, senza mai dimostrarne la non idoneità, con adeguate valutazioni tecniche (più volte richieste dal Comune prima di addivenire al presente diniego, con nota pec del 09/08/2023 e 21/08/2023).

Pertanto l’ubicazione prescelta da Iliad Italia SPA e indicata nella domanda unica non risulta conforme alla vigente Pianificazione comunale, approvata secondo le modalità e le procedure previste dalla LRT n° 49/2011.

Il Comune di Castelfranco, infatti, tramite la propria pianificazione ha fornito alla società Iliad Italia Spa una alternativa localizzativa, adeguata sul piano tecnico, come da analisi agli atti ed allegate al Piano, mentre l’impresa richiedente non ha dimostrato tecnicamente l’inadeguatezza della stessa.

Non risultano inoltre trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune e cioè:

- Verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito;

- Verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze”.

4. Il giudice di primo grado, dopo avere richiamato ampia giurisprudenza in materia, ha accolto il ricorso per le seguenti ragioni:

“Il Comune, invece, ha considerato i siti preferenziali indicati nel Piano come siti di installazione esclusivi e, pertanto, non ha proceduto ad effettuare alcuna valutazione in concreto, ritenendo che la mera non riconducibilità del sito a uno dei siti preferenziali giustificasse e si traducesse automaticamente in un motivo di rigetto dell’istanza.

Il Collegio ritiene che sia pacificamente consentita l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni; tale individuazione tuttavia non può esprimere un vincolo, ma semplicemente la preferenza per l’installazione in determinati ambiti, perché maggiormente rispondente a interessi pubblici. In sintesi, è ammesso un criterio (localizzativo) preferenziale, ma non un limite localizzativo.

Il Comune, pertanto, nonostante l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni, non poteva esimersi dal valutare lo specifico caso concreto, verificando se fosse prevalente l’interesse pubblicistico che aveva giustificato il giudizio ex ante di preferenza o quello sotteso al progetto localizzativo del gestore, ossia la necessità della localizzazione progettata per erogare il servizio in modo capillare, tale da rispettare gli obblighi di copertura (con conseguente impossibilità di una diversa localizzazione dell’impianto)”.

5. In limine, il Collegio rileva che il contestato provvedimento di diniego risulta motivato anche con riferimento al fatto che non risultano trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune quali la verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito nonché la verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze.

Tali profili non sono stati esaminati nella motivazione della sentenza appellata, né il Comune di Castelfranco di Sotto ha dedotto il loro omesso esame come motivo di appello, sicché non costituiscono oggetto del presente thema decidendum.

6. In linea generale, occorre rilevare che le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI. 3 dicembre 2025, n. 9520).

In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

7. L’appello proposto dal Comune di Castelfranco di Stato è infondato in quanto le censure dedotte non sono idonee a dare conto di una compiuta istruttoria sull’istanza da parte dell’Amministrazione comunale, la quale, inoltre, non ha motivato il diniego in modo adeguato.

7.1. Il diniego è stato essenzialmente adottato, in quanto l’ubicazione della stazione radio base proposta da Iliad Italia non è conforme alla pianificazione comunale approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 13 marzo 2023.

La questione centrale della vicenda controversa, pertanto, è accertare se tale pianificazione sia fonte di un potere amministrativo vincolato o discrezionale.

7.2. L’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, come modificato dal d.l. n. 13 del 2023, convertito dalla legge n. 41 del 2023, dispone che:

“I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell'articolo 4.6.

L’art. 9, comma 1, della L.R. Toscana n. 49 del 2011 prevede che:

“Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture e degli impianti per l'installazione degli impianti su proposta dei programmi di cui al comma 2 e nel rispetto:

a) degli obiettivi di qualità di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), numero 1) e, in particolare, dei criteri di localizzazione di cui all'articolo 11, comma 1;

b) delle aree individuate sulla base dei criteri di localizzazione di cui all'articolo 11, comma 1, e della delimitazione ai sensi del medesimo articolo 11, comma 2-bis;

c) delle esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e di copertura del servizio sul territorio;

d) della esigenza di minimizzazione della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.

Il Regolamento comunale per l’installazione di impianti di telecomunicazioni del Comune di Castelfranco di Sotto, ratione temporis vigente, all’art. 3, solo alla quale ha fatto riferimento l’atto in contestazione, detta i criteri per la localizzazione degli impianti, mentre, all’art. 6, comma 8, stabilisce che “l’installazione degli impianti è consentita solo nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni, elaborata nel rispetto delle esigenze avanzate dalle compagnie richiedenti, attraverso la trasmissione annuale del programma di sviluppo della rete ed aggiornata periodicamente secondo le esigenze dei richiedenti”.

La mappa delle localizzazioni, conformemente alle ipotesi di localizzazione per lo sviluppo della rete del gestore Iliad di cui alla relazione tecnica, aggiornamento 2023, redatta da Polab, indica “Area Cimitero Viale Europa”.

7.3. Ora, volendo ritenere che il sito su cui Iliad ha chiesto di installare l’impianto, sebbene ricadente in Viale Europa, non coincida con l’area di cui alla mappa delle localizzazioni, l’art. 6, comma 8, del Regolamento comunale, peraltro non richiamato dall’Amministrazione nella motivazione del diniego, sembrerebbe, ad una esegesi meramente letterale, non consentirne l’installazione.

Tuttavia, la norma regolamentare deve essere correttamente interpretata in chiave sistematica, alla luce delle richiamate norme di rango primario, secondo le quali devono essere introdotti criteri localizzativi ed è ben possibili introdurre criteri preferenziali, ma limiti specifici possono essere introdotti solo con riferimento a siti sensibili espressamente individuati, mentre non è possibile un divieto di localizzazione maggiormente generalizzato.

Ne consegue che, correttamente interpretata la norma regolamentare, il potere esercitato dal Comune di Castelfranco di Sotto nell’adozione dell’atto applicativo non si connota come un potere strettamente vincolato, ma costituisce espressione di discrezionalità, nel senso che i siti individuati nella mappa di localizzazione costituiscono siti preferenziali, ma non sono automaticamente ostativi al rilascio dell’autorizzazione in altro sito individuato e richiesto dall’operatore.

7.4. L’Amministrazione comunale, pertanto, avrebbe dovuto valutare se il sito già individuato con carattere preferenziale assicurasse o meno la stessa copertura del sito per il quale l’operatore ha chiesto l’autorizzazione e, solo in caso di parità di copertura, avrebbe potuto legittimamente negare l’autorizzazione.

Sul punto, è vero che nel provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023 è indicato che “il sito ipotizzato nel piano Comunale è comparabile con quello proposto dall’operatore, in termini di servizio”, ma l’Amministrazione avrebbe dovuto più puntualmente dimostrare non la mera comparabilità bensì l’affettiva equivalenza, in termini di servizio, tra i due siti.

8. L’appello, pertanto deve essere respinto, e ciò esime dall’esame dei motivi riproposti dalla parte appellata, salvo il riesercizio del potere da parte del Comune di Castelfranco di Sotto, che dovrà riprovvedere sull’istanza presentata da Iliad Italia volgendo una compiuta istruttoria secondo quanto prima evidenziato.

Va da sé che, nel riesercizio del potere, l’Amministrazione comunale dovrà valutare anche i profili relativi alla verifica in ordine al se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito ed alla verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze, i quali, sia pure contenuti nella motivazione del diniego, non hanno costituito oggetto del presente thema decidendum.

9. Le spese del giudizio, in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 553 del 2025).

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere