Consiglio di Stato Sez. VI n. 1700 del 26 febbraio 2025
Elettrosmog. Illegittimità di divieto generico all’istallazione degli impianti di trasmissione

Il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio. Tale assetto è stato da ultimo esplicitamente ribadito dal legislatore con la modifica dell’art. 8 della l. n. 36 del 2001 (ad opera dall’art. 38, comma 6, della l. n. 120 del 2020), in base al quale “I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4”. 

Pubblicato il 26/02/2025

N. 01700/2025REG.PROV.COLL.

N. 05628/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5628 del 2023, proposto da
Comune di Grottazzolina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Wind Tre Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Sviluppo Industriale delle Valli del Tronto, dell'Aso e del Tesino – Piceno Consind - Servizio Suap, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, Sezione Prima, n. 212/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Wind Tre Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Massimo Ortenzi e Antonio Lamarte per delega dell'avvocato Giuseppe Sartorio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso del 2021 la società Wind Tre s.p.a. (in seguito anche solo Wind Tre) chiedeva al TAR per le Marche l’annullamento dei provvedimenti del Comune di Grottazzolina del 2021 riguardanti l’istanza presentata dalla stessa Wind Tre nel 2021 per realizzare una stazione radio base per la telefonia mobile a Grottazzolina, località Strada Catalino, censito in catasto al foglio 1, particella 122 e di ogni atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché ad oggi non conosciuto.

2. In punto di fatto la ricorrente esponeva che:

- in data 9 agosto 2021, Wind Tre aveva presentato al Comune di Grottazzolina ed all’ARPAM una richiesta di autorizzazione ai sensi dell’art. 87 d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile nel Comune di Grottazzolina, in Strada Catalino, NCT foglio 1, particella 122;

- il 2.9.2021 il SUAP (in base al parere negativo dell’Amministrazione Comunale del 2.9.2021) comunicava i motivi ostativi alla richiesta;

- il 15.10.2021 il SUAP archiviava definitivamente il procedimento, confermando la posizione sfavorevole all’installazione dell’impianto dedotta dal Comune reiterata nel nuovo parere del 14.10.2021;

- tali provvedimenti venivano gravati da Wind Tre dinanzi al TAR delle Marche (r.g.n. 677/2021) ed a sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

1) violazione di legge – violazione del codice delle comunicazioni approvato con d.lgs. 1.8.2003, n. 259/2003 – violazione dell’art.86, comma 3, violazione della normativa comunitaria violazione e mancata applicazione dell’art. 6 comma 4 legge 164/2014 - illegittimità derivata dal piano intercomunale di telefonia mobile, approvato con deliberazione del consiglio comunale n° 25 del 29/07/2010 e del piano regolatore dei campi elettromagnetici approvato con delibera di cc n. 48/2006 - eccesso di potere – sviamento.

2) violazione di legge – violazione del codice delle comunicazioni approvato con d.lgs. 1.8.2003 n.259/2003 – violazione dell’art.86, comma 3, violazione della normativa comunitaria violazione e mancata applicazione dell’art.6 comma 4 legge 164/2014 – illegittimità derivata dal piano intercomunale di telefonia mobile, approvato con deliberazione del consiglio comunale n° 25 del 29/07/2010 e del piano regolatore dei campi elettromagnetici approvato con delibera di cc n. 48/2006 - eccesso di potere - sviamento.

3) violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 2 della legge regionale n. 12/2017.

3. Si costituiva il Comune di Grottazzolina spiegando l’infondatezza del ricorso.

4. Con ordinanza n. 77/2022 il TAR ha accolto l’incidentale domanda cautelare di Wind Tre.

5. Con successivi motivi aggiunti la società ha gravato anche i seguenti provvedimenti:

a) Comune prot. n. 8998 del 17.10.2022 contenente la sospensione dei lavori;

b) Comune prot. 6768 del 12.8.2022 contenente il parere contrario alla comunicazione di inizio lavori presentata dalla società il 26.7.2022;

c) SUAP prot. 011607 dell'8.9.2022 con il quale è stata disposta una sospensione dell'iter istruttorio di cui all'istanza di autorizzazione ex art. 87 del d.lgs. n. 259/2003.

6. Più in particolare Wind Tre chiedeva al TAR la declaratoria del silenzio assenso formatosi sull’istanza di autorizzazione presentata il 9.8.2021. Secondo la tesi attorea la nota comunale del 17.10.2022 avrebbe violato il giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza n. 77/2022, che sarebbe anche illegittimo in quanto carente di motivazione e violando l’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. Mancherebbe anche la comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento del titolo formatosi tacitamente.

7. Con sentenza n. 212/2023 il TAR per le Marche ha accolto il ricorso introduttivo, annullando i provvedimenti ivi gravati, mentre ha dichiarato il ricorso per motivi aggiunti in parte improcedibile ed in parti lo ho respinto.

8. In particolare il primo giudice ha ritenuto che:

- il Piano Intercomunale di Telefonia Mobile del Comune (deliberazione del Consiglio Comunale del 29.7.2010 n. 25) era illegittimo, avendo previsto solo due siti per l’installazione di impianti di stazioni radio base, non potendosi il potere dei comuni, di approvare regolamenti finalizzati al corretto insediamento degli impianti di telefonia mobile e alla minimizzazione dell'esposizione della popolazione alle emissioni elettromagnetiche, tradurre nell'introduzione di divieti generalizzati o nella surrettizia modifica dei valori di emissione la cui fissazione spetterebbe solo allo Stato (principi poi recepiti dal legislatore con la normativa n. 120/2020 che ha modificato l'art. 8, della l. n. 36/2001);

- le difese del Comune sulla Grottazzolina sull’originaria scelta di Wind Tre (sito ove insiste il depuratore pubblico) erano inidonee in relazione alle caratteristiche del sito (problemi di interferenza e sovrapposizione tra la fondazione del palo e i manufatti esistenti ed intralci vari);

- la disponibilità manifestata dal Comune di Grottazzolina per valutare e superare le problematiche ostative alla realizzazione dell'impianto sul depuratore erano tardive e pertanto non vi era alcun obbligo di Wind Tre di accettare tale offerta localizzativa;

- il criterio localizzativo disposto dall'art.10, comma 1, lett. b), della L.R. Marche n. 12/2017 prevede solo in via preferenziale l'installazione degli impianti di telecomunicazione su aree pubbliche, pertanto, non è tassativo;

- all’accoglimento del ricorso introduttivo (con annullamento degli atti di archiviazione) consegue la dichiarazione degli atti successivamente adottati dal Comune il quale ha l’obbligo di esprimersi se risultino ulteriori cause ostative all’installazione dell’antenna e di rideterminarsi;

- non si era formato il silenzio assenso sull’istanza del 9.8.2021 in seguito alla pronuncia cautelare n. 77/2022, che invece aveva interrotto il procedimento, senza soluzione di continuità, ed il Comune avrebbe dovuto dare esecuzione all’ordinanza attraverso il riesame, mentre l’inerzia del Comune – a fronte del giudicato cautelare – sarebbe stato il giudizio di ottemperanza, mai proposto.

9. Avverso la sentenza del Tar per la Marche n. 212/2023 ha proposto appello il Comune di Grottazzolina per i motivi che saranno più avanti esaminati.

10. Si è costituita in giudizio il 17.7.2023 la società Wind Tre chiedendo il rigetto dell’appello e replicando puntualmente alle avversarie deduzioni.

11. Con ordinanza n. 3061/2023 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare incidentalmente proposta, rilevando che “l’analisi dei profili di illegittimità dei provvedimenti (e l’interpretazione della legge regionale Marche), anche in via derivata rispetto al risalente Piano Intercomunale di Telefonia Mobile (2010) e al Piano Regolatore dei Campi Elettromagnetici, che prevedono, solo due aree destinate alla localizzazione degli impianti per telecomunicazioni (di cui una risulta già occupata da un altro impianto) conduce a ritenere sussistente i profili di fumus boni iuris del ricorso di primo grado, mentre non risulta convincente quanto dedotto sulla fattiva collaborazione da parte del Comune che appare perseguire il solo intento di tener ferma la localizzazione dell’impianto presso il depuratore che Wind ritiene sito tecnicamente inidoneo (pur essendosi in un primo momento dichiarata disponibile a tanto all’esito di sopralluogo ha maturato motivatamente diverso intento).”

12. All’udienza del 20 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

13. L’appellante propone un unico articolato motivo di appello così rubricato e sintetizzato. “Violazione ed errata applicazione art. 8, L. n. 36/2001 così come modificato dall'art. 38, comma 6, DL n. 76/2020 convertito in L. n. 120/2020; violazione ed errata applicazione art. 10, comma 1, lettera b, L.R. Marche n. 12/2017 nonché art. 11, LR n. 12/2017; violazione ed errata applicazione dei principi generali in tema di procedimento amministrativo e di rispetto del principio del contraddittorio; mancata valutazione di presupposti giuridico fattuali acquisiti al procedimento amministrativo; carenza di istruttoria e illogicità.”

Il Comune contesta la sentenza in relazione alla localizzazione dell’impianto sul sito (pubblico) voluto dal Comune e ritenuto invece inidoneo dall’appellata società. Il TAR avrebbe avvallato solo la perizia di Wind Tre ed ignorato l’istruttoria del tecnico comunale che invece lo confermerebbe. A tal fine il Comune ha allegato la perizia tecnica dell’ing. Galieni. Il Comune ribadisce in questa sede che Wind Tre non avrebbe mai provato concretamente l’impossibilità del rispetto delle distanze dal depuratore né avrebbe preso in esame soluzioni alternative. Gli argomenti sposati dal TAR per affermare l’inidoneità (intralci con le attività dell’impianto di depurazione ed il rischio chimico e biologico) sarebbero smentiti dall’autorità che gestisce l’impianto con l’apposita autorizzazione. Inoltre sarebbe stata la stessa Wind Tre che originariamente avrebbe chiesto tale sito. Il nuovo sito richiesto dalla società in strada Catalino non sarebbe invece contenuto nel piano di sviluppo del 2020/2021 presentato al Comune e nulla avrebbe detto il TAR su tale difetto di violazione dell’art. 11 della L.R. Marche n. 12/2017. Il Comune lamenta poi l’erroneità delle statuizioni del TAR nella parte in cui, in accoglimento delle censure sollevate da Wind Tre, ha riconosciuto la tardività della disponibilità manifestata dal Comune in relazione al sito del depuratore pubblico. La relazione del Comune del 27.1.2022 depositata in primo grado avrebbe puntualmente confermato invece la collaborazione del Comune a giungere ad una soluzione fattiva per la localizzazione dell’impianto. Secondo la prospettazione attorea la localizzazione alternativa a quella prevista dal regolamento comunale sarebbe consentita solo una volta dimostrata l’impossibilità di usufruire delle ubicazioni preferenziali individuate dall’ente pubblico nel piano. Secondo l’appellante, contrariamente a quanto statuito dal TAR, la giurisprudenza richiamata nella sentenza non sarebbe pertinente in considerazione della particolare situazione fattuale del caso di specie.

14. L’appello è infondato, potendosi quindi soprassedere alle eccezioni di inammissibilità spiegate dalla società resistente. Il Collegio ritiene che i motivi dell’appello sono infondati, in considerazione dei seguenti ragionamenti.

15. Il TAR, nella sentenza gravata, ha accolto il ricorso principalmente rilevando che il provvedimento di archiviazione dell’istanza di realizzazione dell’antenna sul sito in via Catalino era illegittimo in quanto si basava su un regolamento che in maniera illegittima aveva introdotto un divieto generalizzato e non aveva dato vita ad un meccanismo di insediamento corretto degli impianti di telefonia mobile. Il TAR ha chiarito che per giurisprudenza consolidata non è permesso ai Comuni di vietare l’installazione degli impianti in zone estese del territorio comunale ovvero impedire l’accesso a nuovi operatori che non abbiano la possibilità, tecnica e/o giuridica, di utilizzare i siti individuati dal Comune. Infine, al punto 2.3 della sentenza il TAR ha concluso che “non può non rilevarsi l’illegittimità delle previsioni contenute nel Piano Intercomunale di Telefonia Mobile approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 25 del 29 luglio 2010, a cui si fa riferimento per sostenere le ragioni del diniego di autorizzazione, dal momento che esse propongono l’individuazione di limitati siti di installazione che, per il Comune di Grottazzolina sono solo due: “la collina che ospita attualmente le SRB dei gestori Wind e Telecom, sopra la strada Belmontese, e un’area comunale presso il depuratore posto nella zona industriale (vedi figura 2.5.a)”.

16. Orbene, si rileva che il Comune censura solo genericamente il principale motivo dell’accoglimento del ricorso sostenendo che la L.R. Marche n. 12/2017 all'art. 10, comma 1, lett. b), prevedrebbe prioritaria la localizzazione degli impianti su aree o edifici di proprietà pubblica e che dal combinato disposto delle suddette normative emergerebbe l’erroneità della sentenza del TAR. Come correttamente affermato dal primo giudice la norma regionale di mera priorità (la lettera b recita: “gli altri tipi di impianti sono posti in via prioritaria su edifici o in aree di proprietà pubblica”) non può essere interpretata dal Comune per escludere la localizzazione scelta dalla società istante, a maggior ragione che si considera che il Comune – nel piano assai remoto del 2010 – aveva indicato solo due siti e non si era limitato a indicare collocazioni preferenziali.

17. La Sezione ha più volte ribadito che “il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio” (Cons. Stato, 11 gennaio 2021, n. 374). Tale assetto è stato da ultimo esplicitamente ribadito dal legislatore con la modifica dell’art. 8 della l. n. 36 del 2001 (ad opera dall’art. 38, comma 6, della l. n. 120 del 2020), in base al quale “I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4”.

18. L’effetto delle disposizioni regolamentari citate è quello di un divieto generico all’istallazione degli impianti di trasmissione da ritenersi illegittimo, in quanto non rispettoso dei principi innanzi richiamati. La giurisprudenza ha chiarito che “non sono legittimi gli atti o le misure comunali che limitino o del tutto escludano…la localizzazione degli impianti di TLC in via generale, in assenza d’una plausibile ragione giustificativa, neppure per tutelare la salute della popolazione dalle immissioni elettromagnetiche, dal momento che a tale funzione provvede lo Stato attraverso la fissazione di determinati parametri inderogabili, il rispetto dei quali è verificato dai competenti organi tecnici” (Cons. Stato, sez. VI, 29 aprile 2019, n. 2696; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 14 febbraio 2022 n. 1050: “deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che vieti l'istallazione di tali impianti in aree diverse da quelle individuate dal Comune, comportando una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio. La specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito”). Il Comune – nel provvedimento gravato – ha interpretato la legge regionale e il proprio regolamento in maniera che l’effetto sia un divieto di tutti gli altri siti idonei, prevedendo – illegittimamente – la generalizzata incompatibilità con l’intero territorio comunale, al di fuori delle due circoscritte aree previste dal regolamento.

19. Questo è sufficiente per rigettare l’appello comunale, non essendo in grado le successive deduzioni in merito all’idoneità del sito presso il depuratore a superare tale rilievo.

20. Né convince la censura che il sito scelto per l’installazione da parte della società non sia contenuto nel piano di sviluppo 2020/2021 e che il TAR non abbia motivato nulla sul punto. La legge regionale Marche n. 12/2017 prescrive all’art. 11, comma 2 che “i piani di rete ed i programmi di sviluppo, oltre all'individuazione degli impianti radioelettrici esistenti, propongono le aree per nuove localizzazioni dei medesimi, nonché le modifiche di quelli esistenti”. Lo strumento programmatorio, diversamente da quanto deduce l’appellante, serve per introdurre criteri minimi di conoscenza preventiva e di pianificazione del territorio al fine di orientare l’attività amministrativa di controllo preventivo – urbanistico-edilizio ed ambientale – dell’assentibilità degli interventi di installazione degli impianti. Ma i gestori, al momento della presentazione dei programmi di rete, non sono tenuti ad indicare con certezza e precisione ove gli impianti verranno ubicati, tenuto anche conto del largo anticipo con il quale si richiede la presentazione dei programmi stessi. Come è noto, “nel procedimento di autorizzazione all'installazione di un impianto di telefonia mobile, considerata la natura semplificata del procedimento di cui all’art. 87 d.lgs. n. 259/2003, l’amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli di cui all'allegato 13, mod. A del medesimo testo normativo, attese le finalità acceleratorie del procedimento e l'esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 744/2025).

21. Sull’erroneità della sentenza, laddove avrebbe affermato la tardività della disponibilità manifestata dal Comune nel valutare tutte le problematiche tecniche ostative alla realizzazione dell’impianto in zona depuratore, essa è del tutto irrilevante, in quanto non è in grado di confutare l’illegittimità dell’interpretazione restrittiva in merito a tale unico sito ammesso dall’amministrazione locale.

22. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

23. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Condanna il Comune di Grottazzolina al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, con distrazione al difensore dichiaratosi antistatario, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore