Deroga per opere pubbliche regionali e locali o di pubblica utilità nel Piano Paesaggistico della Regione Puglia

di Tommaso MILLEFIORI

L’articolo 95 (rubricato “Realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità”) delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia (PPTR), adottato con delibera di G.R. n. 1435 del 2 agosto 2013, dispone quanto segue: <<1. Le opere pubbliche o di pubblica utilità possono essere realizzate in deroga alle prescrizioni previste dal titolo VI delle presenti norme per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti, purché in sede di autorizzazione paesaggistica o in sede di accertamento di compatibilità paesaggistica si verifichi che dette opere siano comunque compatibili con gli obiettivi di qualità di cui all’art. 37 e non abbiano alternative localizzative e/o progettuali. Il rilascio del provvedimento di deroga è sempre di competenza della Regione.

2. Per le opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali, per le quali sia richiesta l’autorizzazione paesaggistica, si applicano le disposizioni di cui all’art. 147 del Codice>>.

La norma, destinata ad entrare in vigore in esito alla sua (denegata) conferma in sede di approvazione definitiva del Piano, si espone a plurime censure.

Commentando alcune sentenze della Corte costituzionale in materia, Sandro Amorosino ha, infatti, avuto modo di rilevare icasticamente che “molte Regioni mostrano la ricorrente tentazione di eludere o vanificare mediante leggi e leggine gli istituti cardine posti dal Codice dei beni culturali a tutela del paesaggio: il piano paesaggistico, il vincolo e l'autorizzazione paesaggistica”, finendo col costituire “un vero e proprio campionario di espedienti rozzi ma insidiosi inventati … per aggirare gli istituti (piani, vincoli o nulla osta) posti dal Codice a presidio del paesaggio; espedienti tutti accomunati da un lato da meccanismi derogatori e dall’altro dal tentativo di degradare la disciplina paesaggistica alla disciplina urbanistica”1.

La disposizione in esame rientra evidentemente a pieno titolo nel suddetto “campionario”, sottendendo il disconoscimento -e comunque comportando la violazione- di principi fondamentali del vigente ordinamento di settore.

Al riguardo, s’impone, in limine, l’esatta ricostruzione dell’ambito di operatività della norma, siccome:

a) testualmente riferita alle “opere pubbliche o di pubblica utilità”, con espressa esclusione però delle “opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali” di cui al secondo comma;

b) recante la previsione della possibilità di “deroga (solo) alle prescrizioni previste dal titolo VI delle presenti norme per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti”.

Il disposto sub a) comporta quindi la limitazione applicativa dell’istituto de quo alle opere pubbliche di competenza e/o incidenza (solo) regionale e locale nonché alle opere (anche private) di pubblica utilità

Il disposto sub b) contempla quale oggetto di deroga le (sole) “prescrizioni” previste dal titolo VI delle NTA.

A tale ultimo riguardo, mette conto però notare che, nel sistema normativo del Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia:

- i “beni paesaggistici” sono quelli già gravati da vincoli provvedimentali ex art. 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio o vincolati ex lege ai sensi dell’art. 142 dello stesso Codice, sottoposti dal Piano a “indirizzi”, “direttive” e “prescrizioni”, e suscettibili di uso e/o trasformazione previa “autorizzazione paesaggistica” ai sensi del successivo art. 146;

- gli “ulteriori contesti” sono invece beni (appunto) ulteriori, autonomamente individuati dalla Regione ex art. 143, co. 1, lett. e), D. Lgs. n. 42/20042, sottoposti dal Piano (soltanto) a specifiche “misure di salvaguardia e di valorizzazione” e suscettibili di uso e/o trasformazione previo “accertamento di compatibilità paesaggistica”.

La norma in esame, nel prevedere, quindi, per le opere pubbliche o di pubblica utilità innanzi richiamate, la deroga solo alle “prescrizioni” previste dal titolo VI delle NTA, limita evidentemente la propria operatività in relazione ai “beni paesaggistici”, in quanto specifici ed esclusivi destinatari delle medesime “prescrizioni”, essendo invece gli “ulteriori contesti” assistiti solo da “misure di salvaguardia e utilizzazione”, a loro volta non ricomprese tra le disposizioni normative indicate come derogabili.

Come già anticipato, trattasi comunque di statuizione (nella sua dichiarata portata derogatoria in favore delle specifiche opere dalla stessa contemplate) macroscopicamente illegittima.

Chiamata, infatti, più volte, a pronunciarsi in materia, la Corte costituzionale ha costantemente affermato e ribadito (anche nei confronti della stessa Regione Puglia) che «la tutela ambientale e paesaggistica, la quale ha ad oggetto un bene complesso ed unitario, che costituisce un valore primario ed assoluto, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentt. nn. 182 del 2006 e 367 del 2007). Ciò, se non esclude la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., o di quella residuale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., possano assumere tra i propri scopi anche indirette finalità di tutela ambientale (sent. n. 232 del 2005), non consente, tuttavia, che le stesse introducano deroghe agli istituti di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica (quale disciplinata dall’art. 146 D. Lgs. n. 42/2004, in rapporto anche all’art. 149 del medesimo decreto legislativo, che individua tassativamente le tipologie di interventi in aree vincolate realizzabili anche in assenza di autorizzazione)» (sent. n. 232/2008, nonché sent. n. 235/2011).

Sulla medesima posizione risulta da tempo attestata anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia, secondo cui <<… il piano paesistico, nel dettare la specifica normativa d’uso del territorio vincolato, non può mai derogare, […] per categorie di opere3, alla necessità della autorizzazione, perché la valutazione di compatibilità che presiede all’autorizzazione costituisce l’effetto legale tipico del vincolo, ed escluderla significherebbe derogare al vincolo stesso affrancandone ambiti o interventi: cosa questa che solo la legge statale può fare. […] Diversamente, il piano paesistico realizzerebbe l’effetto pratico non già di uno strumento di attuazione, e dunque di realizzazione della funzione conservativa del vincolo, ma uno strumento di attenuazione, e dunque al limite di negazione o quanto meno di elusione, degli effetti conservativi propri del vincolo e del suo regime […](Cons. Stato, II, n. 548/98 del 20 maggio 1998)>> (Cons. Stato, Sez. VI, 15/01/2013, n. 220).

E nel caso la legge statale riserva:

-agli “edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico” un regime derogatorio limitatamente ai parametri edilizi, con espressa conferma (anzi) della loro soggezione all’ordinaria disciplina (sostanziale e procedimentale) in materia paesaggistica (cfr. art. 14 DPR n. 380/01)4;

-alle “opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali, ivi compresi gli alloggi di servizio per il personale militare”, una disciplina speciale in materia paesaggistica solo di ordine procedurale (cfr. art. 147 D. Lgs. n. 42/2004)5, con ciò stesso confermando quindi la soggezione al regime autorizzatorio generale ed ordinario ex art. 146 D. Lgs. n. 42/2004 di tutte le altre opere pubbliche e/o di pubblica utilità, comprese quindi anche quelle in considerazione.

Donde la conferma dell’illegittimità della disposizione di piano qui censurata.

D’altra parte, sarebbe veramente assurdo dover considerare:

-le opere pubbliche d’interesse statale (ivi incluse quelle destinate alla difesa militare) soggette in toto all’ordinaria disciplina sostanziale di tutela del paesaggio, di valore primario ed assoluto ex art. 9 cost., nonché prevalente rispetto alla stessa sicurezza del Paese, pur di pari dignità ex art. 52 cost. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10/11/2005, n. 6312; TAR Liguria Genova, Sez. I, 14/01/2008, n. 24; TAR Puglia Lecce, Sez. I, 29/09/2011, n. 1665);

-e contemporaneamente le altre opere “minori” (anche private) assistite invece da tutela rinforzata, attraverso la deroga alle prescrizioni inibitorie attuative dei vincoli paesaggistici, in virtù di una semplice previsione di rango regolamentare (ciò che, come già visto in premessa, neppure il legislatore regionale potrebbe fare e, come appena detto, neppure lo stesso legislatore statale ha fatto).

A tanto aggiungasi che il particolare requisito/presupposto della mancanza di “alternative localizzative e/o progettuali” espressamente previsto nella disposizione in commento per la concessione della “deroga paesaggistica” da parte della Regione (riservataria del relativo potere) presuppone anch’esso un rapporto di primarietà e prevalenza dell’interesse alla realizzazione delle opere in questione rispetto all’interesse paesaggistico del quale (rapporto) non v’è traccia nel vigente ordinamento di settore, risultando anzi positivizzato nella stessa legislazione (esclusiva) statale il principio (fondamentale ed assoluto) esattamente opposto.

Avv. Tommaso MILLEFIORI