Le aree tutelate ex lege dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio
(Una voce fuori dal coro riguardo allo svincolo ope legis di taluni beni paesaggistici)
di MASSIMO GRISANTI
Sempre più spesso mi capita di imbattermi in permessi di costruire, permessi a sanatoria ed altri titoli abilitativi edilizi che sono stati adottati in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica per opere realizzate su beni immobili ricadenti nelle aree vincolate ex lege ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii.
Ciò mi ha spinto a rendere qui noto il mio pensiero riguardo all’annosa e spinosa questione delle aree vincolate ope legis ai sensi dell’art. 142 del Codice, asseritamente svincolate anche in assenza del Piano Paesaggistico previsto dall’art. 143.
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La Legge n. 431/1985 individuò, per la prima volta, una serie di beni ambientali (territori costieri; territori contermini ai laghi; fiumi, torrenti e corsi d’acqua, ecc.) a cui fu estesa – ex lege e sine die – la tutela paesaggistica prevista dalla Legge n. 1497/1939 mediante la tecnica vincolistica.
Con disposizione espressamente eccezionale, tuttavia, il vincolo non si applicava a determinate zone urbanisticamente pianificate oppure ricomprese in centri abitati nonché a specifici corsi d’acqua minori appositamente individuati da provvedimenti regionali.
Siffatte disposizioni furono trasfuse nel Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali (approvato con D. Lgs, n. 490/1999) che, in ogni caso, stante il riconosciuto carattere meramente ricognitivo e non innovativo (Cass. Penale, Sez. III, n. 11716/2001; n. 22761/2010) non aveva innovato la materia (né poteva, pena incostituzionalità per eccesso di delega).
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A seguito della Convenzione Europea sul paesaggio, nel 2004 – utilizzando la tecnica legislativa del Codice che, diversamente dal Testo Unico, può riordinare ed innovare la materia – il legislatore statale ha emanato il D. Lgs. n. 42/2004 che:
ha riordinato ed innovato complessivamente la materia del paesaggio con apposita disciplina contenuta nella “PARTE TERZA – Beni Paesaggistici” costituita dal “TITOLO I – Tutela e valorizzazione”, che si compone di ventinove articoli (dall’art. 131 all’art. 159 compresi);
ha qualificato “beni paesaggistici” le aree tutelate ex lege dall’art. 142 (art. 134);
ha previsto la tutela vincolistica di siffatti beni paesaggistici solamente fino all’approvazione dei piani paesaggistici, e quindi modificando la tutela sine die già prescritto dalla Legge n. 431/1985 in misura di salvaguardia ed in regime vincolistico transitorio (art. 142, comma 1);
ha escluso da siffatti misura di salvaguardia e regime vincolistico transitorio una ben delineata e specifica casistica di aree (art. 142, commi 2 e 3);
ha ammesso lo svincolo paesaggistico anche di fiumi e torrenti, dapprima non consentito dalla Legge n. 431/1985, mediante nuovi provvedimenti regionali di individuazione di beni irrilevanti a tal proposito (art. 142, comma 3)
ha previsto la possibilità di estendere, mediante apposita disciplina contenuta nel piano paesaggistico ed una volta approvato, la necessità dell’autorizzazione paesaggistica per le aree tutelate e vincolate ex lege (art. 143, comma 5).
Come si può vedere, con l’entrata in vigore del D. Lgs. n. 42/2004 i beni ambientali – paradossalmente – hanno visto diminuire la loro tutela da parte dello Stato che ha finito per cedere una parte di sovranità legislativa alle Regioni con le quali doveva poi a scendere a patti (Piano Paesaggistico) per ripristinare un maggior grado di tutela.
Ciò portò alla emanazione del primo correttivo al Codice Urbani per mezzo del D. Lgs. n. 157/2006 che fu osteggiatissimo dalle Regioni (Toscana, Calabria, Piemonte) che ricorsero alla Corte Costituzionale (sentenza n. 367/2007) – uscendone con le ossa rotte - lamentando una diminuzione delle loro asserite competenze.
In particolare – vedi punto 1.2 del ritenuto in fatto – la Regione Toscana denunciò “anzitutto, l'art. 12 che sostituisce l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 1 del novellato art. 142 in esame, «nella parte in cui reintroduce l'illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelati ai sensi della legge n. 431/1985, nonché con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio». La Regione Toscana sostiene che, diversamente da quanto stabilito nella formulazione originaria dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, la novella in esame impone «la vigenza illimitata del vincolo paesaggistico con riferimento alle categorie di beni individuate dalla legge n. 431/1985 (cosiddetta legge Galasso)», in tal modo eliminando la possibilità, già affidata alle Regioni, di specificare e disciplinare, tramite il piano paesaggistico, detti beni «sulla base di analisi puntuali dei contesti regionali e dei relativi elementi caratterizzanti». Inoltre, alle Regioni è stata preclusa, in forza del comma 3 del medesimo art. 142 novellato, la facoltà di individuare, nell'ambito del piano paesaggistico, i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio, sulla base di una verifica dei casi concreti, così da impedire l'esercizio «del potere di accertare l'adeguatezza della tutela paesaggistica in relazione alle aree presenti sul proprio territorio, e quindi di verificare la perdurante effettività del vincolo paesaggistico». Ad avviso della ricorrente, tale normativa determinerebbe «un inammissibile passo indietro rispetto alle prerogative riconosciute alle regioni dal previgente d.lgs. n. 42/2004», secondo cui la tutela paesaggistica dei beni in esame era prescritta in via transitoria e cioè fino all'approvazione e/o all'adeguamento del piano paesaggistico, con il quale le Regioni dettano la disciplina d'uso e di tutela dei beni, «sulla base delle specifiche esigenze di salvaguardia, attualizzando i vincoli posti in modo astratto ed a prescindere dalla reale consistenza dei beni». Con la conseguenza, peraltro, che sarebbe vanificata tutta «l'attività nel frattempo già posta in essere dalle Regioni – proprio in attuazione del previgente d.lgs. n. 42/2004 – in vista della riconsiderazione delle categorie dei beni tutelati ex lege e della loro individuazione sul proprio territorio».”.
Considerate le motivazioni sulle quali la Regione Toscana ha basato il ricorso alla Consulta viene la pelle d’oca constatare – oggi – che in tutta la Toscana viene – nei fatti – disapplicata la norma statale che impone di munirsi di autorizzazione paesaggistica allorquando si interviene nelle aree tutelate ex lege.
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Il legislatore statale, con il D. Lgs. n. 157/2006 costituente il primo correttivo alla versione originaria del Codice:
ripristinò sine dine la tutela paesaggistica sui c.d. beni ambientali della Legge n. 431/1985 (novellato art. 142, comma 1);
in correlazione con l’art. 134, che qualificava beni paesaggistici le aree indicate dall’art. 142, escluse talune aree dalla qualifica di beni paesaggistici nonché dalla pianificazione paesaggistica congiunta e dalla necessità di autorizzazione paesaggistica (disposizioni contenute nel Titolo, a cui rimanda l’art. 142, co. 1) talune aree (novellato art. 142, commi 2 e 3); così facendo le zone variamente urbanizzate furono sottratte alla pianificazione paesaggistica Stato-Regioni;
stabilì che per i fiumi, torrenti e corsi d’acqua minori già ricompresi in appositi provvedimenti regionali di svincolo paesaggistico adottati dall’entrata in vigore del Codice fino all’entrata in vigore del 1° correttivo non vigeva l’obbligo di tutela sine die (novellato art. 142, comma 3); potendo così, in sede di Piano Paesaggistico, essere prevista per tali aree la possibilità di essere affrancati dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica (novellato art. 143, commi 5, 6 e 7);
rese impossibile, per le Regioni, ulteriormente svincolare fiumi, torrenti o corsi d’acqua minori (art. 142, comma 3).
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Evidentemente accortosi dell’antinomia tra le disposizioni di esclusione di talune aree tutelate per legge dalla qualifica di bene paesaggistico (e, conseguentemente, dall’insieme di disposizioni di tutela e valorizzazione previste dal Titolo I) e l’obbligo costituzionale di tutela e valorizzazione paesaggistica dell’intero territorio regionale, il legislatore statale operò un secondo correttivo al Codice Urbani mediante il D. Lgs. n. 63/2008.
Con il D. Lgs. n. 63/2008 il legislatore statale è sostanzialmente arrivato alla attuale definizione del Codice, operando le seguenti modifiche:
innanzi tutto, modificando sia l’art. 134, individuante i beni paesaggistici, che il secondo comma dell’art. 142, ha nuovamente ricompreso tra le aree vincolate ope legis anche quelle variamente urbanizzate (zone A, B, altre zone urbanistiche facenti parte di programmi pluriennali di attuazione, centri abitati in comuni sprovvisti di strumenti urbanistici);
all’art. 142 ha confermato, utilizzando il termine “comunque”, l’interesse paesaggistico di tutte le aree ivi elencate nonché la loro ordinaria sottoposizione sine die a tutte le disposizioni del Titolo I (obblighi di pianificazione e di autorizzazione paesaggistica);
a titolo di eccezione alla tutela paesistica sine die delle aree vincolate ope legis ha previsto – in base al combinato disposto dell’art. 142, commi 2 e 3 e dell’art. 143, commi 4, 5 e 6 – che la Regione e lo Stato, in sede di Piano Paesaggistico elaborato congiuntamente, possono affrancare taluni interventi edilizi dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica:
nelle aree elencate all’art. 142, comma 1, lettere a), b), c), d), e), g), h), l), m), che alla data del 6 settembre 1985:
a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B;
b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate;
c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell'articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865;
ai beni ivi indicati alla lettera c) che la regione abbia ritenuto in tutto o in parte, irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero, sempreché il Ministero, con provvedimento motivato, non confermi la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni.
In sostanza, ritengo che l’attuale formulazione dell’art. 142 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio debba essere correttamente intesa nel senso che:
1) fino a quando non sia stato approvato il Piano Paesaggistico elaborato congiuntamente tra Stato e Regione occorre SEMPRE l’autorizzazione paesaggistica per intervenire, senza alcuna loro esclusione, sulle aree elencate al comma 1;
2) all’indomani dell’approvazione del Piano Paesaggistico occorre SEMPRE l’autorizzazione paesaggistica per intervenire sulle aree elencate al comma 1, ad eccezione di quelle nominativamente indicate nei commi 2 e 3 per le quali il Piano ne abbia prevista l’esclusione a seguito della formulazione di apposita disciplina d’uso e all’esito del procedimento di adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesistico.
Ritengo che questa sia l’unica interpretazione della norma in commento che, peraltro, riprendendo lo spirito della Legge Galasso (già più volte definita dalla Corte Costituzionale, alla pari del Codice, come legge di riforma economico-sociale) riporti le disposizioni del Codice nell’alveo dei doveri della Repubblica di tutelare il valore primario ed assoluto del paesaggio ed ottenga anche una efficace tutela degli originari “beni ambientali”.
Peraltro, si consideri che la giurisprudenza amministrativa del supremo consesso amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 1/4/2011 n. 2015; Consiglio di Stato, sez. VI, 22/4/2004, n. 2332; Consiglio di Stato, sez. VI, 4/12/1996, n. 1679) ha statuito che “L’art. 1, comma 2, della legge n. 431/1985 stabilisce che “Il vincolo di cui al precedente comma non si applica alle zone A, B e -- limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione -- alle altre zone, come delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ai centri edificati perimetrati ai sensi dell'art. 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865”. Secondo la giurisprudenza, la possibilità di deroga al vincolo paesaggistico riguarda soltanto le aree comprese in previsioni urbanistiche già approvate alla data di entrata in vigore della legge e non può essere estesa ai successivi atti programmatori (Consiglio Stato , sez. VI, 4 dicembre 1996, n. 1679; sez. VI, 22 aprile 2004 , n. 2332, secondo cui la disciplina statale ancora l'esclusione dal vincolo paesaggistico predisposto per legge alla delimitazione dei terreni negli strumenti urbanistici come zone A e B ad una data determinata, e cioè al 6 settembre 1985, epoca di entrata in vigore della l. n. 431 del 1985).”.
Le ragioni di siffatte statuizioni giurisprudenziali trovano fondamento nella necessità, di diretta derivazione degli obblighi costituzionali contenuti nell’art. 9 Cost., di dover assicurare all’ambiente e al paesaggio una stringente ed una effettiva tutela, imponendosi l’immediato assoggettamento ope legis a vincolo anche per le zone A e B et similia ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, ai fini di un più efficace approntamento della pianificazione paesaggistica ed evitando, così, medio tempore la loro ulteriore edificazione non compatibile con i valori oggetto di tutela.
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Scritto il 03/03/2012
