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Consiglio di Stato, VI, 28 novembre 2003, n. 7791

Parchi e riserve naturali

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso (n. 1526/1998 R.G.) proposto dall’Ente Parco di Montemarcello Magra – Parco Naturale Regionale in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Giovanni Bormioli ed Enrico Romanelli, e presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via Cosseria n. 5 elettivamente domiciliato;

contro

Cemenbit s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Sergio Panunzio e Salvatore Alberto Romano, presso il cui studio in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 284, è domiciliato;

e nei confronti

del Consorzio della Magra Sarzana, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

della Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, non costituita in giudizio;

della Provincia di La Spezia, in persona del Presidente della Giunta Provinciale in carica, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria n. 533 del 18 dicembre 1996;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della s.r.l. Cemenbit;

Viste le memorie e le note di udienza prodotte dall’Ente appellante e dalla società appellata a sostegno delle proprie difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 6 giugno 2003 il Consigliere Alessandro Pajno, ed uditi, altresì, l’Avv. Pafundi per delega dell’Avv. Romanelli per l’Ente appellante e l’Avv. Romano per la società appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria la società ricorrente, dopo aver premesso di essere concessionaria di terreni demaniali compresi nel perimetro del Piano Territoriale del Parco Fluviale della Magra, approvato con delibera del Consiglio Regionale della Liguria n. 151 del 14 dicembre 1988, nei quali insisteva un impianto di bituamazione ed un impianto per la confezione del calcestruzzo con relativi uffici, servizi ed accessori, impugnava il provvedimento del Consorzio della Magra del 17 giugno 1993, ed, occorrendo la nota n. 678/93 del 22 aprile 1993 del Consorzio per la gestione del Parco Fluviale della Magra.

Con il provvedimento del 17 giugno 1993 il Consorzio della Magra – Sarzana, vista la nota n. 678 del 22 aprile 1993 del Consorzio per la gestione del Parco Fluviale della Magra, comunicava che l’attuale utilizzo del terreno demaniale non era più consentito, e che la ditta interessata avrebbe dovuto subito adeguare l’area alle prescrizioni del Piano Territoriale del Parco. Con la nota n. 678 del 1993 il Consorzio per la gestione del Parco aveva accertato l’incompatibilità dell’attività esercitata alla destinazione impressa all’area in concessione dalle norme del Piano Territoriale.

A sostegno del ricorso, la Società deduceva i seguenti motivi:

a) Violazione degli artt. 5, 9, 10 e 25 della legge regionale 19 novembre 1982 n. 43. Eccesso di potere per manifesta illogicità e per contraddittorietà. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione del Piano Territoriale del Parco Fluviale della Magra, approvato con deliberazione del C.R. n. 151/88.

b) Eccesso di potere per errore nei presupposti e falsità della causa.

c) Illegittimità derivata.

Gli atti impugnati sarebbero conseguenti alla realizzazione del Piano Territoriale del Parco Fluviale della Magra, già oggetto di autonoma impugnazione. Vengono, così riprodotte le censure concernenti l’atto presupposto.

Con sentenza n. 533 del 18 dicembre 1996 il TAR della Liguria, Sez.I, accoglieva il ricorso sotto gli assorbenti profili dedotti con il primo motivo. Il Tribunale riteneva fondata la censura di violazione di legge, poiché, in presenza di una normativa specifica e puntuale che disciplinava i casi di trasferimento di attività incompatibili con il regime del parco, nessuno spazio residuava per subprocedimenti che, inserendosi nella disciplina normativamente programmata dei trasferimenti, con rilocalizzazione degli impianti, avrebbero ulteriormente complicato una farraginosa disciplina non organicamente applicata.

Il TAR riteneva altresì, fondata la dedotta violazione del procedimento amministrativo che disciplinava il trasferimento delle attività incompatibili, ed in particolare dell’art. 5, che supponeva la compilazione di un piano per il trasferimento con un calendario di priorità e l’indicazione delle risorse finanziarie relative.

La sentenza di primo grado è stata, adesso, impugnata con ricorso al Consiglio di Stato (n. 1526/1998 R.G.) dall’Ente Parco di Montemarcello–Magra – Parco Naturale della Magra – subentrato al Consorzio per la Gestione del Parco Fluviale della Magra in forza dell’art. 47, comma 1, della legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995 n. 12. Questo, con il gravame, ha dedotto le doglianze che seguono:

1) Violazione delle norme e dei principi regolano il rapporto concessorio e l’istituzione e l’attuazione del Parco. Erronea valutazione degli atti impugnati in primo grado. Difetto di istruttoria e di motivazione.

Erroneamente il TAR avrebbe ritenuto illegittimi gli atti impugnati perché volti il trasferimento dell’attività della società senza l’osservanza delle norme di legge che stabiliscono la priorità per il trasferimento e le modalità di attuazione.

Non verrebbero in rilievo il trasferimento e la ricollocazione delle attività; essendo le norme che prevedono tali situazioni inserite in un contesto normativo del tutto estraneo al rapporto tra proprietario e affittuario. La previsione di procedure di trasferimento non potrebbe interferire sulle competenze dell’Amministrazione concedente, titolare del rapporto concessionario in quanto titolare del potere di revoca ed, a maggior ragione, di rinnovo o di diniego del rinnovo. La fattispecie dovrebbe, pertanto, essere inquadrata nell’ambito della corretta e appropriata gestione di un rapporto concessorio, nel corso del quale l’Amministrazione avrebbe il potere-dovere di verificare la persistenza delle condizioni che avrebbero consentito la concessione dell’uso eccezionale del bene demaniale.

2) La conseguente illegittimità degli atti annullati dalla sentenza di primo grado.

a) Le note del consorzio per la gestione del Parco fluviale della Magra.

Si tratterebbe di atti di mero accertamento della non conformità dell’attuale uso dei terreni con la disciplina del Parco, sicché nessuna illegittimità potrebbe essere riscontrata.

b) Le note del Consorzio della Magra.

Tali note, conformi ai principi del rapporto concessorio. Sussisterebbe il contrasto con l’interesse pubblico ad un più corretto uso delle aree, conforme alla disciplina del Parco.

In assenza del mutamento dell’attività con altra compatibile, la tutela del bene esigerebbe la revoca o il non rinnovo della concessione.

Si è costituita la società appellata. Questa, peraltro, con apposito atto di costituzione e memoria, ha provveduto a costituirsi a mezzo dei nuovi difensori Avv. Sergio Panunzio e Avv. Salvatore Alberto Romano, a contestare diffusamente il fondamento delle doglianze proposte dall’appellante, ed a riproporre le censure di primo grado non esaminate e dichiarate assorbite dal TAR.

Anche l’Ente Parco di Montemarcello-Magra subentrato al Consorzio per la gestione del Parco Fluviale della Magra, ha, con apposita memoria, illustrato le proprie ragioni. In particolare l’Ente, dopo aver ricordato che la controversia trae origine dalla sopravvenuta incompatibilità con il regime del Parco Fluviale della Magra delle attività produttive operanti all’interno del Parco in forza di concessioni demaniali di aree assentite in epoca precedente alla istituzione del Parco medesimo, ha, tra l’altro, fatto presente che il proprio appello si pone con riferimento non soltanto ai propri atti, ma anche nei riguardi dei successivi e conseguenti atti del Consorzio della Magra Sarzana, proprietario, dei beni demaniali dati in concessione alla Società appellata.

Con apposita relazione n. 1225 del 29 aprile 2003, a firma del Direttore, l’Ente Parco di Montemarcello Magra ha puntualizzato la situazione attuale delle aree cui ha riferimento il giudizio, anche alla luce della disciplina sopravvenuta.

Con ulteriore memoria, depositata nell’imminenza della udienza di discussione, la Società appellata:

- ha ribadito l’eccezione di inammissibilità dell’appello dell’Ente Parco di Montemarcello-Magra, apparendo esso volto a “difendere” provvedimenti amministrativi finali emessi da altra autorità;

- ha sottolineato la immediata lesività dei provvedimenti impugnati in primo grado;

- ha ricordato la disciplina della legge regionale della Liguria n. 22 febbraio 1995 n. 12 nonché la deliberazione del Consiglio Regionale della Liguria n. 41 del 3 agosto 2001, con cui è stato emanato, ai sensi dell’art. 18 della predetta legge regionale n. 12 del 1995 il nuovo Piano del Parco Regionale di Montemarcello-Magra, la cui disciplina prevederebbe che gli insediamenti produttivi presenti nell’area predetta, siano in futuro gradualmente riallocati nel territorio sulla base di specifici accordi, ovvero riqualificati a livello ambientale in caso di insussistenza delle condizioni di riallocazione.

Con apposite note d’udienza l’Ente Parco di Montemarcello-Magra ha, a sua volta, insistito per l’accoglimento del gravame, facendo, tra l’atro, presente che:

- la relazione n. 1225 del 29 aprile 1993 non costituirebbe né rinuncia all’appello o acquiescenza alla sentenza appellata;

- che la stessa non costituirebbe alcun riconoscimento di legittimità della sentenza, limitandosi a ribadire che la società appellata svolgerebbe la propria attività produttiva all’interno dell’area protetta dal Parco, in zona cui si riferirebbe la procedura di ricollocazione;

- che nella fattispecie si sarebbe di fronte al potere di autotutela nel rapporto concessorio relativo a beni demaniali dati in concessione in epoca precedente all’istituzione del Parco, e non già al potere di trasferimento di cui alla legge regionale n. 43 del 1982, istitutiva del Parco Fluviale.

Anche la società ha depositato proprie note di udienza.

DIRITTO

1. Deve, innanzi tutto, essere esaminata l’eccezione di inammissibilità, formulata dalla società interessata con riferimento all’impugnazione proposta dall’Ente Parco di Montemarcello Magra: essa, infatti, a detta dell’appellata, sarebbe rivolta a far valere la legittimità dei provvedimenti amministrativi finali emessi da altre amministrazioni, né potrebbe a riconoscersi la posizione di controinteressati, - in quanto tali legittimati ad appellare autonomamente – ad organi amministrativi che partecipino ad un procedimento amministrativo con ruoli consultivi o collaborativi.

L’eccezione, in tal modo formulata, non può trovare accoglimento.

Giova in proposito ricordare che al procedimento amministrativo che ha dato luogo ai provvedimenti impugnati ha partecipato il Consorzio per la Gestione del Parco Fluviale della Magra, costituito per provvedere agli interessi del Parco Fluviale della Magra con la legge della Regione Liguria 19 novembre 1982 n. 43: questo, infatti con nota n. 122 del 25 febbraio 1992 invitava l’Intendenza di Finanza di La Spezia, il Consorzio della Magra Sarzana (che era un consorzio idraulico di III categoria che gestiva aree del demanio fluviale acquisite in forza del R.D.L. n. 523 del 1904) e le altre amministrazioni titoli del potere concessorio, a voler rilasciare le concessioni afferenti ad aree demaniali ricadenti all’interno del parco fluviale della Magra previa verifica della conformità delle destinazioni date a tali aree dal Piano Territoriale del Parco Fluviale.

Successivamente lo stesso Consorzio del Parco Fluviale della Magra comunicava all’Intendenza di Finanza della Spezia che i terreni dati in concessione erano ricompresi nell’ambito del territorio protetto (in zona destinata e ripristino paesaggistico-ambientale) e che ogni altro uso dell’area risultava pertanto incompatibile con la normativa di P.I. del Parco Fluviale. A seguito di tali note, il Consorzio della Magra – Sarzana comunicava alla società interessata che l’attuale utilizzo del terreno demaniale non era più consentito, e che la società doveva adeguare l’area alle previsioni del Piano Territoriale.

Tali essendo sia il procedimento seguito che i provvedimenti intervenuti nella fattispecie, appare evidente che in tale procedimento il Consorzio per la gestione del Parco Fluviale della Magra è intervenuto per far valere gli interessi connessi con la salvaguardia del Parco, per accertare la compatibilità dell’uso con la disciplina del Parco, ed adeguare al risultato di tale accertamento l’attività gestoria del bene pubblico (pag. 4 della memoria dell’Ente Parco).

Tanto pare sufficiente per affermare la legittimazione e l’interesse ad impugnare dall’Ente Parco di Montemarcello Magra anche con riferimento ai provvedimenti emessi dal Consorzio della Magra Sarzana.

Da una parte, infatti, non può essere negata la legittimazione attiva di una autorità diversa da quella emanante che abbia partecipato al procedimento, quando comunque sussista un interesse di tale autorità con riferimento ai provvedimenti adottati ad esito del procedimento (Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2002 n. 1797); dall’altra appare evidente che il Consorzio per la gestione del Parco Fluviale della Magra è a suo tempo intervenuto, sollecitando l’adozione dei provvedimenti del Consorzio della Magra - Sarzana, per far valere e realizzare un interesse proprio connesso con la tutela e la salvaguardia del Parco. Non possono quindi, in via di stretta conseguenzialità, essere negati l’interesse e la legittimazione dell’Ente Parco di Montemarcello Magra, che al Consorzio è succeduto ai sensi della legge regionale 22 febbraio 1995 n. 12, ad impugnare la sentenza di primo grado anche nella parte in cui afferma l’illegittimità dei provvedimenti del Consorzio della Magra - Sarzana, dal momento che attraverso tali provvedimenti veniva, comunque realizzato un interesse proprio dell’organismo deputato alla tutela ed alla gestione del Parco.

Deriva da ciò che nessuna sostituzione processuale viene nella fattispecie realizzata dal momento che l’Ente Parco di Montemarcello Magra agisce non per la realizzazione di un interesse altrui ma per la realizzazione di un interesse proprio: come, del resto, lo stesso Ente sottolinea, allorché nel sottolineare che l’appello “si pone dunque non solo nei riguardi dei propri atti, ma anche nei riguardi dei successivi e conseguenti atti dell’Amministrazione Finanziaria”, afferma che “le prescrizioni della legge regionale n. 43/1982 e dal relativo Piano Territoriale si possono e si debbono attuare anche attraverso la corretta gestione dei beni demaniali” (pag. 6 della memoria dell’ente).

Non a caso, d’altra parte, il Consorzio per la Gestione del Piano Fluviale della Magra era stato evocato in giudizio in primo grado non solo come autorità emanante di atti endoprocedimentali, ma anche, sostanzialmente, come contitolare del rapporto controverso.

L’esistenza di tale evidente interesse appare, pertanto, sufficiente a legittimare l’impugnazione.

2. Devono, adesso, essere congiuntamente esaminati i diversi profili dell’impugnazione, con cui la società appellante deduce che la sentenza impugnata sarebbe il frutto di un errore prospettico nel quale sarebbe incorso il giudice di primo grado. Nel caso in esame, infatti, sarebbe stato esercitato il potere di autotutela connesso con il rapporto concessorio, relativo a beni demaniali dati in concessione prima dell’Istituzione del parco, e non il potere connesso con l’attuazione della disciplina contenuta nella legge regionale n. 43 del 1982, di trasferimento e di ricollocazione dell’ attività industriale.

Le censure in tal modo formulate non possono trovare accoglimento.

Deve, in proposito, essere innanzi tutto osservato che, anche a condividere la prospettazione dell’ente appellante – secondo la quale ci si troverebbe, nella fattispecie, di fronte all’esercizio di poteri di autotutela connessi con la concessione demaniale, non per questo i provvedimenti impugnati potrebbero essere considerati legittimi.

Ed infatti, una volta accertata l’esistenza di una situazione di incompatibilità tra l’utilizzazione dei terreni demaniali e le destinazioni del Piano territoriale del Parco Fluviale della Magra, ed una volta deciso di verificare la conformità della concessione all’interesse pubblico, ed in particolare all’interesse pubblico alla tutela del Parco Fluviale (e quindi ad un interesse paesaggistico – ambientale), tale interesse pubblico non può che essere preso in considerazione secondo le regole che lo governano e che nella fattispecie lo conformano; regole, queste, legittimamente adottate dalla Regione Liguria con la legge regionale n. 43 del 1982 e con gli strumenti attuativi di tali previsioni. Ora, la legge regionale n. 43 del 1982 e la disciplina contenuta nel Piano Territoriale del Parco, nel prevedere la tutela dell’interesse pubblico attraverso l’istituzione del Parco e la relativa disciplina, dispone che tale tutela sia realizzata attraverso forme volte a garantire che il trasferimento delle attività ritenute incompatibili avvenga secondo modalità e procedure appositamente individuate, che esigono la compilazione di un apposito piano per il trasferimento che fissi e determini uno specifico calendario di proprietà delle attività incompatibili da trasferire e che, all’uopo, indichi specificamente le risorse necessarie per il trasferimento.

La legge regionale n. 43 del 1982 è volta, infatti a perseguire l’interesse pubblico alla tutela della zona ricompresa nel Parco Fluviale: ma tale interesse pubblico viene dalla stessa legge disciplinato e realizzato secondo forme che, per quanto possibile, tengano conto del preesistente legittimo esercizio di attività industriali e volte a garantire, ad un tempo, la sua piena realizzazione ed un trasferimento delle attività realizzato attraverso la predisposizione di un apposito piano ed il riferimento delle relative risorse finanziarie.

Non si tratta, peraltro, come erroneamente sembra ritenere l’Ente appellante, di affermare una immediata vincolatività ed operatività dei provvedimenti previsti dalla legge regionale n. 43 del 1982 con riferimento al potere di autotutela del soggetto concedente ed ai relativi procedimenti.

Il soggetto concedente è e rimane libero di esercitare i propri poteri in relazione alla concessione. Una volta, peraltro, stabilito legittimamente di commisurare e relazionare l’interesse al mantenimento della concessione all’interesse pubblico alla tutela paesaggistico ambientale realizzato nella zona del Parco Fluviale della Magra (e cioè al rispetto della legge regionale e del Piano), tale interesse pubblico avrebbe dovuto essere preso in considerazione secondo i caratteri e le modalità ad esso concretamente impressi dalla legge regionale e dal Piano di attuazione del Parco. Nel valutare l’interesse pubblico al mantenimento della concessione, l’autorità concedente avrebbe pertanto dovuto valutare sia la circostanza che la considerazione dell’interesse pubblico paesaggistico – ambientale rendeva ormai incompatibili le attività industriali in contrasto con le destinazioni del parco, sia il fatto che la tutela di tale interesse pubblico passava attraverso la predisposizione di un piano per i trasferimenti delle attività da parte dell’autorità competente ed il reperimento dei relativi mezzi finanziari. In tal modo, nel valutare l’interesse al mantenimento della concessione, sarebbe stato preso in considerazione l’interesse pubblico alla tutela ambientale nell’area del Parco così come disegnato e disciplinato dal soggetto dotato del potere di farlo, e cioè dalla Regione Liguria.

3. Il fatto è, peraltro che il Consorzio ha, a suo tempo agito, nei suoi rapporti con il Consorzio della Magra - Sarzana, allo scopo di realizzare il proprio interesse istituzionale alla realizzazione del Parco Fluviale ed al rispetto della normativa del medesimo: come, del resto, sottolinea lo stesso Ente Parco di Montemarcello Magro, che deduce la propria legittimazione ed il proprio interesse all’impugnazione con riferimento anche agli atti dell’Amministrazione Finanziaria (e cioè di quella a suo tempo titolare delle funzioni in materia di concessione) proprio per dare attuazione alle prescrizioni della legge regionale n. 43 del 1982.

Si rivela, allora, esatto quanto sostanzialmente ritenuto dal giudice di primo grado, attraverso l’affermazione della fondatezza delle censure prospettate, e cioè che nella fattispecie, sia stato esercitato, in concreto, il potere connesso alla realizzazione del Parco Fluviale, proprio del soggetto preposto alla tutela del medesimo, pur attraverso gli atti posti in essere dalla Soprintendenza.

Proprio infatti, perché è stato esercitato un potere del genere appaiono esatte le statuizioni contenute nella sentenza impugnata, nella parte in cui hanno accolto le censure di violazione di legge e di violazione delle norme sul procedimento che disciplina il trasferimento delle attività incompatibili.

Quanto a tale ultimo profilo va, infatti rilevato che una volta stabilito che l’interesse fatto valere ed il potere in concreto esercitati sono quelli connessi alla realizzazione del parco fluviale, appare evidente che tale potere non può che essere esercitato secondo le forme ed i procedimenti tipici a tale scopo predisposti dalla legge, e cioè attraverso la realizzazione di un apposito piano per il trasferimento delle attività incompatibili, con l’indicazione delle risorse necessarie a tal fine.

Quanto, poi, al profilo della violazione di legge risulta evidente che come ha sostanzialmente ritenuto il Tribunale – in presenza di una disciplina specifica e puntuale che riconnette alla incompatibilità delle preesistenti attività estrattive con la disciplina del parco la necessità di attuare una specifica e puntuale procedura di trasferimento delle attività, nessuno spazio residua per sub procedimenti diversi, che rischiano di rendere di più difficile applicazione il complesso processo di trasferimento e riallocazione previsto dalla legge, secondo modalità volte a prendere in considerazione accanto all’interesse al risanamento ambientale, le aspettative connesse con l’esercizio di attività produttive a suo tempo legittimamente autorizzate.

4. Il rigetto delle doglianze prospettate dall’Ente Parco esime il Collegio dall’esame delle censure in questa sede riproposte dalla Società, e non esaminate dal primo giudice.

5. In conclusione, deve, essere respinto l’appello dell’Ente Parco di Montemarcello –Magra.

Le spese del presente grado del giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, così provvede:

1) respinge l’appello proposto dall’Ente Parco di Montemarcello Magra;

2) conferma, per l’effetto, l’impugnata sentenza di primo grado;

3) compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 6 giugno 2003 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Mario Egidio SCHINAIA Presidente

Sergio SANTORO Consigliere

Alessandro PAJNO Consigliere Est.

Luigi MARUOTTI Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere