Consiglio di Stato Sez. II n. 633 del 26 gennaio 2026
Beni ambientali. Limiti alla sanatoria paesaggistica e onere della prova dei volumi tecnici

Ai sensi dell'art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, è preclusa la sanatoria paesaggistica per quegli interventi che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi aggiuntivi rispetto a quelli legittimamente realizzati. L’eventuale deroga al divieto per i c.d. "vani tecnici", benché contemplata dalla prassi ministeriale, deve essere oggetto di stretta interpretazione e richiede una rigorosa dimostrazione circa l'effettiva sussistenza dei requisiti strutturali e funzionali. In particolare, l'amministrazione non può limitarsi ad affermazioni apodittiche sulla natura non abitabile dei locali, ma deve specificare le caratteristiche tecniche e la tipologia di impianti serventi ospitati, per evitare che nuovi volumi eludano il regime di tutela. In sede processuale, la vicinitas del proprietario confinante è elemento sufficiente a radicare la legittimazione ad agire, essendo il pregiudizio ambientale e patrimoniale considerato in re ipsa e derivante dalla maggiore antropizzazione dell'area.

Pubblicato il 26/01/2026

N. 00633/2026REG.PROV.COLL.

N. 05390/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5390 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in qualità di eredi di -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Matteo Barbera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Olbia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Manuela Gagliega, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 815/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Olbia e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su una serie di vani abusivi (tra cui anche verande chiuse) realizzati in aderenza ad un fabbricato (risalente al 1990) che il vicino di casa ha contestato per violazione delle distanze minime nonché per omessa acquisizione del parere paesaggistico (la zona è vincolata). In ogni caso si tratterebbe di superfici e volumi aggiuntivi, rispetto alla originaria legittima costruzione del 1990, sui quali sarebbe impossibile acquisire la c.d. sanatoria paesaggistica. Trattasi per quanto di specifico interesse di quattro opere: un primo locale di mq 5,5 (volume di mc. 11.56); un secondo locale di mq 8,40 (volume di mc 16,12); un terzo vano di mq 5,04 (volume di mc 10,23; una quarta veranda di mq 4. In sostanza ci si troverebbe, nel complesso, dinanzi ad una nuova ala del fabbricato già esistente.

2. Con provvedimento comunale n. 89 in data 20 febbraio 2017 veniva rilasciato accertamento di conformità del predetto immobile. Tale atto formava oggetto di un primo ricorso. Successivamente è stato adottato ulteriore atto di accertamento di conformità dei suddetti ampliamenti (determinazione n. 683 del 2018) che, a sua volta, ha formato oggetto di impugnativa mediante motivi aggiunti.

3. Il TAR Sardegna ha rigettato il ricorso, tra l’altro, per le seguenti particolari ragioni:

3.1. “il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990”;

3.2. Secondo il ricorrente: “L’intervento in esame si colloca ad appena 70 cm dal confine della proprietà dei ricorrenti violando la normativa in materia di distanze dal confine in violazione del vigente Regolamento edilizio comunale che consente l’edificazione ad un massimo 1,5 mt. Dal confine”. Tuttavia, secondo il giudice di primo grado: “nelle difese prodotte dai ricorrenti non risulta presente alcun elaborato tecnico dal quale sia possibile desumere con certezza le reali distanze di cui si lamenta l’illegittimità”. In altre parole, la denunziata violazione delle distanze minime non sarebbe stata sufficientemente dimostrata;

3.3. Si lamenta altresì la mancata acquisizione del parere della soprintendenza statale (la zona, si rammenta, è sottoposta a vincolo paesaggistico) ma, osserva il giudice di primo grado, il parere stesso sarebbe stato ottenuto mediante silenzio assenso, a seguito del mancato intervento in conferenza di servizi del medesimo deputato organismo ministeriale (dalla entrata in vigore del decreto legislativo n. 127 del 2016 si applica infatti il meccanismo del silenzio assenso, in materia di conferenza di servizi, anche in ordine agli interessi sensibili come salute, ambiente e paesaggio);

3.4. Gli interventi realizzati creando superfici e volumi aggiuntivi non costituirebbero violazione dell’art. 167 del codice del paesaggio.

4. La sentenza di primo grado veniva appellata per erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata, in particolare:

4.1. la violazione degli artt. 7 e 10 della legge n. 241 del 1990 in tema di partecipazione al procedimento amministrativo;

4.2. la violazione del regolamento comunale in tema di distanze minime tra i fabbricati;

4.3. la violazione degli artt. 14 ss. della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui il parere paesaggistico della soprintendenza è stato ritenuto acquisito mediante il meccanismo del silenzio assenso, ossia per via della mancata partecipazione della soprintendenza stessa alla conferenza di servizi convocata per la definizione della procedura di accertamento di conformità sopra descritta;

4.4. la violazione dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004 nella parte in cui, in tema di sanatoria paesaggistica, sarebbe comunque stata autorizzata – sebbene per silentium – la realizzazione di diverse superfici e volumi aggiuntivi.

5. Si costituiva in giudizio il Comune di Olbia il quale, nel chiedere il rigetto del gravame, sollevava peraltro eccezione di inammissibilità dell’appello vuoi per mera riproposizione dei motivi del giudizio di primo grado, vuoi per carenza di interesse ad ottenere l’annullamento dei suddetti atti di accertamento di conformità edilizia. Non si costituiva invece l’originaria controinteressata -OMISSIS-, proprietaria dell’immobile in cui sarebbero stati perpetrati i contestati abusi edilizi.

6. All’udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso, vanno innanzitutto rigettate le sollevate eccezioni di inammissibilità sia perché il ricorso in appello costituisce critica effettiva e ragionata nei confronti delle statuizioni del giudice di primo grado, sia perché – come correttamente posto in evidenza dalla difesa di parte appellante – per giurisprudenza pressoché costante “ai fini della legittimazione a impugnare un titolo edilizio da parte del proprietario confinante … è sufficiente la semplice vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale fra l'immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, escludendosi in linea di principio la necessità di dare dimostrazione di un pregiudizio specifico e ulteriore. Tale pregiudizio è ritenuto, dalla citata giurisprudenza, "in re ipsa in quanto consegue necessariamente dalla maggiore antropizzazione (traffico, rumore), dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e dalla possibile diminuzione di valore dell'immobile"” (si veda, sul punto specifico: Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2025, n. 4262).

8. Nel merito, il ricorso in appello è fondato sotto l’assorbente violazione dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004. Più in particolare:

8.1. Nel caso di specie è pressoché pacifica la realizzazione di superfici utili e volumi aggiuntivi (cfr. par. 1 della presente decisione). Sul punto, la stessa amministrazione comunale ne ha esplicitamente ammesso la pacifica presenza (cfr. pag. 18 della memoria della difesa comunale in data 18 luglio 2023). Risulta quindi incontestato che, nella questione controversa, siano stati realizzati superfici utili e volumi aggiuntivi ad opera della originaria controinteressata -OMISSIS- (si vedano, altresì, le pagg. 13 e 14 della memoria comunale del 23 dicembre 2025);

8.2. Ebbene l’art. 167, comma 4, del decreto legislativo n. 42 del 2004 (codice dei beni culturali) vieta la realizzazione di superfici utili e di volumi aggiuntivi in zone sottoposte a vincolo paesaggistico. Ciò risulta piuttosto evidente nella parte in cui la richiamata disposizione prevede che: “L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica … nei seguenti casi … a) per i lavori, realizzati in assenza … dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”

8.3. A tale ultimo proposito, la difesa comunale ritiene che tali superfici e volumi aggiuntivi non dovrebbero comunque essere annoverati nel campo di applicazione di cui al richiamato art. 167, comma 4. Si tratterebbe di vani tecnici e come tali non sarebbero ricadenti nell’ipotesi di divieto generale della richiamata disposizione del codice dei beni culturali la quale, come appena detto, esclude la sanabilità delle superfici utili aggiuntive. Una simile lettura sarebbe riconducibile a quanto previsto dalla circolare ammette n. 33 del 2009 la quale, in particolare, ammetterebbe la presenza e quindi la sanabilità dei vani tecnici;

8.4. Ora, anche a voler ammettere la sanabilità sul piano paesaggistico dei volumi meramente tecnici (cfr. circolare ministeriale n. 33 del 2009) una simile eccezione, poiché diretta ad escludere la applicazione della regola generale circa la non sanabilità di superfici utili e volumi aggiuntivi, deve giocoforza essere sottoposta a criteri di stretta interpretazione e, soprattutto, ad una rigorosa dimostrazione circa la sussistenza effettiva dei requisiti affinché si possa ragionevolmente configurare un c.d. “vano tecnico”;

8.5. Rigorosa dimostrazione che nel caso di specie, tuttavia, non è stata adeguatamente fornita dalla amministrazione appellata la quale si è limitata ad affermare che: “Il locale tecnico è esterno … ed ha le caratteristiche del tipico volume tecnico irrilevante ai fini urbanistici non potendo essere utilizzato a fini abitativi (date le ridottissime dimensioni) che, essendo privo di qualsiasi autonomia funzionale, è infatti destinato ad ospitare gli impianti serventi il fabbricato principale” (pag. 18 memoria in data 23 luglio 2023). Si veda, altresì, la memoria in data 23 dicembre 2025 che, alle pagg. 13 e 14, si limita a riportare giurisprudenza e ad affermare del tutto ellitticamente che: “Pertanto nel caso che ci occupa le opere realizzate dalla controinteressata ben potevano accedere, come in effetti è accaduto, alla sanatoria paesaggistica postuma”. Manca, come è evidente, la dimostrazione circa le “caratteristiche” e soprattutto circa le “funzionalità” ricoperte dai suddetti vani tecnici, non essendo stata neppure specificata quale tipologia di impianti sarebbe ospitata all’interno dei suddetti volumi aggiuntivi;

8.6. Ne consegue da quanto detto l’accoglimento della specifica censura diretta, come detto, a rilevare la illegittimità del parere paesaggistico, seppure acquisito mediante silenzio assenso, per insussistenza dei presupposti di cui all’art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali ossia a causa della realizzazione di diverse superfici e volumi che non sono altrimenti risultati qualificabili, in modo completo ed esauriente, alla stregua di “vani tecnici”.

9. In conclusione l’appello, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto sotto tale specifico profilo. Ne consegue da quanto detto l’accoglimento, altresì, del ricorso di primo grado ed il conseguente annullamento degli atti comunali sopra specificati.

10. Le spese di lite, relative al doppio grado di giudizio, sono poste a carico delle parti appellate soccombenti ossia l’amministrazione comunale e l’originaria controinteressata -OMISSIS-. Con compensazione delle stesse nei riguardi del Ministero della cultura atteso il ruolo da questo rivestito anche nella presente sede processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della gravata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annulla i provvedimenti comunali n. 89 del 20 febbraio 2017 e n. 683 del 22 ottobre 2018 nonché i connessi verbali della conferenza di servizi ed ogni altro atto presupposto tra cui, in particolare, la nota dell'Ufficio per la Tutela del Paesaggio in data 17 agosto 2018 e la nota del Settore Ambiente e Lavori Pubblici in data 10 ottobre 2018.

Condanna in solido il Comune di Olbia e la sig.ra -OMISSIS- alla rifusione delle spese di lite per il doppio grado di giudizio, da quantificare nella complessiva somma di euro 8.000 (ottomila/00), oltre IVA e CPA. Spese compensate nei riguardi del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore