Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2958 del 4 luglio 2016
Beni ambientali.Autorizzazione paesaggistica natura e termine per l’annullamento
Il termine fissato alla Soprintendenza competente per l’eventuale annullamento della autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (ovvero dall’ente subdelegato), nel regime transitorio di cui all’art. 159, comma 3, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (che riproduce la norma già contenuta dapprima nell’art. 82 d.PR 24 luglio 1977, n. 616 - come modificato dall’art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 431, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 - e poi nell’art. 151 del d.lg. 29 ottobre1999, n. 490), per quanto di natura perentoria, è previsto dalla legge soltanto ai fini dell’adozione dell’eventuale provvedimento di annullamento e non anche per la sua comunicazione ai soggetti interessati. In altri termini, perché possa dirsi rispettato il suddetto termine è sufficiente che l’atto sia adottato nel termine per provvedere, non dovendosi ricomprendere nel computo del termine stesso l’attività successiva di partecipazione di conoscenza dell’atto ai suoi destinatari. Ciò in considerazione della natura non recettizia di questo tutorio annullamento, che è espressione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico e della conseguente ininfluenza, ai fini della sua validità, della comunicazione ai diretti interessati nell’arco temporale fissato dalla legge per l’adozione del provvedimento
N. 02958/2016REG.PROV.COLL.
N. 00088/2010 REG.RIC.
logo
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 88 del 2010, proposto da:
Roberto Russo e Stella Fanelli, rappresentati e difesi dall’avv. Riccardo Satta Flores, con domicilio eletto presso Claudia De Curtis in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 142;
contro
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Ischia, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VI n. 18229/2008, resa tra le parti, concernente diniego concessione edilizia in sanatoria - vincolo ambientale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 10 novembre 2015 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti l’avvocato Satta Flores e l’avvocato dello Stato D’Ascia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il sig. Giuseppe Russo, dante causa degli odierni appellanti, era proprietario di una costruzione, adibita a civile abitazione, in Ischia, alla via Leonardo Mazzella, consistente in due piccoli vani al pianterreno e in un piccolo vano al piano rialzato per complessivi mq. 40 circa. In ordine alla realizzazione di tale costruzione — risalente agli inizi degli anni ‘60 — la Commissione edilizia comunale espresse parere favorevole al rilascio della licenza e la Soprintendenza ai monumenti il proprio nulla-osta. In data 21 ottobre 1988 il sig. Russo otteneva dal Sindaco del Comune di Ischia decreto n. 547 recante “parere favorevole” al rilascio della concessione in sanatoria per le opere realizzate, giusta conforme parere della Commissione edilizia integrata per la tutela ambientale. Tale atto veniva inoltrato dal Comune alla Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici di Napoli ed al Ministero per i beni culturali ed ambientali, che le ricevevano, rispettivamente, in data 19 novembre 1988 e 30 novembre 1988. Il 4 maggio 1989 venivano notificati al sig. Russo la nota del Comune di Ischia n. 3788 del 2 maggio 1989 e il D.M. BB.CC.AA. del 19 gennaio 1988. La prima, richiamando il secondo, sottende il diniego al rilascio della concessione in sanatoria. Il D.M., a sua volta, annulla la richiamata autorizzazione sindacale al rilascio della concessione in sanatoria, ed è così motivato: “Dalla documentazione allegata non è possibile ricostruire l’iter logico e le motivazioni che hanno indotto il Sindaco del Comune di Ischia ad esprimersi favorevolmente in merito alla sanatoria delle opere realizzate abusivamente e, pertanto, il provvedimento in esame risulta viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e della carenza di motivazione”.
2. L’interessato impugnò pertanto innanzi al Tribunale amministrativo per la Campania i seguenti atti:
- la nota del Comune di Ischia del 2.5.1989, prot. n. 3788, di implicito diniego di concessione in sanatoria;
- il decreto del Ministro per i beni culturali ed ambientali del 19.01.1989, con il quale era stato annullato il provvedimento del Sindaco del Comune di Ischia n. 547 del 21.10.1988 recante “parere favorevole” al rilascio della concessione in sanatoria in suo favore, per l’intervento eseguito in via Leonardo Mazzelli.
3. La sentenza qui impugnata ha rigettato il ricorso.
4. Propongono ricorso in appello i signori Russo Roberto e Fanelli Stella, ricorrenti in riassunzione in primo grado quali eredi di Russo Giuseppe, riproponendo i motivi dedotti in primo grado così epigrafati:
a) Violazione art. 32 L. 28 febbraio 1985, n. 47; violazione art. 12 del d.l. 12 gennaio 1988, n. 2 mod. dalla legge di conv. 13 marzo 1988, n. 68; violazione art. 82, comma 9, d.P.R. n. 616/1977 e art. 7 l. 29 giugno 1939, n. 1497 come modif. e integrata dall’art. 1 della l. 8 agosto 1985, n. 431; violazione dei principi generali in tema di annullamento degli aa.aa.; violazione dei principi in tema di esternazione della volontà della p.a.; Violazione art: 97 Cost.; eccesso di potere.
b) Violazione dei principi generali regolanti la motivazione degli atti amministrativi; difetto dei presupposti di fatto e di diritto; straripamento.
c) Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione; contraddittorietà.
d) Illegittimità del D.M. 28 marzo 1985 (integrazione delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti i comuni dell’isola di Ischia) in relazione al giusto procedimento di legge; illegittimità derivata; violazione e falsa applicazione dell’art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della L. 29 giugno 1939, n. 1497 e dell’art. 1 legge 8 agosto 1985, n. 431; eccesso di potere; violazione del giusto procedimento di legge.
5.1. Con il primo motivo gli appellanti hanno dedotto che: “L’autorità delegata (ovvero, come nella specie, subdelegata, giusta leggi regionali n. 54/80 e n. 65/81), una volta emesso il provvedimento di autorizzazione per gli aspetti ambientali, deve immediatamente comunicare tale provvedimento al Ministro per i bb.cc.aa., che ha 60 giorni per annullarlo, con provvedimento motivato. Sta di fatto che, nella specie, l’annullamento adottato in data 19 gennaio 1989 è stato comunicato al ricorrente ben oltre il termine dei 60 gg. dal ricevimento effettivo dell’atto sindacale da parte dell’amministrazione per i beni culturali ed ambientali”.
5.2. Il motivo è infondato alla luce della giurisprudenza della Sezione (6 maggio 2013, n. 2410): “Il termine fissato alla Soprintendenza competente per l’eventuale annullamento della autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (ovvero dall’ente subdelegato), nel regime transitorio di cui all’art. 159, comma 3, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (che riproduce la norma già contenuta dapprima nell’art. 82 d.PR 24 luglio 1977, n. 616 - come modificato dall’art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 431, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 - e poi nell’art. 151 del d.lg. 29 ottobre1999, n. 490), per quanto di natura perentoria, è previsto dalla legge soltanto ai fini dell’adozione dell’eventuale provvedimento di annullamento e non anche per la sua comunicazione ai soggetti interessati. In altri termini, perché possa dirsi rispettato il suddetto termine è sufficiente che l’atto sia adottato nel termine per provvedere, non dovendosi ricomprendere nel computo del termine stesso l’attività successiva di partecipazione di conoscenza dell’atto ai suoi destinatari. Ciò in considerazione della natura non recettizia di questo tutorio annullamento, che è espressione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico e della conseguente ininfluenza, ai fini della sua validità, della comunicazione ai diretti interessati nell’arco temporale fissato dalla legge per l’adozione del provvedimento”.
6.1. Sostengono gli appellanti che: <<Il Ministero per i beni culturali ed ambientali è pervenuto all’annullamento del decreto sindacale n. 547 del 21 ottobre 1988 perché tale ultimo provvedimento risulterebbe viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e della carenza di motivazione, in quanto dalla documentazione allegata non sarebbe possibile ricostruire “l’iter logico e le motivazioni che hanno indotto il Sindaco del Comune di Ischia ad esprimersi favorevolmente in merito alla sanatoria delle opere realizzate abusivamente”>>.
<<Il Sindaco di Ischia si è pronunciato favorevolmente sulla richiesta di concessione in sanatoria avanzata dal ricorrente solo dopo aver acquisito e fatto proprio il parere reso dalla Commissione edilizia integrata, che ha ritenuto la costruzione eseguita dall’arch. Russo perfettamente compatibile con l’ambiente circostante. In tale contesto appare evidente che il provvedimento sindacale, che richiama espressamente il parere della C.E.I., è motivato “per relationem”, essendo noto, in generale, che qualora il provvedimento sia stato preceduto da atti istruttori posti in essere da pubbliche autorità o da altri organismi (quale è appunto la C.E.I. istituita con legge reg. 23 febbraio 1982, n. 10), è sufficiente ai fini di una valida motivazione fare riferimento a tali atti>>.
<<Dev’essere ancora ribadita l’illegittimità dell’operato del Ministero, anche per aver quest’ultimo, nella sostanza, esercitato un inammissibile controllo di merito>>.
6.2. Il motivo è infondato.
È pacifico che, ratione temporis, i poteri esercitabili dall’autorità delegata (il Comune) e dall’autorità di controllo (il Ministero) erano rispettivamente poteri di merito e poteri di legittimità.
In questa suddivisione di poteri, l’obbligo, di esternare in maniera esaustiva le ragioni della compatibilità ambientale, ricadeva esclusivamente sull’autorità comunale, che, con il rinvio al parere della commissione edilizia integrata, si è limitata ad affermare che l’intervento era compatibile. Ma la sola affermazione, com’è evidente, si risolve in una mera asserzione di principio che, come tale, era affetta dal difetto di motivazione, riconosciuto dal provvedimento ministeriale impugnato.
7.1. Con il terzo motivo gli appellanti deducono che il D.M. 19 gennaio 1989 non indica affatto in che cosa consisterebbe il pregiudizio che si pretende venga arrecato dall’intervento in esame. La motivazione, nella fattispecie, doveva essere tanto più puntuale, trattandosi di provvedimento che andava ad incidere negativamente sul “jus aedificandi” (CdS, VI, 6 dicembre 1977, n. 903).
Il decreto ministeriale impugnato, pertanto, risultava assolutamente carente di motivazione trattandosi nella specie di opere di modesta entità che nessun pregiudizio paesaggistico avrebbe mai potuto arrecare.
7.2. Il motivo non può trovare accoglimento perché contraddice quanto sostenuto nel motivo precedente.
Alcuna motivazione in ordine alla compatibilità paesaggistica poteva essere chiesta all’autorità statale perché, come visto in precedenza, era l’autorità locale a dover esternare le ragioni del possibile inserimento del manufatto nell’ambiente tutelato.
8.1. Con il quarto motivo si sostiene l’illegittimità del decreto ministeriale 28 marzo 1985 con il quale il Ministro dei beni culturali ed ambientali avrebbe integrato il proprio precedente decreto del 9 settembre 1952 concernente dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’intero territorio del Comune di Ischia. Il ricorrente ignora l’esatto contenuto del decreto ministeriale in questione in quanto non è stato mai notificato o comunicato pur se lo stesso riguarda un’area di sua proprietà.
8.2. Il motivo è inammissibile per genericità.
È pacifico che il Comune di Ischia fosse già sottoposto a tutela con il decreto del 9 settembre 1952.
Il decreto del 28 marzo 1985 avrebbe, secondo quanto è dato intendere, ampliato il territorio tutelato.
In questa prospettiva era onere, non assolto dagli appellanti, dimostrare con idonei documenti catastali che la zona interessata dal manufatto su cui si controverte ricadeva nella nuova perimetrazione (1985) e non nella precedente (1952).
9. In conclusione il ricorso in appello va rigettato con condanna alle spese del giudizio nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Ministero per i beni e le attività culturali, della somma di € 1.000,00 (euro mille/00), oltre accessori se dovuti, per le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere, Estensore
Maddalena Filippi, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
