TAR Campania (NA) Sez. I sent. 8874 del 17 dicembre 2009
Aria. Limitazioni traffico veicolare

I provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte ampliamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza

N. 08874/2009 REG.SEN.
N. 00030/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)


ha pronunciato la presente


SENTENZA


Sul ricorso numero di registro generale 30 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Marcello Percuoco, Giulia Pappalardo, Maria Ragni, Franca Laura Salerni, Claudia Benvenuto e Francesco Percuoco, rappresentati e difesi dagli avv. Severino Nappi e Francesco Percuoco, con domicilio eletto presso gli stessi in Napoli, via Toledo n. 282;

contro

Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, con gli stessi elettivamente domiciliato in Napoli alla piazza Municipio in Palazzo San Giacomo presso l’Avvocatura comunale;

per l\'annullamento

- quanto al ricorso introduttivo: della deliberazione di giunta comunale del 15 dicembre 2008 n. 1754, concernente l’istituzione ai sensi dell\'articolo 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992 dell\'area pedonale di Via Luca Giordano e Piazza Vanvitelli, nonché degli atti connessi;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti: della determina dirigenziale n. 1 del 21.1.2009 concernente modifica dei dispositivi di circolazione e sosta in alcune strade del Vomero, delle ordinanze sindacali n. 742 prog. 579 del 28/5/2009, n. 483 prog. 883 del 6/8/2009 e n. 809 prog. 645 del 12/6/2009, recanti misure di limitazione al traffico veicolare.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l\'atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell\'udienza pubblica del giorno 21/10/2009 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO


Con ricorso notificato il 23/12/2008, i signori Marcello Percuoco, Giulia Pappalardo, Maria Ragni, Franca Laura Salerni, Claudia Benvenuto e Francesco Percuoco, tutti residenti nel quartiere Vomero, dopo aver premesso che questo Tribunale amministrativo, con sentenza n. 21310 del 12/12/2008, in accoglimento di un ricorso proposto dagli stessi ricorrenti, aveva annullato per il vizio di incompetenza le ordinanze prot. n. 902, n. 906 e n. 915 del 2008, concernenti la modifica dei dispositivi di circolazione e sosta in alcune strade del Vomero, impugnavano la delibera di Giunta munitale n. 1754 del 15/12/2008, con la quale sono state sostanzialmente rinnovate le medesime misure.

Con atti notificati il 6/2/2009, 4/6/2009 e 10/9/2009, i ricorrenti estendevano l’impugnativa alla determina dirigenziale n. 1 del 21/1/2009, recante la modifica dei dispositivi di circolazione e sosta, ed alle ordinanze sindacali n. 742 del 28/5/2009, n. 483 del 6/8/2009 e n. 809 del 12/6/2009, recanti misure di limitazione al traffico veicolare.

Il Comune di Napoli si costituiva in giudizio resistendo all’impugnativa.

La domanda incidentale di sospensione è stata respinta con ordinanza n. 259 del 29/1/2009.


DIRITTO


1. Preliminarmente la difesa comunale eccepisce che:

- i ricorrenti non avrebbero interesse ad impugnare gli atti in questione che non avrebbero recato alcun nocumento nella loro sfera giuridica; peraltro essi non sarebbero residenti nella zona direttamente interessata dai provvedimenti;

- mancherebbe un interesse attuale e concreto anche perché la delibera impugnata avrebbe natura “sostanzialmente politica e programmatica” e sarebbe priva di immeditata lesività;

- il ricorso sarebbe inammissibile per omessa notifica ad almeno uno dei residenti nell’area della ZTL, ovvero al Presidente della Municipalità Vomero/Arenella, i quali assumerebbero la qualificazione formale di controinteressati legittimati a contraddire nel presente giudizio.

Le eccezioni vanno tutte disattese. Infatti:

- i ricorrenti lamentano un pregiudizio derivante dall’aggravarsi delle condizioni del traffico congestionato nell’aree ove risiedono, limitrofe alla zona pedonalizzata; questa prospettazione dell’interesse è idonea a differenziare ed a qualificare la posizione dei ricorrenti ed a renderla meritevole di tutela innanzi al giudice amministrativo;

- è incontroverso che la contestata determinazione della ZTL, originariamente stabilita con atti annullati in sede giurisdizionale, è stata mantenuta e confermata con i provvedimenti ora impugnati, ai quali l’amministrazione ha già dato esecuzione, per cui non si può certo dubitare della diretta ed immediata lesività degli atti in questione;

- ai fini dell’impugnativa di atti generali, pur essendo astrattamente individuabili i controinteressati in senso sostanziale, non vi sono controinteressati in senso formale, sicché è da escludere che l’atto introduttivo del giudizio debba essere notificato, a pena di inammissibilità, ai soggetti eventualmente interessati alla conservazione dell\'atto generale (cfr. Cons. St., sez. VI, 21/6/2006, n. 3717).

2. Nel merito i ricorrenti deducono con l’atto introduttivo del giudizio che:

- sarebbero state eluse le statuizioni rese con la sentenza n. 21310, nella parte in cui prevedeva una valutazione delle circostanze di merito all’epoca denunciate dai ricorrenti; le ulteriori indagini compiute dagli uffici interni non avrebbero valore;

- il Comune non avrebbe adempiuto alla revisione biennale del piano generale del traffico urbano risalente al biennio 1997/99 e asseritamene aggiornato per il 2002/04, né avrebbe provveduto ad elaborare il piano particolareggiato e quello esecutivo del traffico; il che vanificherebbe l’obiettivo di migliorare le condizioni della circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione dell’inquinamento ed il contenimento dei consumi energetici;

- mancherebbe e sarebbe carente la motivazione e l’istruttoria; non sarebbero state valutate le problematiche del traffico, l’aumento delle deviazioni e delle percorrenze, le esigenze di sicurezza e di transito dei mezzi di soccorso, lo stravolgimento del sistema di trasporto pubblico su gomma, con gravissimi disagi e gravi conseguenze per la salute, per la congestione del traffico fuori del perimetro della zona pedonale;

- il provvedimento soddisferebbe unicamente le pressanti richieste di alcuni comitati di commercianti;

- l’operazione avrebbe comportato l’isolamento all’interno della zona a traffico limitato della centralina di rilevazione dell’inquinamento, per cui i dati sarebbero falsati; andrebbero registrati anche i dati delle aree limitrofe nelle quali il traffico sarebbe aumentato;

- il susseguirsi dei provvedimenti evidenzierebbe la superficialità e lo sviamento;

- la delibera non conterrebbe indicazioni sull’impegno di spesa.

Con i primi motivi aggiunti si impugna altresì la determina dirigenziale n. 1 del 21/1/2009, concernente la modifica dei dispositivi di circolazione e sosta in alcune strade del Vomero, deducendo che essa sarebbe viziata da incompetenza, sarebbe in contrasto con l’art. 3 della legge n. 413 del 1997 e con il decreto interministeriale n. 163 del 1999, sarebbe elusiva della sentenza n. 21310/08 resa tra le parti, difetterebbe di una adeguata istruttoria, essendo generici i pareri forniti dall’ANM e dalla Polizia Municipale, evidenzierebbe continui mutamenti contraddittori ed ondivaghi, sarebbe viziata da sviamento e sarebbe priva dell’indicazione dell’impegno di spesa; mancherebbero la revisione biennale del piano generale del traffico urbano, risalente al biennio 1997/99, nonché l’elaborazione di piano particolareggiato ed esecutivo.

2.1. Giova premettere che la sentenza n. 21310/08 ha statuito l’annullamento delle pregresse ordinanze adottate in materia unicamente per il vizio di incompetenza. Le ulteriori censure dedotte in quel ricorso sono state espressamente assorbite.

Pertanto il giudice amministrativo non si è pronunciato sulle medesime e, quindi, dalla sentenza in questione non possono derivare effetti conformativi vincolanti per l’amministrazione ai fini della riedizione del potere autoritativo.

Vero è piuttosto che la ripetuta pronuncia ha rimesso all’autorità amministrativa la valutazione e l’apprezzamento delle questioni di merito all’epoca denunciate dai ricorrenti e la giunta municipale ha appunto dato attuazione a tale indicazione giurisdizionale disponendo una apposita verifica delle determinazioni adottate.

Tale verifica risulta operata con la disposizione dirigenziale n. 1 del 2009 (impugnata con i motivi aggiunti) all’esito di una apposita istruttoria, illustrata nel preambolo dell’atto, dalla quale sono scaturiti alcuni aggiustamenti rientranti nei poteri gestionali di competenza dirigenziale per la esecuzione della delibera di Giunta.

2.2. Nel merito è da rilevare che i provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte ampliamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza (cfr. Cons. St. , sez. V, 13/2/2009, n. 825).

Sennonché nella specie è da escludere la fondatezza delle dedotte doglianze, in quanto:

- le determinazioni impugnate sono state adottate all’esito di una adeguata istruttoria, desumibile dagli atti del procedimento che avevano condotto all’adozione delle ordinanze sindacali annullate dal giudice amministrativo e recuperate dell’organo competente a deliberare;

- le scelte tecniche non appaiono abnormi alla luce dell\'oggettivo risultato perseguito dal comune;

- l’implementazione delle zone a traffico limitato è coerente con le linee strategiche previste dal piano generale del traffico urbano ed in tale ambito può essere inquadrata l’istituzione dell’area pedonale in questione;

- i termini previsti per l’aggiornamento o l’elaborazione del piano urbano del traffico hanno carattere ordinatorio, per cui è da escludere che la scadenza dei relativi termini produca il venir meno o l’inefficacia della pianificazione adottata, fermo restando l’obbligo dell’amministrazione di provvedere in merito;

- l’iniziativa risponde ad una proposta fatta propria dalla V Municipalità, già precedentemente approvata nella seduta del 18/9/2008;

- per quanto riguarda gli aspetti finanziari dell’operazione, il responsabile del servizio comunale di viabilità e traffico ha espresso parere favorevole alla delibera, precisando espressamente che la determinazione non comporta e non comporterà impegno di spesa; pertanto non è necessaria l’acquisizione del parere di regolarità contabile e l’attestato sulla copertura finanziaria degli oneri conseguenti; peraltro è stato altresì precisato che le spese relative alla viabilità stradale, e segnatamente quelle per la sistemazione ed installazione della segnaletica orizzontale e verticale, rientrano nel contratto di servizio con la società Napolipark;

- l’istituzione dell’area pedonale, deliberata nella specie ai sensi dell’art. 7, co. 9, del d. lgs. n. 285 del 1992, non risponde unicamente all’esigenza di fronteggiare l’inquinamento, ma ha una finalità più ampia e per questa ragione la determinazione è devoluta alla competenza dell’organo di governo dell’ente che risponde a livello politico della efficienza complessiva dell’azione amministrativa e della congruità delle proprie scelte in ordine alla composizione ed al bilanciamento dei diversi interessi coinvolti;

- l’art. 3 della legge n. 413 del 1997 riguarda le misure di limitazione della circolazione per la prevenzione dell’inquinamento atmosferico di cui all\'art. 7, co. 1, lettere a) e b), del d. lgs. n. 285 del 1992.

3. Con gli ulteriori motivi aggiunti si impugnano altresì le ordinanze sindacali n. 742 del 28/5/2009, n. 483 del 6/8/2009 e n. 809 del 12/6/2009, recanti misure di limitazione al traffico veicolare, deducendo che esse sarebbero viziate da incompetenza, sarebbero in contrasto con l’art. 3 della legge n. 413 del 1997 e con il decreto interministeriale n. 163 del 1999, sarebbero elusive della sentenza n. 21310/08 resa tra le parti, difetterebbero di una adeguata istruttoria, sarebbero illogiche, immotivate, contraddittorie, si fonderebbero su dati incongrui, sarebbero viziate da sviamento, sarebbero prive dell’indicazione dell’impegno di spesa; mancherebbero la revisione biennale del piano generale del traffico urbano, risalente al biennio 1997/99, nonché l’elaborazione di un piano particolareggiato e di un esecutivo; inoltre la chiusura al traffico di strade per la realizzazione di lavori della metropolitana dimostrerebbe ulteriormente la manifesta illogicità e la assoluta contraddittorietà della zona pedonale istituita con gli atti impugnati.

3.1. Preliminarmente, per quanto riguarda l’impugnativa contro l’ordinanza sindacale relativa alla disciplina del traffico per consentire i lavori al nodo di interscambio tra le reti ferroviarie della Circumflegrea e della Metropolitana, la difesa comunale eccepisce:

- la carenza di una lesione nella sfera giuridica dei ricorrenti i quali perseguirebbero un intento “pletorico ed emulativo”;

- comunque il venir meno di alcun pregiudizio essendo stata l’ordinanza n. 883 sospesa.

In proposito è appena il caso di soggiungere che:

- non si può dubitare dell’interesse di un cittadino a contestare i provvedimenti con i quali si modifica la viabilità e la mobilità nel territorio di appartenenza;

- la mera sospensione in via temporanea di un atto impugnato non fa venir meno l’interesse ad ottenere una decisione di merito.

3.2. E’ prioritario l’esame della censura relativa all’incompetenza del Sindaco.

Giova premettere che le ordinanze sindacali in esame sono state emanate nell’esercizio di poteri ordinari, in applicazione dell’art. 7, co. 1, del d. lgs. n. 285 del 1992 riguardante la regolamentazione della circolazione nei centri abitati.

Al riguardo è da rilevare che l’art. 4 del d. lgs. n. 165 del 2001 demanda, in via generale, ai dirigenti pubblici l’emanazione di tutti gli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. L’art. 107, co. 2, 3 e 4, del d. lgs. n. 267 del 2000, nel delineare la sfera delle attribuzioni spettanti ai dirigenti degli enti locali, contempla la loro competenza per tutti i compiti gestionali, compresa l’adozione di atti anche di carattere discrezionale che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, con la sola esclusione degli atti espressamente riservati agli organi di governo dell’ente, ai quali spettano invece poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.

L’art. 70, co. 6, del d. lgs. n. 165 del 2001 prevede inoltre che le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si devono intendere nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti. Analoga disposizione è contenuta nell’art. 107, co. 5, del d. lgs. n. 267 del 2000 per quanto riguarda le disposizioni specificamente relative agli organi di governo degli enti locali.

Pertanto è da ritenere che la competenza per l’emanazione dei provvedimenti in materia di regolazione, disciplina e controllo della circolazione stradale, che l\'art. 7, co. 1, del d. lgs. n. 285 del 1992 attribuisce al sindaco, sono rimesse, di norma, alla competenza della dirigenza amministrativa (cfr. Cons. St., sez. II, parere 2/4/2003, n. 1661).

4. Considerata la parziale reciproca soccombenza sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.


P.Q.M.


Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione prima, in parziale accoglimento del ricorso n. 30/2009, annulla le ordinanze sindacali n. 742, n. 483 e n. 809 del 2009.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2009 con l\'intervento dei Magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Fabio Donadono, Consigliere, Estensore

Carlo Dell\'Olio, Primo Referendario


L\'ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/12/2009