«Inquinamento e nocività – Direttiva 96/61/CE – Allegato I – Punto 6.6, lett. a) – Allevamento intensivo di pollame – Definizione – Nozione di “pollame” – Numero massimo di animali per impianto»
«Inquinamento e nocività – Direttiva 96/61/CE – Allegato I – Punto 6.6, lett. a) – Allevamento intensivo di pollame – Definizione – Nozione di “pollame” – Numero massimo di animali per impianto»
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Conseil d’État (Francia) con decisione 7 maggio 2007, pervenuta in cancelleria il 25 ottobre 2007, nella causa
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, J. Makarczyk, P. Kūris (relatore) e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
– per l’Association nationale pour la protection des eaux et rivières‑TOS, dal sig. P. Jeanson, vicepresidente dell’associazione;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra A. Alcover San Pedro e dal sig. J.-B. Laignelot, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU L 257, pag. 26), come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882 (GU L 284, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 96/61»).
2 Tale domanda è stata sollevata dal Conseil d’État (Francia) nell’ambito di ricorsi per eccesso di potere proposti dall’Association nationale pour la protection des eaux et rivières – TOS e dell’Association OABA diretti ad ottenere l’annullamento del decreto 10 agosto 2005, n. 2005‑989, che modifica la nomenclatura degli impianti classificati (JORF del 13 agosto 2005, testo 52).
«La presente direttiva ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente dalle attività di cui all’allegato I. Essa prevede misure intese a evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni delle suddette attività nell’aria, nell’acqua e nel terreno, comprese le misure relative ai rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso, lasciando impregiudicate le disposizioni della direttiva 85/337/CEE [del Consiglio 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40)] nonché altri requisiti comunitari».
4) “impianto esistente”: un impianto in funzione, o, nell’ambito della legislazione vigente anteriormente alla data di messa in applicazione della presente direttiva, un impianto autorizzato o che abbia costituito oggetto, a parere dell’autorità competente, di una richiesta di autorizzazione completa, a condizione che esso entri in funzione al massimo entro un anno dalla data di messa in applicazione della presente direttiva;
9) “autorizzazione”, la parte o la totalità di una o più decisioni scritte, che autorizzano l’esercizio di un impianto o di parte di esso a determinate condizioni che devono garantire che l’impianto sia conforme ai requisiti della presente direttiva. (...)
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che nessun nuovo impianto funzioni senza autorizzazione come previsto dalla presente direttiva (…)».
«1. Gli Stati membri si accertano che l’autorizzazione includa tutte le misure necessarie per soddisfare le relative condizioni di cui agli articoli 3 e 10 al fine di conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso attraverso una protezione degli elementi ambientali aria, acqua e terreno.
2. In caso di nuovo impianto o di modifica sostanziale cui si applica l’articolo 4 della direttiva 85/337/CEE, le informazioni o conclusioni pertinenti risultanti dall’applicazione degli articoli 5, 6 e 7 di tale direttiva devono essere prese in considerazione per il rilascio dell’autorizzazione.
3. L’autorizzazione deve includere valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti, in particolare quelle elencate nell’allegato III, che possono essere emesse dall’impianto interessato in quantità significativa, in considerazione della loro natura, e delle loro potenzialità di trasferimento dell’inquinamento da un elemento ambientale all’altro (acqua, aria e terreno). Se necessario, l’autorizzazione contiene disposizioni che garantiscono la protezione del terreno e delle acque sotterranee e le opportune disposizioni per la gestione dei rifiuti prodotti dall’impianto. Se del caso, i valori limite di emissione possono essere integrati o sostituiti con altri parametri o misure tecniche equivalenti.
Per gli impianti di cui al punto 6.6 dell’allegato I, i valori limite di emissione fissati in conformità delle disposizioni del presente paragrafo tengono conto delle modalità pratiche adatte a tali categorie di impianti.
4. Fatto salvo l’articolo 10, i valori limite di emissione, i parametri e le misure tecniche equivalenti di cui al paragrafo 3 si basano sulle migliori tecniche disponibili, senza l’obbligo di utilizzare una tecnica o una tecnologia specifica, tenendo conto delle caratteristiche tecniche dell’impianto in questione, della sua ubicazione geografica e delle condizioni locali dell’ambiente. In tutti i casi, le condizioni di autorizzazione prevedono disposizioni per ridurre al minimo l’inquinamento a grande distanza o attraverso le frontiere e garantiscono un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo insieme.
«La Commissione organizza lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e le industrie interessate sulle migliori tecniche disponibili, sulle relative prescrizioni in materia di controllo e i relativi sviluppi. La Commissione pubblica ogni tre anni i risultati degli scambi di informazioni».
8 La direttiva 96/61 fissa, al suo allegato I, le categorie di attività industriali previste al suo art. 1. Detto allegato I prevede al punto 2 della sua introduzione quanto segue:
9 Esso al suo punto 6.6, lett. a), menziona come categorie di attività industriali previste dall’art. 1 della direttiva 96/61 anche gli «[i]mpianti per l’allevamento intensivo di pollame (…) con più di (…) 40 000 posti pollame».
10 L’allegato III della direttiva 96/61, intitolato «Elenco indicativo delle principali sostanze inquinanti di cui è obbligatorio tener conto, se pertinenti, per stabilire i valori limite di emissione», espone diversi inquinanti dell’aria e dell’acqua. Essa menziona quindi, per quanto riguarda l’aria, segnatamente, l’ossido di azoto e gli altri composti dell’azoto nonché i metalli e relativi composti. Per quanto riguarda l’acqua, essa cita, in particolare, i composti organofosforici, i metalli e i loro composti nonché le sostanze che contribuiscono all’eutrofizzazione, in particolare, i nitrati e i fosfati.
11 L’allegato I del decreto n. 2005-989, che modifica la nomenclatura degli impianti classificati, contiene segnatamente la seguente rubrica:
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NUMERO
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DESIGNAZIONE DELLA RUBRICA
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A.D.S. (1)
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R (2)
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(…)
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2111
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Pollame e selvaggina da penna (allevamento, vendita, ecc.), escluse attività specifiche previste in altre rubriche:
1. Oltre 30 000 animali equivalenti ………………...
2. Da 5 000 a 30 000 animali equivalenti …………….
Nota – Il calcolo del pollame e della selvaggina viene effettuato utilizzando i seguenti valori espressi in animali equivalenti:
quaglie = 0,125;
piccioni e pernici = 0,25;
galletti = 0,75;
polli leggeri = 0,85;
galline, polli, polli «marchio», polli biologici, pollastre, galline ovaiole, galline da riproduzione, fagiani, faraone e germani reali = 1; polli pesanti = 1,15;
anatre da arrosto, anatre da ingrasso e anatre da riproduzione = 2;
tacchini leggeri = 2,20;
tacchini “medium”, tacchini da riproduzione e oche = 3;
tacchini pesanti = 3,50;
palmipedi grassi da ingozzo = 7;
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A
D
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3
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(…)
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(1) A: autorizzazione, D: dichiarazione, S: servitù pubblica
(2) Raggio di visualizzazione in chilometri
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12 L’Association nationale pour la protection des eaux et rivières‑TOS nonché l’Association OABA fanno valere, a sostegno del loro ricorso di annullamento integrale o parziale del decreto n. 2005-989 dinanzi al Conseil d’État, che tale decreto viola il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61. Infatti, quest’ultimo prevede, nella rubrica 2111 della nomenclatura degli impianti classificati, una soglia di 30 000 animali-equivalenti oltre la quale gli allevamenti di pollame e selvaggina da penna non possono essere eserciti se non beneficiano di un’autorizzazione preventiva in tal senso, determinando segnatamente un coefficiente di conversione di 0,125 per le quaglie e di 0,25 per le pernici e i piccioni. Quindi, in applicazione di detti coefficienti, un allevamento di oltre 40 000 quaglie, pernici o piccioni non raggiungerebbe questa soglia di 30 000 «animali-equivalenti» e potrebbe essere esercito con il regime della dichiarazione.
13 Il Conseil d’État rileva, nella motivazione della sua decisione che, riguardo alle disposizioni del punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61:
– gli impianti destinati all’allevamento intensivo di pollame che dispongono di oltre 40 000 posti devono essere assoggettati ad autorizzazione;
– questa direttiva non definisce le specie che devono essere considerate come «pollame» ai sensi di detto allegato, mentre le direttive applicabili al pollame a titolo di altre normative prevedono esplicitamente le specie rientranti nel loro ambito di applicazione o escludendo le quaglie, le pernici e i piccioni o includendoli.
14 Pertanto il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 (…) concernente gli impianti per l’allevamento intensivo di pollame con più di 40 000 posti pollame debba essere interpretato:
– in caso di soluzione affermativa, nel senso che autorizza un sistema che porta a calcolare le soglie di autorizzazione in base a un meccanismo di “animali-equivalenti”, che pondera il numero di animali per posto pollame in funzione delle specie, al fine di tenere conto del tenore di azoto effettivamente prodotto dalle diverse specie».
15 In via preliminare, occorre rilevare come emerga dalle disposizioni della direttiva 96/61 e dal suo allegato I, punto 6.6, lett. a), che gli impianti destinati all’allevamento intensivo di pollame che dispongono di oltre 40 000 posti sono soggetti ad un regime di autorizzazione preventiva.
16 L’ambito di applicazione di tale disposizione è determinato da tre elementi cumulativi, vale a dire l’allevamento deve essere di natura intensiva, deve trattarsi di un allevamento di pollame e gli impianti previsti devono comprendere un numero minimo di 40 000 posti.
17 È peraltro pacifico che la direttiva 96/61 non definisce né la nozione di «allevamento intensivo», né quella di «pollame», né quella di «posto».
18 Con la prima parte della sua questione il giudice del rinvio chiede se la nozione di «pollame», impiegata al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61, includa le quaglie, le pernici e i piccioni.
19 Preliminarmente, il governo francese fa valere, in particolare, che le quaglie, le pernici e i piccioni non possono essere oggetto di allevamento intensivo. Il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 non potrebbe pertanto essere applicato a tali volatili.
21 Infatti, il governo francese non ha fornito alcun elemento scientifico diretto a dimostrare l’impossibilità di allevare tali volatili in modo intensivo e la semplice circostanza che gli allevamenti francesi di quaglie e di piccioni comprendano in media 3 000 animali non è idonea a dimostrare che gli allevamenti di oltre 40 000 volatili non possano esistere.
22 Peraltro, occorre rilevare che l’esistenza di allevamenti intensivi di taluni di questi volatili è prevista dalla legislazione francese, come emerge in particolare dalle disposizioni stesse del decreto ministeriale 18 settembre 1985 che stabilisce i coefficienti di equivalenza per le produzioni senza terra (JORF dell’8 ottobre 1985, pag. 11683) il quale fissa per un imprenditore agricolo la superficie minima di impianti per gli allevamenti fuori terreno a 200 000 quaglie vendute vive o a 120 000 quaglie vendute morte.
23 Per quanto riguarda la nozione di pollame, la quale non è definita in modo specifico dalla direttiva 96/61, occorre rilevare che il significato abituale di tale termine designa il complesso degli uccelli allevati per le loro uova o la loro carne. Orbene, le quaglie, le pernici e i piccioni, che sono specie avicole, possono essere allevati per il consumo delle loro uova e della loro carne.
24 Questa interpretazione può anche basarsi sull’economia generale e sulla finalità di tale direttiva (v., per analogia, sentenza 24 ottobre 1996, causa C‑72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I‑5403, punto 38).
25 A tale riguardo, occorre rilevare che oggetto della direttiva 96/61, come definito dal suo art. 1, sono la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento attraverso l’adozione di misure intese a evitare oppure a ridurre le emissioni delle attività di cui all’allegato I nell’aria, nell’acqua e nel terreno, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente.
26 Come sottolinea l’avvocato generale al paragrafo 34 delle sue conclusioni, tale approccio integrato si concretizza in un efficace coordinamento della procedura e delle condizioni di autorizzazione degli impianti industriali aventi un grande potenziale di inquinamento, consentendo di raggiungere il massimo livello di tutela dell’ambiente nel suo complesso. In tutti i casi, le suddette condizioni debbono prevedere disposizioni per ridurre al minimo l’inquinamento a grande distanza o attraverso le frontiere e garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo insieme.
27 Poiché l’obiettivo della direttiva 96/61 è stato definito in maniera ampia, non si può ritenere che il punto 6.6, lett. a), del suo allegato I possa essere interpretato in modo da non includere le quaglie, le pernici e i piccioni.
28 La circostanza invocata dal governo francese che il punto 17, lett. a), dell’allegato I della direttiva 85/337, nella versione di tale allegato risultante dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L 73, pag. 5), si riferisce agli impianti destinati all’allevamento intensivo di pollame che dispongono di oltre 85 000 posti per i polli o di oltre 60 000 posti per le galline non può a maggior ragione influenzare l’interpretazione che occorre adottare in relazione al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61. Quest’ultima costituisce una normativa specifica che, come risulta dalla sua lettera, si riferisce al pollame in senso ampio e prevede una soglia diversa da quella enunciata al detto punto 17, lett. a).
29 Peraltro, deve essere respinto l’argomento del governo francese diretto a delimitare l’ambito di applicazione del punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/91 solo a galline ovaiole, polli da carne, tacchini, anatre e faraone, in quanto una tale delimitazione è stata effettuata nel documento relativo alle migliori tecniche disponibili nell’allevamento intensivo di pollame e di suini, designato con il nome BREF, pubblicato nel mese di luglio 2003 (GU C 170, pag. 3) dalla Commissione in applicazione dell’art. 16, n. 2, della direttiva 96/61.
30 Occorre infatti rilevare, da una parte, che il documento BREF stesso precisa che l’interpretazione del termine «pollame» è proprio di questo documento e, dall’altra, che un documento del genere non ha alcun valore vincolante né è destinato a interpretare la direttiva 96/91, limitandosi a fornire un resoconto delle conoscenze tecniche in materia delle migliori tecniche di allevamento disponibili.
31 Di conseguenza, la circostanza che il documento BREF di cui trattasi non si riferisca né a quaglie, né a pernici, né a piccioni non significa affatto che questi tre volatili non rientrino nella nozione di «pollame» come enunciata al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61.
32 Va infine rigettata la tesi del governo francese secondo cui la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle emissioni degli impianti industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento), presentata dalla Commissione il 21 dicembre 2007 [COM(2007) 844 def.] e diretta a rivedere e a rifondere in un unico testo giuridico diversi strumenti comunitari tra cui la direttiva 96/61, rafforza l’idea di una concezione restrittiva della nozione di «pollame» ai sensi di quest’ultima direttiva.
33 Infatti, una proposta di direttiva, anche qualora si limitasse a rielaborare la normativa vigente, a diritto invariato, non può fondare l’interpretazione di una direttiva in vigore.
34 Tenuto conto di tali considerazioni, occorre risolvere la prima parte della questione pregiudiziale dichiarando che la nozione di «pollame» figurante al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 deve essere interpretata nel senso che comprende le quaglie, le pernici e i piccioni.
35 Con la sua questione il giudice del rinvio desidera anche sapere se il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 osti a che uno Stato membro istituisca un meccanismo, c.d. «meccanismo di “animali-equivalenti”», consistente nel calcolare le soglie di autorizzazione preventiva degli impianti di allevamento intensivo di pollame ponderando il numero di animali per posto in funzione delle specie, al fine di prendere in considerazione il tenore di azoto effettivamente prodotto dai vari volatili.
36 Le associazioni ricorrenti nella causa principale sostengono che l’utilizzo di un meccanismo di animali equivalenti non è vietato finché la soglia di autorizzazione resti inferiore o pari a 40 000 volatili fisicamente presenti in un qualsiasi momento nell’impianto.
37 Il governo francese fa valere che la normativa francese prevede che per gli allevamenti di pollame o di selvaggina da penna contenenti oltre 30 000 animali-equivalenti è richiesta un’autorizzazione e fissa un coefficiente di ponderazione pari a 0,125 per le quaglie e a 0,25 per le pernici e i piccioni. Questi ultimi coefficienti sono stati calcolati in modo da riflettere non solo la quantità di azoto prodotta dalle diverse specie in base ai dati pubblicati dal Comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (Corpen), organo posto sotto l’egida del Ministero dell’Agricoltura e del Ministero dell’Ambiente, ma anche il complesso degli altri impatti ambientali come la quantità di effluenti prodotti in un anno o le nocività dovute a rumori o odori.
38 La Commissione osserva che, sebbene l’interpretazione data dal governo francese possa sembrare giustificata, allo stato attuale del diritto comunitario, essa equivale a un’interpretazione contra legem. Infatti, a suo avviso, l’espressione «oltre 40 000 posti pollame» contenuta al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 fa riferimento ad una capacità di produzione simultanea di oltre 40 000 volatili e non ad una soglia di autorizzazione che sia in funzione dell’inquinamento generato da ciascuna specie di pollame.
39 A tale riguardo, anche se è pacifico che la nozione di «posto» non è definita dalla direttiva 96/61, occorre tuttavia rilevare che il punto 2 dell’introduzione dell’allegato I di questa direttiva precisa che «[i] valori limite riportati in appresso si riferiscono in genere alle capacità di produzione o alla resa». La direttiva 96/61 non intende, senza tuttavia escluderlo, determinare la soglia di autorizzazione secondo un meccanismo di animali-equivalenti.
40 Poiché l’obiettivo della direttiva 96/61 consiste nella prevenzione e nella riduzione dell’inquinamento proveniente da talune attività, tra cui l’allevamento intensivo di pollame, l’uso di un meccanismo di animali equivalenti dovrebbe essere ammesso solo ove venga garantito il pieno rispetto di tale obiettivo. Il ricorso a detto meccanismo non può, invece, avere l’effetto di sottrarre al regime introdotto da tale direttiva impianti rientranti nella medesima in considerazione del numero di posti di cui essi dispongono.
41 Nella fattispecie, inoltre, il nesso che esisterebbe tra il contenuto della normativa francese e la presa in considerazione del tenore di azoto effettivamente prodotto da tali volatili non è dimostrato dal governo francese.
42 Infatti, è sufficiente constatare che le informazioni risultanti dagli allegati alla circolare del Ministero francese dell’Ecologia e dello Sviluppo sostenibile 7 settembre 2007 relativa agli impianti classificati (allevamento, pollame) – utilizzo di nuovi riferimenti per le emissioni (Bulletin officiel, 30 ottobre 2007, MEDAD 2007/20, testo 15, pag. 1) dimostrano che il rapporto tra le emissioni di azoto di una quaglia, di una pernice o di un piccione e quelle di un pollo standard non corrisponde alla ponderazione prevista dal decreto n. 2005-989. Quest’ultimo stabilisce che un pollo standard equivale a otto quaglie, quattro pernici o piccioni mentre le informazioni soprammenzionate fanno emergere che gli escrementi di una quaglia o di una pernice contengono un tenore di azoto equivalente alla metà di quello di un pollo standard, laddove un piccione ne produce il quintuplo. Secondo le stesse informazioni, anche il tenore di fosforo, rame e zinco delle emissioni di quaglie, di pernici e di piccioni è superiore a quello contenuto nelle emissioni dei polli standard.
43 Per giustificare tale assenza di proporzionalità, il governo francese ha spiegato in udienza che gli altri impatti ambientali venivano presi in considerazione, senza tuttavia fornire alcun elemento scientifico che dimostri la natura e la proporzione di questi altri impatti ambientali.
44 Ciò premesso, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, emerge che il decreto n. 2005-989 porta ad escludere dalla procedura di autorizzazione preventiva prevista dalla direttiva 96/61 gli impianti francesi di allevamento intensivo che contano da 40 001 a 240 000 quaglie, o da 40 001 a 120 000 piccioni o pernici, malgrado il fatto che detti impianti possano emettere un quantitativo di azoto superiore a quello prodotto dagli impianti per l’allevamento intensivo che constano di 40 000 polli standard.
45 Tenuto conto di tutto quanto precede, occorre risolvere la seconda parte della questione pregiudiziale nel senso che il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61 osta a una normativa nazionale, come quella in questione nella causa principale, che porti a calcolare le soglie per l’autorizzazione di impianti di allevamento intensivo a partire da un meccanismo di animali-equivalenti fondato su una ponderazione di animali per posto secondo le specie al fine di prendere in considerazione il tenore di azoto effettivamente prodotto dai vari volatili.
46 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
1) La nozione di «pollame» che figura al punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento, come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882, deve essere interpretata nel senso che comprende le quaglie, le pernici e i piccioni.
2) Il punto 6.6, lett. a), dell’allegato I della direttiva 96/61, come modificata dal regolamento n. 1882/2003, osta a una normativa nazionale, come quella in questione nella causa principale, che porti a calcolare le soglie per l’autorizzazione di impianti di allevamento intensivo a partire da un meccanismo di animali-equivalenti fondato su una ponderazione di animali per posto secondo le specie al fine di prendere in considerazione il tenore di azoto effettivamente prodotto dai vari volatili.
