TAR Toscana Sez.II n. 1322 del 9 ottobre 2019
Ambiente in genere.VIA e violazione del termine per il rilascio del provvedimento
L’art. 19, comma 12, dlv 152\06 afferma che “i termini per il rilascio del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”; ciò significa che la violazione dei termini stessi assume giuridica rilevanza solo “ai sensi e per gli effetti” di cui alle richiamate disposizioni degli artt. 2 e 2 bis della legge n. 241 del 1990, cioè ai fini di far valere la responsabilità dirigenziale, per richiedere il danno da ritardo o l’indennizzo, per attivare il potere sostitutivo, non già per inferirne la illegittimità del provvedimento per il solo fatto che sia stato emesso dopo la consumazione dei termini stessi.
Pubblicato il 09/10/2019
N. 01322/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00300/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 300 del 2019, proposto da
Comune di Viareggio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, corso Italia, 2;
contro
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Ciari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza dell'Unità Italiana n. 1;
nei confronti
Ersu s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Vannucci Zauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale dei Mille 50;
per l'annullamento
- decreto n. 20668 del 27.12.2018 adottato dalla Regione Toscana - Settore Valutazione
Impatto Ambientale, Valutazione Ambientale Strategica, Opere pubbliche di interesse
strategico regionale, avente ad oggetto “Art. 19 del D.Lgs. 152/2006 art. 48 della L.R.
10/2010. Procedimento di verifica di assoggettabilità relativo al progetto di trasformazione
dell’impianto di Pioppogatto da Trattamento Biologico Meccanico (TMB) a Valorizzazione
Biostabilizzazione Compostaggio (VBC) nel comune di Massarosa (LU). Proponente: ERSU
Spa. Provvedimento conclusivo”;
- di ogni atto connesso e/o conseguente ivi compresi, ove occorrer possa, tutti gli atti ed i
pareri endoprocedimentali richiamati Decreto n. 20668 del 27.12.2018;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2019 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 - L’Ersu s.p.a. gestisce l’impianto di trattamento rifiuti situato nel Comune di Massarosa, località <Pioppogatto>, e con istanza del 22.12.2017 ha chiesto al Settore VIA della Regione Toscana l’avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità, ai sensi dell'art. 48 della legge regionale n. 10/2010 e dell'art. 19 del d.lgs. n. 152/2006, relativamente a progetto di modifica sostanziale dell’impianto per la trasformazione da Trattamento Biologico Meccanico (TMB) a Valorizzazione Biostabilizzazione Compostaggio (VBC). Nella relazione allegata all’istanza è precisato che gli interventi necessari a realizzare la trasformazione non comporteranno modifiche alla linea di trattamento del rifiuto indifferenziato, mentre sarà modificata la linea di trattamento della frazione organica (da trattamento meccanico e da RD), suddividendola in due linee distinte, collocate nel capannone C.
2 - In esito alla pubblicazione dell’istanza, pervenivano i contributi delle Amministrazioni interessate. Con nota prot. 11235 del 15.2.2018 il Comune di Viareggio forniva il proprio contributo istruttorio rilasciando parere sfavorevole alle modifiche proposte. Con nota del 16.3.2018 il Settore VIA ha avanzato al proponente una richiesta di integrazioni e chiarimenti in merito alla documentazione presentata all’avvio del procedimento, disponendo, ai sensi dell’art.19, comma 7 del d.lgs. n. 152/2006, la proroga di 30 giorni del termine per l’adozione del provvedimento di verifica, da adottarsi entro 60 giorni dal deposito della documentazione integrativa e di chiarimento; il Settore VIA, comunicava al proponente che la documentazione integrativa doveva essere accompagnata da un nuovo avviso al pubblico che desse conto che il procedimento di verifica di assoggettabilità era comprensivo della valutazione di incidenza sul seguente Sito della Rete Natura 2000 IT5120017 “Padule e lago di Massaciuccoli” e che sulla documentazione integrativa e di chiarimento si sarebbe quindi svolta una nuova fase di partecipazione del pubblico. A seguito di concessa proroga, in data 28.7.2018, la Ersu spa depositava presso Settore VIA le integrazioni documentali richieste, nonché il nuovo avviso al pubblico, che veniva pubblicato in data 6.8.2018 sul sito web della Regione Toscana. Seguiva contributo di ARPAT del 17.09.2018, nel quale si evidenziava che quanto integrato e chiarito dal proponente non rispondesse “in modo sufficiente ed esaustivo a quanto richiesto” significando l’opportunità di approfondire le carenze evidenziate. Ciò nonostante, il Settore VIA, con nota del 1.10.2018, comunicava al proponente un preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, concedendo il termine di ulteriori 10 giorni per nuove integrazioni e chiarimenti sia al proponente che ad altre amministrazioni interessate cui veniva comunicato il preavviso di rigetto. Il proponente, in data 20.10.2018, offriva le proprie osservazioni ai sensi dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990, nonché una successiva nota di chiarimenti e documenti del 6.12.2018, al fine di superare i profili critici sollevati da ARPAT. Infine, in considerazione di queste ultime integrazioni, il Settore VIA della Regione Toscana adottava il decreto n. 20668 del 27.12.2018 con cui riteneva di non assoggettare a VIA il progetto di modifica proposto da Ersu spa, pur condizionando la non assoggettabilità al rispetto di una serie di prescrizioni mitigative e compensative. Il Comune di Viareggio, con nota del 11.01.2019, domandava al Settore VIA la revoca in autotutela del decreto n. 20668/2019, ribadendo la propria contrarietà assoluta all’intervento in oggetto e sottolineando come tutti i contributi dell’ARPAT imponessero un approfondimento dell’impatto dell’opera, nonché come ciò si rendesse necessario in base alle numerose segnalazioni da parte della stessa Amministrazione comunale riguardo alle manifestazioni odorigene dell’impianto. Tuttavia, il competente Organo regionale, con nota pec. prot. 4825 rigettava la richiesta dell’Amministrazione comunale ribadendo che la valutazione di assoggettabilità aveva escluso impatti significativi sull’ambiente.
2 - Nei confronti del decreto della Regione Toscana n. 20668 del 2019 il Comune di Viareggio propone le seguenti censure:
- “Violazione dell’art. 19, comma 6, d.lgs. n. 152 del 2006, comma 6, d.lgs. n. 152/2006. L’Autorità competente ha illegittimamente preso in considerazione ed esaminato gli ulteriori documenti e chiarimenti prodotti in sede procedimentale dal proponente ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990”, essendo stata violata la previsione normativa che consente all’autorità procedente di richiedere chiarimenti ed integrazioni una sola volta;
- “Violazione dell’art. 19, commi 7 e 12, d.lgs. n. 152/2006. Violazione del termine perentorio di conclusione del procedimento”, evidenziando che il decreto gravato dovrebbe essere annullato, in quanto emanato oltre i termini dell’art. 19 cit. ed espressamente qualificati come perentori dal comma 12 dello stesso articolo;
- “Violazione degli artt. 5, comma 1, lett. c) 19, commi 5 ed 8, nonché del punto 1 dell’Allegato V alla parte II del d.lgs. n. 152/2006. Omessa valutazione dell’impatto ambientale derivante dalla vulnerabilità del progetto a rischio di gravi incidenti. Omessa considerazione dei criteri attinenti alle caratteristiche dei progetti”, sul rilievo che, ai sensi della normativa evocata, nella procedura di screening, l’Autorità competente, prima di escludere la sottoponibilità a VIA, deve valutare la vulnerabilità del progetto a rischio di gravi incidenti quale possibile impatto ambientale significativo;
- “Violazione dell’art. 24 e dell’art. 21, comma 6, delle <Norme di Piano> di cui al piano di assetto idrogeologico del fiume Serchio”: si evidenzia che è prevista la realizzazione di nuovo edificio (edificio F) in area a pericolosità idraulica molto elevata e nella quale sono ammessi solo ed esclusivamente interventi sul patrimonio edilizio esistente ed è espressamente esclusa la realizzazione di nuovi volumi o aumenti di superficie coperta che comportino, a loro volta, incrementi di carico urbanistico (violazione dell’art. 24); inoltre l’impianto risulta prossimo al corso d’acqua Fosso Nuovo con conseguente applicazione dell’art. 21 comma 6 delle Norme di Piano, che vieta l’impermealizzazione del terreno, mentre il progetto di modifica prevede espressamente la pavimentazione di oltre 2000 mq di terreno, necessari per realizzare il fabbricato denominato Locale F, che non costituisce affatto un “resede di un edificio esistente” ma un vero e proprio nuovo edificio;
- “Violazione dell’art. 19, commi 5 e 8, dell’Allegato V, punti 2 e 3, alla parte II del d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per motivazione insufficiente. Omessa considerazione della sensibilità ambientale delle aree geografiche interessate dal progetto. Omessa considerazione della sensibilità ambientale delle aree geografiche interessate dal progetto nella valutazione degli impatti potenziali”: nella valutazione circa la assoggettabilità a VIA deve valutarsi la “localizzazione dei progetti”, criterio in base al quale “deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell'impatto dei progetti” (punto 2 dell’ allegato V, alla Parte II del Codice); nel provvedimento gravato manca ogni valutazione specifica sul punto; non sono state fatte oggetto di specifica valutazione: la vulnerabilità idraulica dell’area; la circostanza che il lago di Massaciuccoli sia SIR, SIC, ZPS, zona umida di importanza internazionale; sono stati valutati impatti su singole matrici ma non quello complessivo su area fragile e delicata.
3 - Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Toscana e la Ersu s.p.a. La Regione Toscana ha preliminarmente eccepito la inammissibilità del gravame per difetto d’interesse. Rileva che la posizione contraria inizialmente assunta dal Comune di Viareggio è stata superata dalla documentazione integrativa poi versata, mentre il Comune non si è espresso a fronte della richiesta di integrazione documentale né in seno all’ulteriore produzione sui motivi ostativi, quindi assumendo posizione favorevole. Anche Ersu s.p.a. ha eccepito la inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, fatta discendere dalla natura prodromica dell’atto gravato, mentre gli effetti lesivi discenderanno solo dal rilascio della variante all’AIA, il cui procedimento di rilascio è ancora in corso.
4 - Alla camera di consiglio del 2 aprile 2019 parte ricorrente ha rinunciato alla proposta domanda cautelare.
5 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del 24 settembre 2019 e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
6 – Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalle parti resistenti, stante la infondatezza delle censure articolate in ricorso.
7 - Con il primo mezzo parte ricorrente censura il decreto regionale impugnato per violazione dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, per avere la Regione Toscana illegittimamente preso in considerazione ed esaminato gli ulteriori documenti e chiarimenti prodotti in sede procedimentale dal proponente ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.
La censura è infondata.
La norma invocata sancisce che “l'autorità competente può, per una sola volta, richiedere chiarimenti e integrazioni al proponente, entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 4”, ciò con il chiaro intento di evitare un’istruttoria eccessivamente parcellizzata e protratta nel tempo. La sua violazione potrebbe essere fatta valere dal proponente che si vedesse destinatario di plurime richieste di integrazione documentale, con uno stillicidio di riprese istruttorie destinate a procastinare nel tempo lo svolgimento dell’istruttoria. Nel caso di specie potrebbe quindi anche dubitarsi dell’interesse a far valere la ritenuta violazione normativa da parte di una delle Amministrazioni partecipanti al procedimento e non destinatarie di richieste di chiarimenti e integrazioni. Ma, pur prescindendo dai dubbi di ammissibilità della censura, essa è comunque infondata. La lettera e la ratio della disposizione sono infatti nel senso di evitare un indeterminato allungamento dell’istruttoria procedimentale, attraverso una plurima serie di richieste di integrazione, mentre nella specie unica è stata la richiesta di integrazione documentale, quella di cui alla nota del 16.3.2018 del Settore VIA della Regione Toscana. In esito all’adempimento della richiesta integrativa la Regione Toscana, facendo propri i rilievi critici di ARPAT, passava alla fase decisoria, con emissione della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, atto attinente al procedimento decisorio e non incompatibile con il sistema normativo di cui all’art. 19 del d.lgs. n. 152 del 2006, anche alla luce del suo art. 9. Una volta innestato il momento partecipativo proprio della fase decisoria, si sono in quel contesto avuti gli ulteriori apporti che hanno portato al superamento delle criticità poste alla base della comunicazione dei motivi ostativi, com’è nello spirito dell’art. 10 bis cit. Né corrisponde al vero che il Comune di Viareggio sia stato nella impossibilità di partecipare alla suddetta fase valutativa, stante la “Richiesta di contributi tecnici istruttori in merito alle osservazioni presentate in risposta alla comunicazione ai sensi dell'art. 10 bis della L.241/1990” inviata dalla Regione Toscana anche al suddetto Comune (doc. 7 di Regione Toscana).
8 - Con il secondo mezzo parte ricorrente richiede l’annullamento del provvedimento gravato per essere stato emesso dopo lo spirare dei termini di cui all’art. 19 d.lgs. n. 152/2006, termini qualificati come perentori dal comma 12 della stessa disposizione.
La censura è infondata.
L’art. 19, comma 12, cit. afferma che “i termini per il rilascio del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”; ciò significa che la violazione dei termini stessi assume giuridica rilevanza solo “ai sensi e per gli effetti” di cui alle richiamate disposizioni degli artt. 2 e 2 bis della legge n. 241 del 1990, cioè ai fini di far valere la responsabilità dirigenziale, per richiedere il danno da ritardo o l’indennizzo, per attivare il potere sostitutivo, non già per inferirne la illegittimità del provvedimento per il solo fatto che sia stato emesso dopo la consumazione dei termini stessi.
9 - Con il terzo mezzo parte ricorrente ritiene che il progetto in oggetto avrebbe dovuto essere sottoposto a VIA ai sensi del d.lgs. 105/2015 e del Regolamento UE n. 1272/2008.
La censura è infondata.
Il d.lgs. n. 105 del 2015 detta “disposizioni finalizziate a prevenire incidenti rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose”, che sono poi quelle indicate nell’allegato 1 al suddetto decreto. Parte ricorrente non indica quali delle sostanze cui la normativa si riferisce siano presenti nella specie e riconosce che i rifiuti in quanto tali sono esclusi dall’ambito di applicazione della disciplina richiamata. Ne consegue che, alla stregua della formulata censura, non risulta provata la necessaria sottoponibilità del progetto in esame alla procedura di VIA; né risulta a tal uopo sufficiente l’evocazione della nota 1, par. 5 all’allegato 1, al d.lgs. 105 cit., (a mente della quale <Le sostanze pericolose che non sono comprese nel regolamento (CE) n. 1272/2008, compresi i rifiuti, ma che si trovano o possono trovarsi in uno stabilimento e che presentano o possono presentare, nelle condizioni esistenti in detto stabilimento, proprietà analoghe per quanto riguarda la possibilità di incidenti rilevanti, sono provvisoriamente assimilate alla categoria o alla sostanza pericolosa specificata più simile che ricade nell'ambito di applicazione del presente decreto>), poiché parte ricorrente non offre alcuna dimostrazione della sussistenza nelle sostanze presenti nell’impianto di Pioppogatto di “proprietà analoghe” a quelle delle sostanze indicate nell’allegato 1.
10 - Con la quarta censura parte ricorrente contesta gli atti gravati con riferimento alla prevista realizzazione dell’edificio F, che avverrebbe in violazione dell’art. 24 delle Norme di Piano di cui al piano di assetto idrogeologico del fiume Serchio, che ammette solo interventi sul patrimonio edilizio esistente ed espressamente esclude la realizzazione di nuovi volumi o aumenti di superficie coperta che comportino, a loro volta, incrementi di carico urbanistico, nonché in violazione dell’art. 21 comma 6 delle stesse Norme di Piano, che vieta l’impermeabilizzazione del terreno, mentre il progetto di modifica prevede espressamente la pavimentazione di oltre 2000 mq di terreno.
L’edificio F costituisce locale sosta mezzi in attesa di scarico e stoccaggio e, come si legge nella Relazione idraulica presentata da ERSU, “l’intervento prevede l’ampliamento di un capannone esistente destinato alla sosta dei mezzi in attesa di scarico e stoccaggio MPS. Tale ampliamento si rende necessario per dare risposta alle numerose lamentele che giungono dai cittadini per le esalazioni maleodoranti che provengono dai camion raccolta rifiuti che, per mancanza di spazi, attualmente sostano lungo la strada comunale immediatamente fuori dell’impianto. La realizzazione dell’impianto del capannone (pari a 1755 mq) garantirebbe una sosta al chiuso dei mezzi riducendo sensibilmente i disagi dei cittadini”.
Con un primo profilo di censura parte ricorrente si duole della violazione dell’art. 24 del Piano per l’assetto idrogeologico, nella parte in cui esclude la realizzazione di nuovi volumi.
La censura è infondata.
Risulta a tal fine decisivo il richiamo al comma 2, lett. b) del richiamato art. 24 (doc. 32 di ERSU), il quale consente “previo parere favorevole vincolante dell’Autorità di bacino, gli interventi di adeguamento delle opere e infrastrutture pubbliche, o di interesse pubblico, riferite a servizi essenziali e non delocalizzabili”. Nel provvedimento regionale oggetto di impugnazione si dà atto che “l’Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino Settentrionale con nota del 28/09/2018 (prot. AOOGRT/452088 del 28/09/2018) ha trasmesso il proprio parere in merito alla compatibilità del progetto in questione con il raggiungimento degli obiettivi di PAI” e d’altra parte si è nella specie in presenza di intervento di adeguamento di impianto esistente, trattandosi sicuramente di infrastruttura di interesse pubblico, volta allo smaltimento dei rifiuti.
Con un secondo profilo di censura parte ricorrente si duole della violazione dell’art. 21, comma 6, del PAI, che vieta impermeabilizzazione e pavimentazione del terreno.
La censura è infondata.
Deve in primo luogo evidenziarsi che la richiamata disposizione consente deroghe per esigenze igienico-sanitarie, ipotesi che qui si realizza, com’è reso evidente dal fatto che il capannone F risponde all’esigenza di far fronte alle esalazioni maleodoranti a danno dei cittadini; d’altra parte nella relazione tecnica di ERSU (doc. 18) si legge che “al fine di preservare la superficie permeabile esistente, i pluviali di copertura saranno collegati con delle trincee disperdenti sul terreno”.
11 – Con il quinto mezzo parte ricorrente evidenzia che, nella valutazione circa la assoggettabilità a VIA, deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell'impatto dei progetti, mentre nel provvedimento gravato manca ogni valutazione specifica sul punto; in particolare non sono state fatte oggetto di specifica valutazione la vulnerabilità idraulica dell’area; la circostanza che il lago di Massaciuccoli sia SIR, SIC, ZPS, zona umida di importanza internazionale; sono stati valutati impatti su singole matrici ma non quello complessivo su area fragile e delicata.
La censura è infondata.
Appare decisivo, ad avviso del Collegio, il rilievo in base al quale non si è nella specie in presenza di una nuova infrastruttura, la quale quindi avrebbe senz’altro necessità di una approfondita valutazione di impatto sul contesto nel quale viene collocata, bensì di un intervento su una realtà già esistente e che ha, quale nuova realtà insediativa, solo il già citato edificio F. In ogni caso la Regione Toscana è giunta alla conclusione di escludere dalla procedura di VIA la modifica sostanziale all’impianto di gestione dei rifiuti di Pioppogatto sulla base di ampia istruttoria, che ha visto il coinvolgimento di tutti gli enti interessati e che è accompagnata dal necessario rispetto di prescrizioni e di raccomandazioni emerse nel corso dell’istruttoria. Così il Parco Regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli, con il contributo finale del 3 settembre 2018, ha approvato la proposta, richiedendo però il rispetto delle misure di mitigazione che il proponente ha previsto nello studio di incidenza e dando indicazioni su siepi, arbusti e piante. L’Autorità di bacino Distrettuale dell’Appennino Settentrionale, nel parere del 28 settembre 2018, ha evidenziato che “le modifiche morfologiche proposte, finalizzate alla compensazione dei volumi realizzati, sono compatibili con gli obiettivi di PAI”. Anche ARPAT, nel suo parere del 7 dicembre 2018, superando pregresse perplessità, è addivenuta a conclusione positiva (“Al termine dell’istruttoria si prende atto che la ditta, soprattutto nella documentazione qui esaminata, analizza compiutamente tutti i possibili impatti ed effetti ambientali derivanti dalla modifica impiantistica, ed individua la necessità di dover esercire l’impianto dopo modifica portante l’efficienza di abbattimento degli scrubber esistenti al 45%. Gli elementi prodotti dalla ditta permettono di condividere la non significatività degli impatti superando gli elementi ostativi evidenziati nel procedimento ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90”). Anche il Settore Tutela del Mare della Regione Toscana, nell’atto del 5 settembre 2018, ha concluso che “è possibile concludere in maniera oggettiva che non sono prevedibili effetti significativi sulla ZSC - ZPS IT 5120017 Lago e Padule di Massaciuccoli”, purché siano rispettate le prescrizioni dello Studio di incidenza. Si aggiunga che, rispetto ad un quadro istruttorio e valutativo così ampio, parte ricorrente non sembra offrire elementi critici sufficienti a mettere in discussione l’esito cui l’istruttoria regionale è pervenuta.
12 – Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto, la complessità della fattispecie esaminata e delle questioni affrontate giustificando tuttavia la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Riccardo Giani, Consigliere, Estensore
Nicola Fenicia, Primo Referendario
