TAR Lombardia (BS), Sez. I, n. 426, del 21 marzo 2015
Ambiente in genere.Legittimazione impugnazione degli atti relativi alla realizzazione di impianti industriali

La legittimazione fondata sulla vicinitas sarà da riconoscere in via tendenzialmente assai ampia ad esempio nel caso di impugnazione degli atti relativi alla realizzazione di impianti industriali in senso proprio, notoriamente suscettibili di ingenerare un impatto considerevole sul territorio e di indurre rischi anche gravi sulla salute degli abitanti di ampie zone dello stesso. In tal caso, non sarà necessaria la prova rigorosa dell'effettività del danno che si potrebbe subire: così ad esempio in una fattispecie relativa ad un termovalorizzatore, nonché, nella realizzazione di una acciaieria di rilievo nazionale. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00426/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01044/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1044 del 2013, proposto da: 
Francesco Mariani, Simone Franceschini, Francesca Maccalli, Alice Piloni, Antonella Maccalli, Francesco Fornari, Danilo Malosio, Maria Teresa Schiavini, Mattia Cademartori, Francesca Schiavini, Romano Demicheli, Morena Denti, rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe Onofri, Stefano Soncini, con domicilio eletto presso Giuseppe Onofri in Brescia, Via Ferramola, 14; 

contro

Comune di Izano, rappresentato e difeso dall'avv. Brunello De Rosa, con domicilio eletto presso Laura Setti in Brescia, Via L. Beretta, 5; Provincia di Cremona, rappresentato e difeso dagli avv. Luca Guffanti, Federica Fischetti, con domicilio eletto presso Giorgio Maione in Brescia, c.so Martiri Liberta', 56; 

nei confronti di

Fimi Spa, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Asl 304 - A.S.L. della Provincia di Cremona, Domenico Vailati Camillo; Regione Lombardia, rappresentato e difeso dall'avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso Luisella Savoldi in Brescia, Via Solferino, 67; 

per

l’annullamento

della deliberazione 31 agosto 2013 n°24, pubblicata all’albo pretorio dal 4 settembre 2013, con la quale il Consiglio comunale di Izano ha approvato, previo esame delle controdeduzioni, il piano attuativo in variante al Piano di governo del territorio – PGT e al Piano territoriale di coordinamento provinciale – PTCP vigenti, nell’ambito di accordo di programma per la trasformazione urbanistica di area agricola in area produttiva industriale – operatore società FIMI S.p.a.;

di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi espressamente compresi:

della deliberazione 13 dicembre 2011 n°149, con la quale la Giunta comunale di Izano ha preso atto della proposta di piano attuativo presentata dalla FIMI S.p.a.;

dell’accordo di programma 1 luglio 2013;

della deliberazione 13 aprile 2012 n°58, con la quale la medesima Giunta ha avviato il procedimento di verifica di assoggettabilità alla Valutazione ambientale strategica – VIA;

del relativo parere di non assoggettabilità;

del decreto 5 settembre 2012 n°227, con il quale il Dirigente di settore della Provincia di Cremona ha avviato il procedimento di verifica di assoggettabilità alla Valutazione ambientale strategica – VIA;

del relativo parere di non assoggettabilità;

della deliberazione 15 febbraio 2011 n°20, con la quale la Giunta comunale di Izano ha approvato lo schema dell’accordo di programma;

della deliberazione 12 marzo 2013 n°60, con la quale la Giunta provinciale di Cremona ha approvato lo schema dell’accordo di programma;

della deliberazione 4 aprile 2013 n°10, con la quale il Consiglio comunale di Izano ha adottato il suddetto Piano;

della deliberazione 30 luglio 2013 n°211, con la quale la Giunta provinciale di Cremona ha espresso parere di compatibilità al PTCP;

della deliberazione 4 aprile 2013 n°10, con la quale il Consiglio provinciale di Cremona ha ratificato le modifiche cartografiche relative alla variante non sostanziale al PTCP approvata a seguito della sottoscrizione del predetto accordo di programma e il relativo stralcio delle aree;

dei pareri ARPA 10 luglio 2012 e 4 febbraio 2013;

del parere ASL Cremona 21 maggio 2013;

della proposta di controdeduzione 6 agosto 2013;

di ogni altro provvedimento con cui il Comune di Izano e la Provincia di Cremona hanno provveduto quanto alla VIA;

nonché occorrendo e in parte qua:

della deliberazione della Giunta regionale Lombardia VIII/6420/2007 limitatamente all’art. 3.2 dell’allegato 1;

della deliberazione 13 marzo 2007 n°VII/351 del Consiglio regionale della Lombardia;

di ogni altro atto o provvedimento alle stesse presupposto o conseguente o comunque connesso;

della deliberazione 18 aprile 2008 n°VIII7110 della Giunta regionale Lombardia;

della deliberazione 11 febbraio 2009 n°VIII/8950 della Giunta regionale Lombardia;

della deliberazione 30 dicembre 2009 n°VIII/10971 della Giunta regionale Lombardia;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Izano e di Provincia di Cremona e di Regione Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2015 il dott. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli odierni ricorrenti, allegando (v. ricorso, p. 4 prime due righe) di essere cittadini del Comune di Izano ovvero proprietari di immobili ivi situati, hanno impugnato gli atti meglio indicati in epigrafe, con i quali, in sintesi, è stato assentita la trasformazione di un’area agricola in industriale, con realizzazione di un capannone di circa 28 mila mq ed opere connesse, mediante un piano attuativo in variante al PGT e al PTCP a vantaggio di un’impresa locale, l’odierna controinteressata FIMI S.p.a. (v. per il fatto storico, comunque non controverso in causa, le pp. 4-5 del ricorso e il doc. 1 ricorrenti, copia della delibera 24/2013 impugnata).

A sostegno, deducono sette censure, riconducibili in ordine logico ai seguenti sette motivi:

- con il primo di essi, corrispondente alla prima censura a p. 5 dell’atto e alla prima parte della sesta a p. 16, deducono violazione dell’art. 34 del T.U. 18 agosto 2000 n°267, perché a loro avviso lo strumento dell’accordo di programma, mediante il quale si è assentito l’intervento, non si potrebbe impiegare per assentire un’opera privata come l’insediamento industriale in questione, da realizzare su aree che oltretutto nemmeno sarebbero di proprietà della FIMI (ricorso, p. 9 prima riga);

- con il secondo motivo, corrispondente alla prima parte della seconda censura a p. 9 dell’atto, deducono ulteriore violazione del citato art. 34, perché comunque mancherebbe l’effettivo accordo delle amministrazioni interessate: in dettaglio, la Provincia avrebbe semplicemente approvato, con la delibera 10/2013, alcune modifiche alla cartografia del PTCP, l’ARPA e l’Asl avrebbero invece semplicemente espresso un parere (ricorso, p. 11 dal decimo rigo);

- con il terzo motivo, corrispondente alla seconda parte della seconda censura a p. 10 dell’atto e alla seconda parte della sesta a p. 19, deducono ancora violazione del citato art. 34, perché l’accordo, stipulato dal Sindaco il 1 luglio 2013 (doc. 1 ricorrente, cit. p. 4 ultimo §), si sarebbe dovuto ratificare dal Consiglio entro trenta giorni, termine ritenuto di decadenza, e quindi il 31 agosto successivo, data della relativa delibera 24/2013, sarebbe stato ratificato tardivamente;

- con il quarto motivo, riferito in modo specifico alla deliberazione 10/2013 della Provincia e corrispondente alla terza censura a p. 11 dell’atto, deducono violazione dell’art. 34 del PTCP, per esser stata a loro avviso illegittimamente operata la modifica del PTCP stesso;

- con il quinto motivo, corrispondente alla quarta censura a p. 12 dell’atto e alla parte terza della sesta a p. 21, deducono violazione dell’art. 4 della l. r. Lombardia 11 marzo 2005 n°12, perché a loro avviso la variante adottata si sarebbe dovuta sottoporre a valutazione ambientale strategica – VAS, e non a semplice verifica di assoggettabilità;

- con il sesto motivo, corrispondente alla censura quinta a p. 13 dell’atto, deducono eccesso di potere per falso presupposto, elencando quindici presunte carenze del progetto. In particolare (punti a, b e c) si tratterebbe di un progetto già bocciato nel 2011 da Provincia e Comune perché ritenuto troppo vicino alle abitazioni, e comunque (punto o) sbilanciato a favore degli interessi privati, tanto che (punto m) non si darebbe conto della dichiarata nuova occupazione indotta; non si sarebbero considerate localizzazioni alternative, in particolare l’area industriale esistente, e non si sarebbe riequilibrato il consumo di suolo agricolo (punti e, g, l). Inoltre, non si sarebbero tenute in conto le problematiche del traffico e del rumore indotti (punti f, i j, k), mancherebbe una considerazione, anche mediante rendering, dell’impatto sul paesaggio e su un vicino santuario (punto h) e la nuova isola ecologica prevista dal progetto non sarebbe correttamente collocata (punto n);

- con il settimo motivo, corrispondente alla settima censura a p. 22 dell’atto, deducono infine ulteriore violazione dell’art. 4 della l. r. Lombardia 12/2005, per mancata separazione fra la autorità procedente e l’autorità competente per la VAS, che a loro dire andrebbe individuata al di fuori dell’ente.

Da ultimo, chiedevano disporsi CTU su quanto sopra.

Hanno resistito il Comune di Izano, con memoria formale 18 dicembre 2013, la Provincia di Cremona, con memoria formale 21 gennaio 2014, e la Regione Lombardia, con memoria formale 27 febbraio 2014, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con memoria 29 gennaio 2015, i ricorrenti in merito alla loro legittimazione illustravano la documentazione prodotta, con la quale davano atto dell’esatta ubicazione delle rispettive residenze ovvero proprietà (doc. ti ricorrenti da 15 a 17, copie carte identità e visure catastali, nonché planimetria); ribadivano poi come l’insediamento industriale per cui è causa vada a occupare un’area agricola attualmente libera, mentre si sarebbe meglio potuto collocare, evitando un inutile consumo di suolo, in aree già lottizzate e non ancora edificate; sottolineavano ancora la sostanziale assenza di vantaggi ricavabili per la collettività dal progetto, a loro avviso ispirato solo dall’esigenza, da parte dell’amministrazione, di recuperare il danaro necessario per far fronte ai maggiori costi sorti nella realizzazione della palestra comunale.

Le amministrazioni costituite articolavano compiute difese nelle memorie 30 gennaio 2015, per il Comune e la Provincia, e 2 febbraio 2015, per la regione, in cui:

- in via preliminare (memoria Comune p. 9 dal sesto rigo e memoria Provincia p. 8) deducono la irricevibilità del ricorso perché tardivo rispetto a tutti gli atti diversi dalla delibera consiliare di Izano 24/20013, in particolare quanto alla variante al PTCP;

- sempre in via preliminare (memoria Comune p. 4 e memoria Provincia p. 10) deducono la inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti;

- ancora in via preliminare (memoria Provincia p. 13) deducono ulteriore inammissibilità del ricorso perché asseritamente generico rispetto ai provvedimenti provinciali;

- nel merito, ne chiedevano infine la reiezione, sottolineando in particolare (memoria Provincia p. 14) la correttezza della procedura seguita per variare il PTCP, prevista proprio dall’art. 34 delle norme relative per modifiche come quella per cui è causa, ritenuta non sostanziale.

Per parte sua, la Regione, con memoria 2 febbraio 2015, ribadiva la correttezza delle proprie scelte in tema di VAS.

Con replica 11 febbraio 2015, i ricorrenti ribadivano la propria asserita legittimazione; proponevano poi istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte UE per la questione sottesa al settimo motivo; con repliche in pari data, Provincia e Comune ribadivano le precedenti difese.

La Sezione, all’udienza del giorno 4 marzo 2015 fissata nei termini suddetti, tratteneva infine il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso va dichiarato inammissibile, accogliendo secondo il principio della “ragione più liquida” – su cui per tutte Cass. civ. SS. UU. 12 dicembre 2014 n°26242- la relativa eccezione formulata dalla Provincia e dal Comune, nei termini di cui in narrativa.

2. In tema di legittimazione al ricorso in materia collegata all’uso del territorio ampiamente inteso, vanno richiamati i principi già affermati da questo Tribunale nella sentenza sez. I 29 marzo 2011 n°483, che contiene ampie ulteriori citazioni, ed è in ogni caso conforme anche a successiva giurisprudenza del Giudice di appello: per tutte, C.d.S. sez. IV 18 dicembre 2013 n°6082.

3. In termini del tutto generali, si dice allora che la legittimazione di singoli soggetti ad impugnare atti amministrativi i quali appunto in qualche modo interessino l’ambiente ovvero il territorio, è riconosciuta in giurisprudenza in base al noto criterio della cd. vicinitas, definita in termini sintetici – fra le molte, si veda C.d.S. sez. V 18 agosto 2010 n°5819- come “il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione” dell’intervento di che trattasi.

4. Dalla stessa giurisprudenza, risulta poi, per implicito, ma in modo inequivoco, che la vicinitas rileva non di per sé, ma come indizio dal quale desumere la fondata possibilità di un pregiudizio che dagli atti impugnati deriverebbe alla propria esistenza quotidiana, in particolare all’ambito spaziale nel quale essa si svolge. La necessità di tale pregiudizio discende poi principio generale dell’interesse, per cui per proporre una azione in giudizio è necessario che dalla stessa possa derivare all’attore una qualche concreta utilità, sotto il profilo di un vantaggio sperato ovvero di un danno evitato.

5. In forza di ciò, si comprende l’affermazione che è pure costante in giurisprudenza, per cui la vicinitas è un criterio in qualche modo elastico: conduce non a individuare regole valide per qualsiasi situazione, ma a valutarla caso per caso, in rapporto al carattere e alle dimensioni dell’intervento di cui si controverte apprezzati in base a comune esperienza, come ritenuto ad esempio, fra le decisioni recenti, da C.d.S. sez. VI 13 settembre 2010 n°6554.

6. In tali termini, la legittimazione fondata sulla vicinitas sarà da riconoscere in via tendenzialmente assai ampia ad esempio nel caso di impugnazione degli atti relativi alla realizzazione di impianti industriali in senso proprio, notoriamente suscettibili di ingenerare un impatto considerevole sul territorio e di indurre rischi anche gravi sulla salute degli abitanti di ampie zone dello stesso. In tal caso, non sarà necessaria la prova rigorosa dell'effettività del danno che si potrebbe subire: così ad esempio in motivazione C.d.S. sez. V 18 agosto 2010 n° 5819 in una fattispecie relativa ad un termovalorizzatore, nonché, nella giurisprudenza della Sezione, sez. I 11 marzo 2011 n°298, concernente una acciaieria di rilievo nazionale.

7. A conclusioni opposte, invece, si deve pervenire nel caso di impugnazione di atti relativi ad insediamenti di cui non si dimostri un carattere di per sé particolarmente impattante: in tal caso, è richiesta, almeno in termini presuntivi, la prova specifica di un potenziale pregiudizio di qualche entità cui il ricorrente potrebbe andare incontro, perché in mancanza si introdurrebbe in via di fatto una sorta di azione popolare, sconosciuta come tale al nostro ordinamento.

8. Alla luce dei principi appena delineati, nel caso di specie la legittimazione in capo ai ricorrenti manca.

9. Di contro, i ricorrenti stessi, il che, nei termini visti, comporta che promuovano in realtà una azione uti cives, come tale inammissibile. In linea di fatto, il piano attuativo per cui è causa riguarda, come si è detto, il nuovo insediamento di una ditta già presente nel Comune, la FIMI, la quale, come si desume dai documenti prodotti, poiché nel ricorso non ci si sofferma in merito in termini espliciti, produce e commercializza prodotti chimici per l’idraulica, il riscaldamento e il condizionamento. Nella specie, peraltro, la “produzione” si riduce ad una attività di miscelazione di materie prime e semilavorati acquistati altrove, poiché le sostanze stesse non subiscono reazioni chimiche, ma sono solo diluite e confezionate, sì che non vi sono scarti di lavorazione (doc. 6 ricorrenti, copia adozione piano, p. 18, ove si descrive il “ciclo produttivo”).

10. In tali termini, si deve escludere che l’insediamento in questione rivesta un carattere particolarmente impattante, trattandosi di attività molto simile a quella di un magazzino all’ingrosso, oltretutto non di nuovo insediamento. Riprova, non sono provati impatti sull’ambiente diversi da quelli ordinariamente connessi a un nuovo insediamento.

11. Di contro, i ricorrenti hanno provato (loro doc. ti da 15 a 17) la loro residenza a Izano e, per taluni di loro, la proprietà di immobili; risulta però dalla planimetria prodotta sub 17 che essi vivono in varie zone del paese, anche ad una certa distanza con l’area considerata, e che nessuno di loro è nemmeno al confine con la stessa. Inoltre (v. doc. 1 ricorrenti pag. 7) appare non privo di significato che i ricorrenti agiscano in questa sede ad esclusivo titolo personale, là dove la partecipazione al procedimento era avvenuta mediante un comitato, le cui successive vicende non constano.

12. In proposito, in sede di discussione pubblica, la loro difesa ha sostenuto che ciò in definitiva non rileverebbe, perché in forza delle nuove norme urbanistiche – in Lombardia, la l.r. 11 marzo 2005 n°12- le quali sono volte a contenere il consumo del suolo come bene comune, ogni cittadino sarebbe in sostanza legittimato a insorgere contro previsioni asseritamente contrarie a tale contenimento. E’però agevole replicare che in tal modo si introdurrebbe nell’ordinamento una azione popolare eccezionale rispetto ai principi, e che ciò non si potrebbe ritenere senza una norma esplicita in tal senso.

13. E’appena il caso di sottolineare, per completezza, come il carattere processuale della decisione privi di rilevanza la questione, pure sollevata dai ricorrenti, della conformità con il diritto dell’Unione delle norme in materia di VAS di cui in narrativa, questione relativa al merito.

14. Le spese decisione possono essere compensate, in ragione della particolarità del caso, che appare trasposizione in sede giurisdizionale di problematiche della locale dialettica politica fra cittadini e istituzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Mario Mosconi, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)