TAR Lombardia (BS) Sez. I n.247 del 20 febbraio 2017
Ambiente in genere.Censure sulla procedura di VAS

Chi lamenta l’illegittimità della procedura di VAS è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse. L’interesse a impugnare lo strumento pianificatorio non può esaurirsi nella generica aspettativa a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza, richiedendosi, invece che le “determinazioni lesive” fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente “condizionate”, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., con la conseguenza che l’istante ha l’onere di precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà.

Pubblicato il 20/02/2017

N. 00247/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00249/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 249 del 2016, proposto da:
Si.Dal Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv.to Bruno Bianchi, con domicilio ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Carlo Zima n. 3;

contro

Comune di Moniga del Garda, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv.to Fiorenzo Bertuzzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, Via Diaz n. 9;
Autorità Competente per la Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) della prima variante al P.G.T. di Moniga del Garda, non costituitasi in giudizio;
Provincia di Brescia, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

- DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE IN DATA 10/11/2015 N. 35, DI ESAME DELLE OSSERVAZIONI, CONTRODEDUZIONI, PRESA D’ATTO E APPROVAZIONE DEFINITIVA DELLA PRIMA VARIANTE AL PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO;

- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE 5/5/2015 N. 5, RECANTE L’ADOZIONE DELLA VARIANTE;

- DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE 2/12/2013 N. 79, DI AVVIO AL PROCEDIMENTO DI VAS PER LA VARIANTE;

- DEL PARERE MOTIVATO PER LA VAS E DELLA DICHIARAZIONE DI SINTESI;

- DI OGNI ALTRO ATTO PREORDINATO, PRESUPPOSTO, CONNESSO E/O CONSEQUENZIALE.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Moniga del Garda;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2017 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

La ricorrente riferisce di essere proprietaria di un appezzamento a Moniga del Garda, identificato al Foglio 3 mappali n. 160, 161, 162, 414 e 642. Il vigente PGT classificava il fondo in parte come “E5 - colture agricole esistenti di rilevante interesse paesistico” e per una minima porzione “E3.1 – Vigneti”. Ad avviso della Società, l’area (che si trova incolta e non ospita alcuna attività agricola produttiva) si inserisce in un contesto urbanizzato, essendo limitrofa all’edificato su tre lati, e risultando facilmente raggiungibile attraverso tre vie (Via dei Broli, Via Scaletta e Via Caccinelli).

Espone di seguito, in punto di fatto, che:

- con avviso pubblico del 12/6/2013, l’amministrazione avviava il procedimento per la formazione della prima variante al PGT;

- con deliberazione giuntale 2/12/2013 n. 79 veniva avviato il procedimento di VAS, con contestuale individuazione quale autorità competente dell’Arch. Laura Monica Sottini;

- in sede di predisposizione della proposta di variante, una porzione dell’appezzamento della ricorrente – il lotto “Y” di circa 3000 m² – veniva classificata quale zona “B5 - edilizia residenziale di completamento del tessuto urbanizzato”, per una volumetria di 800 m³, con contestuale riduzione della zona “E5” (doc. 6) e la rettifica della porzione destinata a vigneto “E3.1” per l’assenza della coltura;

- con la deliberazione consiliare di adozione della variante, il lotto “Y” di completamento veniva cancellato, con conseguente stralcio della porzione edificabile dell’area;

- le osservazioni presentate venivano respinte dall’amministrazione comunale (cfr. doc. 8), la quale approvava in via definitiva la prima variante del PGT confermando la scelta urbanistica effettuata in sede di adozione.

Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione la ricorrente impugna i provvedimenti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:

a) Violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 152/2006, dell’art. 4 della L.r. 12/2005, della D.G.R. Lombardia n. 8/6420 del 27/12/2007, della D.G.R. Lombardia n. 9/761 del 10/11/2010, violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/CE, in quanto il legislatore nazionale ha previsto – per la procedura di VAS – una netta separazione tra la figura dell’autorità procedente e quella dell’autorità competente, dovendo quest’ultima assicurare competenza tecnica, autonomia e indipendenza; per tale motivo la sua individuazione deve avvenire mediante regole generali ed astratte dettate anteriormente all’avvio del singolo procedimento di pianificazione; contrariamente a quanto affermato anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’incombente è stato espletato in coincidenza con l’impulso al procedimento di VAS;

b) Inosservanza della direttiva 2001/42/CE, in quanto il procedimento di VAS è stato in concreto avviato quando la variante era già in uno stadio avanzato, in violazione delle disposizioni volte a garantire che la valutazione accompagni e integri la stesura del piano;

c) Eccesso di potere per irrazionalità e illogicità, irragionevolezza e incoerenza, ingiustizia manifesta, dato che l’appezzamento di proprietà dell’esponente, del tutto incolto, si trova in un contesto urbanizzato (limitrofo all’edificato su tre lati), cosicché la classificazione originariamente prevista in sede di predisposizione della variante si rivelava razionale e congrua, in continuità con lo sviluppo equilibrato e definitivo del tessuto urbano consolidato; l’Ente ha trascurato la vocazione naturale dell’area, senza che rilevi il fatto che l’originaria previsione fosse giustificata da considerazioni di natura sociale poi venute meno; non si può infine affermare la non incidenza del mancato uso agronomico del terreno, in quanto inserito tra gli Ambiti agricoli di interesse strategico, poiché l’individuazione degli Ambiti in questione presuppone l’avvenuto approfondimento dei caratteri del tessuto rurale, in modo da valorizzare le parti di territorio interessate dall’esercizio effettivo dell’attività agricola;

d) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 comma 4 della L.r. 31/2014, eccesso di potere per manifesta ingiustizia, contraddittorietà e illogicità, dato che la previsione di un lotto di completamento non è preclusa dalla norma che ha introdotto il divieto di nuovo consumo di suolo; l’invocata disposizione si riferisce esclusivamente all’art. 8 della L.r. 12/2005 che disciplina il contenuto del documento di piano, mentre restano immuni da vincoli le varianti che introducano innovazioni al distinto piano delle regole (art. 10 L.r.); quest’ultimo definisce proprio gli ambiti del tessuto urbano consolidato, su cui è già avvenuta l’edificazione (e comprendendo le aree libere intercluse o di completamento), per cui la previsione originaria di cui alla predisposta variante era da ritenersi assolutamente ammissibile.

Si è costituito in giudizio il Comune di Moniga del Garda, formulando eccezioni in rito e chiedendo nel merito la reiezione del gravame.

Alla pubblica udienza del 25/1/2017 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

La Società ricorrente censura gli atti di adozione e approvazione della prima variante generale al PGT, con i quali non è stata disposta la ri-classificazione di un lotto di proprietà – per circa 3000 m² – in area residenziale di completamento del tessuto urbanizzato.

1. In riferimento al primo motivo di gravame, il Comune resistente ne ha eccepito l’inammissibilità nella parte in cui investe gli atti della Valutazione Ambientale Strategica, i quali valutavano positivamente la nuova previsione edificatoria del lotto “Y”, e dunque erano del tutto privi di effetti pregiudizievoli per SI.DAL.

Detta prospettazione è condivisibile.

1.1 Va richiamato il principio secondo cui chi lamenta l’illegittimità della procedura di VAS è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse. Come sottolineato da T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 15/11/2016 n. 2140 (che ha richiamato tra l’altro Consiglio di Stato, sez. IV – 12/1/2011 n. 133), l’interesse a impugnare lo strumento pianificatorio non può esaurirsi nella generica aspettativa a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza, richiedendosi, invece che le “determinazioni lesive” fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente “condizionate”, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., con la conseguenza che l’istante ha l’onere di precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà.

1.2 Tale prova non è raggiunta nel caso di specie, dato che al contrario la VAS si era espressa favorevolmente sull’ipotesi edificatoria del lotto “Y”, poi recepita in sede di predisposizione degli atti da sottoporre a procedimento di variante. Testualmente il parere motivato finale (doc. 6 Comune - pagina 6) stabiliva quanto segue: “si segnala che la variante non prevede nuovi ambiti di trasformazione, ma solamente due nuovi lotti di completamento … individuati rispettivamente con le lettere “Y” e “J”. Per questi due nuovi ambiti, il piano dei servizi, valuta preliminarmente la congruità del sistema dei sottoservizi esistente. Per detti nuovi lotti le Norme di attuazione del Piano delle regole già contengono prescrizioni in merito al rispetto delle distanze dalle strade e per quanto riguarda la suggerita valutazione previsionale del clima acustico, …. Pertanto il PGT in variante ha valutato che, per il lotto Y, non sia necessaria una variazione di classe acustica e nemmeno l’inserimento di elementi mitigativi …. Si segnala inoltre che i nuovi lotti non rientrano in vincoli di inedificabilità; per il lotto “Y” non vi è promiscuità residenza/produttivo …”. In definitiva, l’esponente non appare legittimata a dolersi di vizi afferenti alla fase di VAS, proprio perché gli atti di quest’ultima non arrecano alcun vulnus alla sua sfera giuridica.

Nel merito, la censura è comunque infondata.

1.3 In primo luogo, occorre sottolineare come la L.r. 12/2005, all’art. 4 comma 3-ter (“L’autorità competente per la Valutazione Ambientale Strategica VAS, individuata prioritariamente all’interno dell’ente di cui al comma 3-bis, deve possedere i seguenti requisiti: a) separazione rispetto all’autorità procedente; b) adeguato grado di autonomia; c) competenza in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile”), preveda che l’autorità competente per la VAS debba essere scelta prioritariamente all’interno dell’ente competente all’adozione del Piano oggetto della stessa VAS. Condizione perché tale scelta non violi i canoni comunitari è unicamente che tra le due autorità, anche se appartenenti alla stessa amministrazione, sussista un adeguato grado di autonomia (Consiglio di Stato, sez. IV – 1/9/2015 n. 4081, e la giurisprudenza comunitaria richiamata).

1.4 Questa Sezione (cfr. sentenza 9/2/2016 n. 226) ha sostenuto che <<Relativamente al problema della separazione formale tra autorità competente e autorità procedente per la VAS (v. art. 5 e 12 del Dlgs. 152/2006), si rinvia all’interpretazione giurisprudenziale che considera normale la collocazione delle stesse all’interno del medesimo ente (v. CS Sez. IV 12 gennaio 2011 n. 133; TAR Brescia Sez. II 2 maggio 2013 n. 400). Le funzioni delle due autorità non sono in rapporto di contrapposizione o di controllo. La distinzione ha invece la finalità di assicurare che, attraverso la collaborazione e lo scambio di informazioni, entrino nella valutazione ambientale tutti gli apporti tecnici necessari. … Questa impostazione è ora codificata nell’art. 4 comma 3-ter della LR 12/2005, che prevede in via prioritaria la concentrazione delle due autorità nello stesso ente>>. Non vi sono profili di contrasto con la normativa nazionale e con le direttive comunitarie: la separazione che garantisce l’autonomia dell’autorità competente è quella funzionale, la quale a sua volta deriva dal possesso di una particolare qualificazione tecnico-professionale, che sia esercitabile secondo le regole tecniche della pianificazione, senza interferenze di altra natura (sentenza Sezione 17/6/2015 n. 853, che richiama il proprio precedente 15/10/2014 n. 1059 e precisa che “Pertanto, le valutazioni dell’autorità competente possono essere censurate se non corrispondono alle suddette regole tecniche, o se si contraddicono, o quando siano incomplete, ma non per il solo fatto che vengano formulate da soggetti incardinati presso gli uffici dell’ente definito autorità procedente …)”.

1.5 Peraltro, “l’adeguato grado di autonomia” tra autorità ex articolo 4, comma 3-ter della L.r. 12/2005 (richiamato dal Consiglio di Stato, sez. I – 23/11/2016 n. 2455), risulta esser stato assicurato per il fatto che l’Arch. Sottini era stata chiamata, ex ante e in generale, a sostituire la dirigente precedente Arch. Visini, nel ruolo di autorità competente sovracomunale nel procedimento di VAS del Parco Locale di Interesse Sovracomunale (PLIS), per cui si è ritenuta logica la scelta di individuarla quale autorità competente anche per le varianti dei singoli Comuni aderenti al PLIS medesimo. Detta modalità, illustrata dalla difesa dell’amministrazione, non collide certamente con l’invocato principio di separazione e, in aggiunta, soddisfa condivisibili criteri di continuità di operato e di visione d’insieme. Al contempo l’individuazione della figura si collega al suo ruolo di autorità competente per il PLIS, assunto anteriormente all’avvio della procedura di variante, per cui anche la censura di tardività della nomina appare depotenziata.

1.6 Le conclusioni raggiunte inducono il Collegio a soprassedere dall’esame dell’ulteriore eccezione in rito sulla modalità di notifica del ricorso all’Arch. Laura Monica Sottini.

2. Risulta inammissibile, per le ragioni illustrate ai precedenti paragrafi 1, 1.1 e 1.2, la doglianza per la quale il procedimento di VAS sarebbe stato in concreto avviato quando la variante era già in uno stadio troppo avanzato: si ribadisce in proposito che la VAS aveva valutato positivamente la nuova previsione edificatoria del lotto “Y”, per cui la ricorrente non ha interesse a sollevare censure su detto segmento procedimentale.

3. L’ulteriore censura, illustrata al punto c) dell’esposizione in fatto, è infondata.

3.1 E’ utile anzitutto richiamare, sinteticamente, alcuni consolidati principi giurisprudenziali della materia oggetto del contendere:

• nella formazione dello strumento urbanistico e nelle scelte che presiedono all’approvazione di varianti generali, l’amministrazione vanta di regola un’ampia potestà discrezionale per cui, salva l’esistenza di un piano attuativo approvato e convenzionato, nessun affidamento deriva dalla diversa destinazione pregressa della medesima area: l’autorità pianificatoria può anche apportare modificazioni «peggiorative» rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile (T.A.R. Toscana, sez. I – 16/1/2017 n. 38 e la propria giurisprudenza menzionata; la sentenza evocata ha aggiunto che “La mera adozione della variante non poteva perciò produrre alcun effetto di affidamento dovendo tale atto essere sottoposto all’esame del Consiglio comunale dopo la presentazione delle osservazioni”);

• le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale attengono al merito dell’azione amministrativa e non sono sindacabili, a meno che risultino inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare; è vero tuttavia, che “la verifica e la scelta della destinazione edificatoria, pure riservate al potere discrezionale, devono raccordarsi con la più generale disciplina urbanistica e rivelarsi altresì satisfattive dell’interesse pubblico al corretto ed armonico utilizzo del territorio, nel contemperamento delle varie esigenze della popolazione che su tale ambito insiste ed opera …” (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 16/1/2017 n. 102 e giurisprudenza richiamata);

• costituisce approdo consolidato e indiscusso quello secondo cui le osservazioni dei privati ai progetti di strumenti urbanistici sono un mero apporto collaborativo e non danno luogo ad affidamento, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste alla base della formazione del Piano (Consiglio di Stato, sez. I – 5/10/2016 n. 2050).

3.2 Alla luce di tali premesse, il Collegio ritiene nel caso specifico di riportarsi anzitutto alle controdeduzioni all’osservazione n. 11, nelle quali si sottolineava che l’eccezionale previsione edificatoria sul lotto era stata motivata prevalentemente “da considerazioni di natura sociale” (risolvere esigenze abitative di soggetti con grave disabilità) ritenendo non ostativo il contesto urbanistico, tenuto conto che sotto il profilo pianificatorio il lotto presenta caratteri analoghi a numerosi altri sul territorio comunale che dispongono di identiche condizioni urbanistiche. In sede di VAS si precisava (doc. 5 punto 6) che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare “interventi compensativi per la sottrazione di suolo agricolo, dovrà prevedere la conservazione dell’albero d’interesse paesaggistico rilevato dallo studio agronomico del PGT, del muro storico, dell’argine e della fascia arborea ed arbustiva esistenti lungo Via Scaletta e realizzare un attento intervento di mitigazione paesaggistica verso il territorio assoggettato a PLIS …”. Devono a questo punto essere richiamati il verbale della Conferenza di Servizi 28/9/2015 (doc. 11) e l’allegato A alla D.G.R. Lombardia 25/9/2015 n. 4077/X (doc. 12). La Provincia, pronunciandosi sui 2 nuovi lotti previsti “X” e “Y” ha osservato che “in riferimento a tale scelta insediativa, considerata la valenza paesistica del luogo, in quanto entrambi i lotti ricadono in classe 5 di sensibilità paesistica molto elevata, al fine di contribuire alla formazione di un sistema ambientale, ecologico paesistico di scala provinciale ed in considerazione degli indirizzi di tutela del PTCP, risulterebbe necessario evitare nuove volumetrie”. Secondo la Regione, i nuovi lotti di completamento residenziale introdotti con lo strumento urbanistico, ancorché poco estesi e collocati in adiacenza al Tessuto Urbano Consolidato, sono esterni allo stesso: “tali nuove aree residenziali, oltre che incoerenti con l’obiettivo comunale di contenimento del consumo di suolo, appaiono non in linea con quanto previsto dagli orientamenti del PTR in quanto individuate in zone libere e agricole nello stato di fatto”. Ha aggiunto l’autorità regionale che la previsione di nuove aree di trasformazione esterne al TUC non possono essere considerate zone di completamento ma devono essere individuate quali nuovi ambiti di trasformazione e trattate con le procedure ex art. 8 della L.r. 12/2005, e inoltre l’ulteriore consumo di suolo risulta in contrasto con l’art. 5 comma 4 della L.r. 31/2014.

Anche il lotto “J”, preservato in sede di adozione, è stato poi stralciato per la presa di posizione degli enti sovracomunali.

3.3 Le concordi posizioni assunte dalla Provincia di Brescia e dalla Regione Lombardia, che hanno illustrato i plurimi profili ostativi alla creazione di nuovi lotti residenziali, hanno indotto l’Ente locale ad eliminare, sin dalla fase dell’adozione della variante, la previsione edificatoria, con una scelta del tutto immune da vizi di illogicità e incoerenza.

4. Anche l’ultimo motivo dedotto non è meritevole di positivo apprezzamento. La sopravvenuta previsione regionale (art. 5 L.r. 31/2014) si rivela ostativa (sia pure nell’attuale fase transitoria) alle scelte pianificatorie che comportino nuovo consumo di suolo, e nella recente pronuncia di questa Sezione 17/1/2017 n. 47, si è statuito che “In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere”. Inoltre, il comunicato regionale 25/3/2015 n. 80, recante indirizzi applicativi della L.r. 31/14, puntualizza che nella fase transitoria sono da considerare precluse varianti che abbiano per oggetto aree esterne al vigente tessuto urbano consolidato che comportino nuovo consumo di suolo, purché individuate nel Piano delle Regole come aree destinate all’agricoltura (fattispecie di cui si controverte in questa sede). Detta linea interpretativa appare del tutto condivisibile, e comunque si tratta di un profilo ostativo concorrente e aggiuntivo rispetto alle motivazioni che hanno sorretto lo stralcio, della cui ragionevolezza e attendibilità si è dato ampiamento conto.

In conclusione, l’introdotto ricorso è infondato e deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando respinge il ricorso in epigrafe.

Condanna parte ricorrente a corrispondere all’amministrazione resistente la somma di 3.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.

La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Stefano Tenca        Giorgio Calderoni