D.lgs. 46/2014: un autolavaggio rischia più dell'Ilva
di Gianfranco AMENDOLA
Sappiamo tutti che le direttive comunitarie hanno previsto una apposita disciplina per gli impianti maggiormente pericolosi per l'ambiente quali, ad esempio, quelli siderurgici, le centrali elettriche, le grandi discariche, le raffinerie, i cementifici ecc. E sappiamo anche che, proprio per avere il massimo di garanzie, questi impianti non sono assoggettati ad una "normale" autorizzazione ambientale, bensì, all'AIA (autorizzazione integrata ambientale) che viene rilasciata al termine di un complesso e particolareggiato iter amministrativo e tecnico.
Sarebbe logico, quindi, in un paese civile, aspettarsi che le sanzioni per le violazioni relative all'AIA, attenendo all'esercizio di attività industriali particolarmente pericolose, siano più severe di quelle relative ad altre attività lavorative a minore impatto ambientale.
Stranamente, invece, in Italia non è così. Basta pensare che, già prima delle modifiche di cui parleremo appresso, mentre la violazione delle prescrizioni relative alle autorizzazioni normali era punita con arresto o ammenda (art. 256, comma 4 D. Lgs. 152/06), quelle relative a prescrizioni dell'AIA erano punibili con la sola ammenda da 5.000 a 26.000 euro 8 (art. 29-quattordecies, comma 2); e, quindi, oblabili con poco più di 8.000 euro.
Altrettanto stranamente, il D. Lgs. 121/2011, introducendo finalmente la responsabilità degli enti per i reati ambientali, mentre correttamente includeva i reati più rilevanti "comuni" contenuti nel D. Lgs 152/06, dimenticava le violazioni relative all'AIA: proprio, quindi, quelle delle imprese cui si doveva pensare per prime in quanto potenzialmente più inquinanti.
Era, quindi, del tutto giustificato aspettarsi un deciso cambio di rotta del legislatore al fine di ristabilire un inasprimento delle sanzioni per le violazioni connesse all'AIA rispetto alle violazioni "comuni"; riportando, quindi, tutto il quadro sanzionatorio a criteri di razionalità e proporzionalità.
L'occasione si è presentata recentemente con la legge di delegazione comunitaria 6 agosto 2013, n. 96 che ha delegato il governo a recepire la Direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento).
Infatti, tra i criteri di delega, il legislatore italiano inseriva, tra gli altri, il principio di provvedere ad una "razionalizzazione del quadro sanzionatorio"; con riferimento, quindi, alle sanzioni "comuni" e a quelle speciali riferibili a violazioni AIA.
E così veniva emanato il D. Lgs. 4 marzo 2014 n. 46 che, in buona parte, modifica ed aggiorna proprio la disciplina dell'AIA.
Tuttavia, quanto alla razionalizzazione del quadro sanzionatorio, già nella relazione illustrativa del governo si legge che, in realtà, "le sanzioni attinenti le autorizzazioni non sono state nella sostanza modificate, ma solo riordinate con particolare riferimento alle sanzioni connesse al mancato rispetto delle autorizzazioni integrate". Aggiungendo, subito dopo, che "a tale riguardo si è, infatti, tenuto conto sia dell'esperienza sino ad oggi maturata (che ha mostrato come in molti casi le violazioni all'AIA hanno riguardato prescrizioni del tutto marginali e non direttamente suscettibili di creare problemi, che non si è ritenuto, pertanto, efficace ed equo sanzionare al pari di violazioni più gravi), sia da considerazioni inerenti la nuova valenza dei documenti di riferimento comunitari che, rendendo generalmente cogenti limiti prestazionali definiti in sede comunitaria, richiedono per coerenza l'applicazione di criteri di conformità simili a quelli applicati negli altri paesi dell'Unione europea.". Dove, a nostro sommesso avviso, l'unica affermazione chiara è che le violazioni all'AIA, pur se riferite alle attività maggiormente inquinanti, non sarebbero preoccupanti e, quindi, non meritano sanzioni gravi.
Siamo, quindi, andati a leggere l'articolato con un brutto presentimento.
E, come sempre, in tema di normativa ambientale, quando si pensa il peggio, ci si azzecca.
Il D. Lgs n. 46 del 2014 non solo mantiene il trattamento benevolo per le violazioni AIA, ma anzi, si preoccupa di fugare ogni dubbio, modificando (art. 11) gli articoli del D. Lgs. 152/06 sulle sanzioni in modo da precisare espressamente che essi non riguardano le violazioni AIA che vengono contestualmente riformulate in un nuovo art. 29-quattordecies (art. 7, comma 13).
Ma andiamo al dettaglio ed iniziamo proprio da questo nuovo articolo che dalla relazione governativa viene presentato come segue.
"Esso introduce disposizioni volte a rendere le sanzioni previste per gli impianti soggetti ad AIA più proporzionali e più coordinate con le sanzioni previste da discipline specifiche. In particolare, si è ritenuto indispensabile allineare con le sanzioni (ove più severe) previste dalle discipline specifiche le sanzioni previste in caso di esercizio non autorizzato e assimilare, alle già sanzionate violazioni degli obblighi di comunicazione, le violazioni dei nuovi obblighi di comunicazione recati all'articolo 7, paragrafo 1, della direttiva; si è inoltre ritenuto opportuno assimilare esplicitamente l'esercizio di modifiche sostanziali non autorizzate a un esercizio in assenza di autorizzazione; depenalizzare le violazioni di prescrizioni che non sono suscettibili di provocare effetti sull'ambiente e, nel contempo, inasprire (allineandole con quelle previste dalle discipline specifiche) le sanzioni nel caso in cui le violazioni determinino situazioni di particolare pericolo per l'ambiente; assimilare esplicitamente l'esercizio di modifiche non sostanziali non comunicate a violazione di prescrizione e, infine, allineare alla disciplina vigente per gli impianti non IPPC le casistiche di aggravio o attenuazione delle sanzioni in relazione a violazioni di obblighi di comunicazione. Dà, infine, attuazione allo specifico criterio di delega relativo alla destinazione dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative previste".
Cerchiamo di capirci di più: per una immediata comparazione, nello schema che segue abbiamo, riportato il testo dell'art. 29-quattordecies prima e dopo le modifiche del D. Lgs. n. 46/2014.
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D. LGS 152/06 (Prima) Art. 29-quattuordecies. Sanzioni 1. Chiunque esercita una delle attività di cui all'allegato VIII senza essere in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale o dopo che la stessa sia stata sospesa o revocata è punito con la pena dell'arresto fino ad un anno o con l'ammenda da 2.500 euro a 26.000 euro. 2. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, si applica la sola pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall'autorità competente. 3. Chiunque esercita una delle attività di cui all'allegato VIII dopo l'ordine di chiusura dell'impianto è punito con la pena dell'arresto da sei mesi a due anni o con l'ammenda da 5.000 euro a 52.000 euro. 4. è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 52.000 euro il gestore che omette di trasmettere all'autorità competente la comunicazione prevista dall'articolo 29-decies, comma 1. 5. è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 euro a 11.000 euro il gestore che omette di comunicare all'autorità competente e ai comuni interessati i dati relativi alle misurazioni delle emissioni di cui all'articolo 29-decies, comma 2. 6. E' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 26.000 euro il gestore che, senza giustificato e documentato motivo, omette di presentare, nel termine stabilito dall'autorità competente, la documentazione integrativa prevista dall'articolo 29-quater, comma 8. 7. Alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente articolo non si applica il pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689. 8. Le sanzioni sono irrogate dal prefetto per gli impianti di competenza statale e dall'autorità competente per gli altri impianti. 9. Le somme derivanti dai proventi delle sanzioni amministrative previste dal presente articolo sono versate all'entrata dei bilanci delle autorità competenti. 10. Per gli impianti rientranti nel campo di applicazione del presente titolo, dalla data di rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, non si applicano le sanzioni, previste da norme di settore, relative a fattispecie oggetto del presente articolo.
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Art. 7, comma 13, D. LGS 46/204
13. L'articolo 29-quattuordecies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, e' sostituito dal seguente:
"Art. 29-quattuordecies (Sanzioni).
- 1. Chiunque esercita una delle attivita' di cui all'Allegato VIII alla Parte Seconda senza essere in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale, o dopo che la stessa sia stata sospesa o revocata e' punito con la pena dell'arresto fino ad un anno o con l'ammenda da 2.500 euro a 26.000 euro. Nel caso in cui l'esercizio non autorizzato comporti lo scarico di sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze indicate nelle tabelle 5 e 3/A dell'Allegato 5 alla Parte Terza, ovvero la raccolta, o il trasporto, o il recupero, o lo smaltimento di rifiuti pericolosi, nonche' nel caso in cui l'esercizio sia effettuato dopo l'ordine di chiusura dell'installazione, la pena e' quella dell'arresto da sei mesi a due anni e dell'ammenda da 5.000 euro a 52.000 euro. Se l'esercizio non autorizzato riguarda una discarica, alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell'area sulla quale e' realizzata la discarica abusiva, se di proprieta' dell'autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi.
2. Salvo che il fatto costituisca reato, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 euro a 15.000 euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall' autorita' competente.
3. Salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, si applica la sola pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall' autorita' competente nel caso in cui l'inosservanza: a) sia costituita da violazione dei valori limite di emissione, rilevata durante i controlli previsti nell'autorizzazione o nel corso di ispezioni di cui all'articolo 29-decies, commi 4 e 7, a meno che tale violazione non sia contenuta in margini di tolleranza, in termini di frequenza ed entita', fissati nell'autorizzazione stessa; b) sia relativa alla gestione di rifiuti; c) sia relativa a scarichi recapitanti nelle aree di salvaguardia delle risorse idriche destinate al consumo umano di cui all'articolo 94, oppure in corpi idrici posti nelle aree protette di cui alla vigente normativa.
4. Nei casi previsti al comma 3 e salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, si applica la pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro e la pena dell'arresto fino a due anni qualora l'inosservanza sia relativa: a) alla gestione di rifiuti pericolosi non autorizzati; b) allo scarico di sostanze pericolose di cui alle tabelle 5 e 3/A dell'Allegato 5 alla Parte Terza; c) a casi in cui il superamento dei valori limite di emissione determina anche il superamento dei valori limite di qualita' dell'aria previsti dalla vigente normativa; d) all'utilizzo di combustibili non autorizzati.
5. Chiunque sottopone una installazione ad una modifica sostanziale senza l'autorizzazione prevista e' punito con la pena dell'arresto fino ad un anno o con l'ammenda da 2.500 euro a 26.000 euro.
6. Ferma restando l'applicazione del comma 3, nel caso in cui per l'esercizio dell'impianto modificato e' necessario l'aggiornamento del provvedimento autorizzativo, colui il quale sottopone una installazione ad una modifica non sostanziale senza aver effettuato le previste comunicazioni o senza avere atteso il termine di cui all'articolo 29-nonies, comma 1, e' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 euro a 15.000 euro.
7. E' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 52.000 euro il gestore che omette di trasmettere all'autorita' competente la comunicazione prevista all'articolo 29-decies, comma 1, nonche' il gestore che omette di effettuare le comunicazioni di cui all'articolo 29-undecies, comma 1, nei termini di cui al comma 3 del medesimo articolo 29-undecies.
8. E' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 euro a 11.000 euro il gestore che omette di comunicare all'autorita' competente, all'ente responsabile degli accertamenti di cui all'articolo 29-decies, comma 3, e ai comuni interessati i dati relativi alle misurazioni delle emissioni di cui all'articolo 29-decies, comma 2. Nel caso in cui il mancato adempimento riguardi informazioni inerenti la gestione di rifiuti pericolosi la sanzione amministrativa pecuniaria e' sestuplicata. La sanzione amministrativa pecuniaria e' ridotta ad un decimo se il gestore effettua tali comunicazioni con un ritardo minore di 60 giorni ovvero le effettua formalmente incomplete o inesatte ma, comunque, con tutti gli elementi informativi essenziali a caratterizzare i dati di esercizio dell'impianto.
9. Si applica la pena di cui all'articolo 483 del codice penale a chi nell'effettuare le comunicazioni di cui al comma 8 fornisce dati falsificati o alterati.
10. E' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 26.000 euro il gestore che, senza giustificato e documentato motivo, omette di presentare, nel termine stabilito dall'autorita' competente, la documentazione integrativa prevista all'articolo 29-quater, comma 8, o la documentazione ad altro titolo richiesta dall'autorita' competente per perfezionare un'istanza del gestore o per consentire l'avvio di un procedimento di riesame.
11. Alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente articolo non si applica il pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
12. Le sanzioni sono irrogate dal prefetto per gli impianti di competenza statale e dall'autorita' competente per gli altri impianti.
13. I proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza statale, per le violazioni previste dal presente decreto, sono versati all'entrata del bilancio dello Stato. I soli proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al comma 2, al comma 6, al comma 7, limitatamente alla violazione dell'articolo 29-undecies, comma 1, e al comma 10, con esclusione della violazione di cui all'articolo 29-quater, comma 8, del presente articolo, nonche' di cui all'articolo 29-octies, commi 5 e 5-ter, sono successivamente riassegnati ai pertinenti capitoli di spesa del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e sono destinati a potenziare le ispezioni ambientali straordinarie previste dal presente decreto, in particolare all'articolo 29-decies, comma 4, nonche' le ispezioni finalizzate a verificare il rispetto degli obblighi ambientali per impianti ancora privi di autorizzazione.
14. Per gli impianti autorizzati ai sensi della Parte Seconda, dalla data della prima comunicazione di cui all'articolo 29-decies, comma 1, non si applicano le sanzioni, previste da norme di settore o speciali, relative a fattispecie oggetto del presente articolo, a meno che esse non configurino anche un piu' grave reato." |
Come è evidente, il nuovo articolo è molto più ampio e dettagliato. Ma, in realtà, per capire veramente che cosa cambia è opportuno metterlo in relazione alle altre modifiche della disciplina sanzionatoria del D. Lgs 152/06 contenute nell'art. 11 e, quindi, riferire il tutto a qualche caso concreto. Solo così, infatti, possiamo verificare se è vero che trattasi di "disposizioni volte a rendere le sanzioni previste per gli impianti soggetti ad AIA più proporzionali e più coordinate con le sanzioni previste da discipline specifiche".
Prendiamo, ad esempio, una discarica di rifiuti. Chi realizza o gestisce una discarica senza autorizzazione è punito, come prima, con la pena dell'arresto da 6 mesi a 2 anni e con l'ammenda da 2.600 a 26.000 euro, ai sensi dell'art. 256, comma 3 D. Lgs 152/06: articolo che, però, oggi viene novellato, dall'art. 11, comma 3, lett. a) D. Lgs n. 46/2014, con l'aggiunta della eccezione "fuori dei casi sanzionati ai sensi dell'art. 29-quattordecies, comma 1"; con la conseguenza che, in base al nuovo testo dell'art. 29-quattordecies, comma 1, nel caso di discarica soggetta ad AIA- e cioè di discarica particolarmente pericolosa per l'ambiente e la salute- è certo che si applica una pena dimezzata e alternativa (arresto fino a 1 anno o ammenda da 2.500 a 26.000 euro). Ed anche se si tratta di rifiuti pericolosi, la pena "ordinaria" dell'arresto da 1 a 3 anni e ammenda da 5.200 a 52.000 euro, in caso di AIA si riduce all'arresto da 6 mesi a 2 anni e ammenda da 5.000 a 52.000 euro. Meno male che, almeno, la confisca rimane!
Quanto alle sanzioni per la inosservanza delle prescrizioni, appare altrettanto chiaro che la pur minima sanzione penale del comma 2, relativa alla inosservanza delle prescrizioni AIA, è stata adesso sostituita dalla sanzione amministrativa pecuniaria (da 1.500 a 15.000 euro) e resta valida solo per le violazioni più gravi (comma 3), fra le quali rientrano anche le violazioni relative alla gestione dei rifiuti (lett. b). Quindi, la violazione di prescrizioni AIA per una discarica è punita con la sola ammenda da 5.000 a 26.000 euro. Ma, se si tratta di una discarica "comune", si applica l'art. 256, comma 4 D. Lgs 152/06 con l'arresto da 3 mesi ad 1 anno e l'ammenda da 2.600 a 26.000 euro (art. 256, comma 4)1.
La confusione e l'irrazionalità sono ancora più evidenti se mettiamo a confronto un autolavaggio ed un enorme impianto siderurgico soggetto ad AIA (tanto per dargli un nome, chiamiamolo ILVA).
Ebbene l'autolavaggio, se ha uno scarico non autorizzato rischia l'arresto da 2 mesi a 2 anni o l'ammenda da 1.500 a 10.000 euro ai sensi dell'art. 137 comma 1 D.Lgs. 152/06. Ma se lo scarico non autorizzato proviene dall'ILVA, dopo le modifiche apportate all'art. 137 dall'art. 11 del D. Lgs n. 46/2014, rientra certamente nella eccezione dei "casi sanzionati ai sensi dell'art. 29-quattordecies, comma 1"; e, quindi, la pena è, come abbiamo visto, l'arresto fino a 1 anno o l'ammenda da 2.500 a 26.000 euro. Notevolmente inferiore, dunque.
Meno agevole è capire che cosa succede se lo scarico supera i limiti previsti dalla legge e dall'autorizzazione. In tal caso, infatti, in via generale, si applica l'art. 133, comma 1 D. Lgs 152/06, cui oggi viene aggiunto l'inciso "fuori dai casi sanzionati ai sensi dell'art. 29-quattordecies, commi 2 e 3". E quindi la sanzione per gli scarichi dell'autolavaggio è la sanzione amministrativa da 3.000 a 30.000 euro mentre per l'ILVA è la metà: da 1.500 a 15.000 euro. Se poi, lo scarico contiene sostanze pericolose, l'art. 137, comma 3 D. Lgs 152/06 prevede l'arresto fino a 2 anni. Tuttavia ora ad esso è stato aggiunto l'inciso "al di fuori dell'ipotesi di cui all' art. 29-duodecies, comma 3"; che, per quanto concerne gli scarichi, prevede l'ammenda da 5.000 a 26.000 euro solo per la violazione di prescrizioni AIA in cui l'inosservanza sia relativa a scarichi recapitanti in aree di salvaguardia o protette (lett. c). In realtà, sembra applicabile non il comma 3 ma il comma 4 che, alla lettera b), richiama, appunto, lo scarico di sostanze pericolose e prevede la pena dell'ammenda da 5.000 a 26.000 euro e l'arresto fino a 2 anni. Ma solo "nei casi previsti dal comma 3"; e, quindi, solo per le violazioni AIA relative a scarichi in aree protette.
A questo punto, non si capisce più quale sia la sanzione per inosservanza di prescrizione AIA per scarichi di sostanze pericolose non in area protetta. E allora, quanto meno la sanzione è certa per l'autolavaggio ed incerta per l'ILVA.
I dubbi sono ancora maggiori se ricorre l'ipotesi del comma 5 dell'art. 137 dove il D. Lgs 46/2004 non ha effettuato alcun richiamo all'art. 29-duodecies ma ha solo aggiunto l'inciso "salvo che il fatto costituisca più grave reato"; che può voler dire tutto e niente.
Potremmo continuare ma ci sembra superfluo.
Il D. Lgs 46/2014 è l'ennesima conferma della pessima qualità della normativa ambientale italiana; confusa, raffazzonata, non equilibrata e piena di scappatoie e punti oscuri. Soprattutto, forte con i deboli e debole con i forti.
Meglio sarebbe riscriverla totalmente al fine di semplificarla e renderla comprensibile a tutti; introducendo contestualmente nel codice penale i delitti contro l'ambiente per eventi di danno e di pericolo concreto con fattispecie svincolate dal pessimo quadro normativo oggi vigente.
1 In realtà, a nostro sommesso avviso, poichè il nuovo (ma anche il vecchio) art. 29-quattordecies contiene la formula "salvo che il fatto costituisca più grave reato", si potrebbe sostenere che , anche per discarica soggetta ad AIA, la violazione delle prescrizioni sia punita con la sanzione (più grave) prevista per le discariche "comuni". Ma non era certo questo che voleva dire il legislatore.
