Corte dei Conti Sez. Abruzzo sent. 432 del 23 aprile 2007
Ambiente in genere. omessa riscossione sanzioni amministrative
Il dirigente del settore ambiente della Provincia che non cura la riscossione di sanzioni in materia ambientale risponde del danno erariale procurato all'Ente locale.
La mala gestio del settore contenzioso è sintomo di una gestione amministrativa non improntata ai criteri di effienza ed efficacia richiesti dalla legge (articolo 1 legge 241/1990); e non solo comporta un pregiudizio erariale (il mancato incasso di proventi contravvenzionali), ma anche vanifica le azioni di contrasto alle violazioni ambientali operate dalle Forze di Polizia, perché i contravventori non subiscono le doverose sanzioni a fronte degli illeciti commessi, confidando così nell'impunità che consegue all'inefficienza dell'amministrazione
(si ringrazia Augusto ATTURO per la segnalazione)
Ambiente in genere. omessa riscossione sanzioni amministrative
Il dirigente del settore ambiente della Provincia che non cura la riscossione di sanzioni in materia ambientale risponde del danno erariale procurato all'Ente locale.
La mala gestio del settore contenzioso è sintomo di una gestione amministrativa non improntata ai criteri di effienza ed efficacia richiesti dalla legge (articolo 1 legge 241/1990); e non solo comporta un pregiudizio erariale (il mancato incasso di proventi contravvenzionali), ma anche vanifica le azioni di contrasto alle violazioni ambientali operate dalle Forze di Polizia, perché i contravventori non subiscono le doverose sanzioni a fronte degli illeciti commessi, confidando così nell'impunità che consegue all'inefficienza dell'amministrazione
(si ringrazia Augusto ATTURO per la segnalazione)
REPUBBLICA ITALIANA Sent.n.432/07/E.L.
In nome del popolo italiano
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Regione Abruzzo
composta dai seguenti magistrati:
dott. Gian Giorgio PALEOLOGO Presidente
dott. Marcovalerio POZZATO Consigliere
dott. Giacinto DAMMICCO Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 16857/EL del registro di Segreteria, promosso dal Procuratore regionale per l'Abruzzo nei confronti dei signori:
Giuseppe MELILLA, nato a Ortona (CH) il 4/8/1937 e residente a Pescara in Strada Colle Pineta, n. 55;
Gianfranco PISELLI, nato a Pescara il 6/9/52 e ivi residente in Via del Bagno Borbonico 15;
Francesco CAROTA, nato a Loreto Aprutino il 4/10/58 ed ivi residente in Via degli Emigranti 26;
Sante NICOLAI, nato a Lettomanoppello il 23/12/1963 ed ivi residente in via Contrada Marte;
Visto l'atto introduttivo della causa;
Visti tutti gli atti e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 20.3.2007:
il giudice relatore dott. Marcovalerio Pozzato;
l'avv. Ugo Di Silvestre per i convenuti Melilla e Piselli, l'avv. Michela Minati per il convenuto Carota, l'avv. Marco Spagnolo per il convenuto Nicolai ;
il Pubblico Ministero nella persona del dott. Massimo Perin, che si riporta agli atti di causa e chiede la condanna dei convenuti
RITENUTO IN FATTO
L'atto di citazione della Procura della Corte dei conti per la Regione Abruzzo riferisce che risultano accertate una serie di irregolarità presso l'Amministrazione provinciale di Pescara, da ricondurre allo svolgimento dei procedimenti inerenti ai verbali di illecito amministrativo elevati dalle Forze di Polizia (Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato e Capitanerie di Porto) in materia ambientale.
Tali irregolarità avrebbero comportato pregiudizio finanziario per l'Ente locale sotto il profilo della mancata acquisizione di proventi contravvenzionali.
A seguito delle indagini, svolte dal Corpo Forestale dello Stato su delega della procedente Procura, era stata acquisita la documentazione relativa al contenzioso amministrativo (in materia ambientale) relativo al periodo 1997 - 2000 (tenuto conto che per gli anni successivi l'Amministrazione è ancora nei termini di legge per procedere alle azioni di recupero delle sanzioni), per un totale di n. 59 procedimenti amministrativi.
L'ufficio inquirente riassume inizialmente la mancata percezione dei proventi contravvenzionali nel seguente modo, facendo riferimento all'informativa del C.F.S. (coordinamento provinciale di Pescara) prot. 3821 in data 27.9.2005:
-archiviazioni in assenza di adeguate motivazioni: £. 68.000.000;
-procedimenti amministrativi non esaminati e incorsi nella prescrizione prevista dall'art. 28 della legge n. 689 del 1981: £. 213.800.000;
-procedimenti amministrativi con ordinanze-ingiunzioni non riscosse e per le quali non si è provveduto al recupero coattivo: £. 69.701.000;
-ordinanze di ingiunzione con riduzioni non giustificate: £. 60.000.000.
Costituendo la somma dei predetti importi pregiudizio erariale, viene fatto rilevare lo stato di disorganizzazione del Servizio provinciale che non ha consentito una corretta e regolare gestione del contenzioso amministrativo.
In relazione a quanto sopra descritto, ravvisata l'esistenza di profili di responsabilità a carico del personale, la procedente Procura ha quindi emesso nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili l'invito ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19.
In una prima fase, essendo stata inizialmente ipotizzata la responsabilità amministrativa dell'ing. Giuseppe Melilla e dell'ing. Gianfranco Piselli, dirigenti del Settore Tutela Ambiente e Attività Produttive della Provincia di Pescara, (il primo nel periodo 1997 - 1999, il secondo nel periodo 2000 - 2004), del sig. Francesco Carota (che aveva svolto, senza incarico formale, l'istruttoria relative alle pratiche del contenzioso amministrativo) e del sig. Sante Nicolai (che, nell'ambito del predetto servizio, aveva svolto funzioni ispettive), tali soggetti sono stati invitati a presentare le proprie deduzioni in ordine ai fatti, sopradescritti, di cui è causa.
Successivamente è stata ipotizzata la responsabilità nella causazione del danno erariale anche a carico dell'arch. Rosaria Facchino (funzionario al servizio ecologia caccia e pesca della Provincia di Pescara dall'1.1.2003), del dott. Franco Recchia (funzionario al servizio ecologia caccia e pesca fino al 2002) e, infine, del prof. Mario Collevecchio (Direttore generale della Provincia di Pescara).
Tutti gli intimati hanno presentato deduzioni difensive, affermando di non avere responsabilità in merito alla vicenda sopra richiamata.
L'ing. Piselli rileva di essersi adoperato, nella propria qualità di dirigente, ad organizzare il servizio del contenzioso, in particolare con l'assegnazione del dott. Franco Recchia (funzionario di 8° qualifica; nota prot. 663 del 3.12.1996) al Servizio ecologico provinciale e in particolare alle gestioni relative alla difesa dei suoli, tutela della valorizzazione dell'ambiente, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, organizzazione dello smaltimento rifiuti e rilevamento disciplina e controllo degli scarichi, nonché emissioni atmosferiche, sonore e smaltimento rifiuti (al medesimo funzionario con atto n. 956 del 27.2.2001 veniva affidato per un periodo di due anni la responsabilità per la posizione organizzativa per i Servizi ecologici e caccia e pesca).
In seguito la Provincia di Pescara, con delibera di Giunta n. 187 del 2.8.2002, ridefiniva l'assetto organizzativo con la formazione del Servizio di Vigilanza Provinciale che, a far data dall'1.1.2003 veniva assegnato alla competenza del Settore Tutela dell'Ambiente e Attività Produttive, con l'assegnazione del personale necessario (9 unità di categoria C e un Direttore del servizio).
Deduce il Piselli che all'epoca dei fatti contestati vi era personale che curava l'istruttoria riguardante le pratiche di contenzioso amministrativo e che a lui personalmente non era mai stata segnalata, da parte del Direttore del Servizio, la difficoltà in cui versava l'attività di istruttoria e di definizione della pratiche relative al contenzioso amministrativo.
Del resto molti provvedimenti, in particolare quelli asseritamente archiviati senza adeguata motivazione o con riduzioni non giustificate, erano stati, comunque, emanati nel rispetto della legge.
L'invitato ing. Melilla riferisce che nel periodo di servizio quale Dirigente del Settore Tutela Ambiente e Attività Produttive (28.5.1999 - 15.8.2000), così come risulta dal Decreto Presidenziale n. 46 e successivamente da quello n. 50 del 2000 (che aveva assegnato le funzioni all'ing. Piselli) non si era maturata alcuna prescrizione quinquennale per il recupero delle somme relative alle sanzioni inflitte ai contravventori.
Nessuna responsabilità amministrativa può essergli contestata, tenuto conto che, nel breve periodo in carica quale Dirigente era altresì titolare anche dei seguenti ulteriori settori: 1) Area Tecnica; 2) Viabilità; 3) Servizio Informativo; 4) Servizio Urbanistico; 5) Servizio Pianificazione Territoriale.
Nel periodo in cui erano state svolte le funzioni dirigenziali nel settore ambientale non vi era stata nessuna formale comunicazione sui provvedimenti amministrativi e sul loro stato; sussisteva, inoltre, una cronica carenza di organici.
L'incolpato sig. Nicolai rileva di essere stato assunto dalla Provincia in data 1.12.1997 con la qualifica di guardia ecologica in servizio all'Ufficio pesca, quale vincitore del concorso per guardia pesca, svolgendo, in tale veste, il lavoro di vigilanza ittica e ripopolamento della fauna fino alla data del 15.3.1999; con successivo provvedimento (prot. 1685 del 15.3.1999) era stato assegnato al Servizio per le procedure semplificate di cui all'art. 33 del D.Lgs. n. 22 del 1997 (funzioni che non hanno mai riguardato il servizio contenzioso per la riscossione delle sanzioni amministrative, essendo assegnato al relativo servizio il sig. Francesco Carota).
Quest'ultimo, nelle sue controdeduzioni, afferma di avere svolto in completa solitudine funzioni di controllo in merito agli illeciti in materia ambientale e di avere espletato attività di natura strettamente amministrativa presso l'ufficio contenzioso del Servizio Ecologico Provinciale.
Il predetto Carota rileva di avere sempre riferito ai superiori organi politici ed amministrativi le difficoltà in cui si trovava ad operare, per le carenze di personale, di strutture, di materiale didattico e scientifico.
L'affidamento a lui delle pratiche di contenzioso amministrativo avveniva in modo del tutto informale, ossia senza alcuna presa in carico scritta e senza che fosse stato istituito alcun registro sul quale caricare i fascicoli che, di volta in volta, venivano passati all'ufficio contenzioso; non veniva, inoltre, impartita alcuna istruzione in merito all'attività da svolgere in relazione alle singole pratiche (il Carota rileva di essere in possesso del solo titolo di studio di scuola media inferiore).
Con determinazione n. 4377 del 28.5.2004 si provvedeva alla nomina formale (da parte dell'Amministrazione provinciale) del Carota a “Responsabile dell'Unità Operativa Istruttoria e Contenzioso”, con attribuzione della qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria (non avendo mai assunto la qualità di responsabile del procedimento).
Con riferimento alle responsabilità successivamente ipotizzate, il sig. Franco Recchia afferma di non essere mai stato responsabile di alcuna competenza in ordine ai procedimenti amministrativi sanzionatori in materia di illecito ambientale; il prof. Mario Collevecchio rileva di avere assunto servizio in qualità di Direttore generale della Provincia in data 7.1.2002 e di non avere avuto nessun ruolo nel periodo cui si riferiscono i fatti (1997 - 2000).
Per altro verso, l'arch. Rosaria Facchino (attuale Direttore/Comandante del Servizio di Polizia Provinciale di Pescara) rileva che i procedimenti oggetto di verifica erano stati istruiti in data antecedente al 1.1.2003 (data in cui è stato istituito il Servizio di Vigilanza Provinciale); al momento di assunzione della qualità di Responsabile del Servizio nulla le era stato consegnato, né all'ingresso delle funzioni, né successivamente.
In sostanza i compiti relativi al contenzioso di cui alla legge n. 689 del 1981 sono stati svolti, come in precedenza, all'interno del neo Servizio di Vigilanza, come da prassi ereditata dal precedente Servizio ecologico, dal solo sig. Carota, sotto la diretta sorveglianza del Settore Tutela dell'Ambiente, ing. Piselli.
Alle proprie controdeduzioni la signora Facchino ha allegato documentazione e una scheda riassuntiva dello stato del contenzioso, che riduce sensibilmente l'ipotesi di pregiudizio finanziario effettuata dal Corpo Forestale dello Stato, essendo state avviate molte istruttorie, con iscrizione al ruolo esattoriale di molte contravvenzioni.
Valutato il complesso delle riferite deduzioni, la procedente Procura ha emesso, in data 14.6.2006, atto di citazione con cui viene quantificato (valutata la documentazione presentata dall'arch. Facchino e la nota prot. 3382 in data 7.6.2006 del C.F.S.) il pregiudizio erariale nella misura di € 142.022,00.
In relazione a tale danno viene chiesta l'affermazione della responsabilità amministrativa nei confronti di:
-ing. Gianfranco PISELLI, per un totale di € 90.000,00;
-ing. MELILLA Giuseppe, per € 40.000,00;
-sig. CAROTA Francesco, per € 6.011,00;
sig. NICOLAI Sante, per € 6.011,00.
Secondo parte attrice si deve tenere conto della maggiore responsabilità che deve essere addebitata ai Dirigenti, ivi compreso l'ing. Melilla che non ha lasciato, viste le situazioni riscontrate dal Corpo Forestale dello Stato, una gestione efficiente.
Ai convenuti dirigenti viene contestata la mancata attivazione delle opportune misure organizzatorie del servizio di cui trattasi, in ragione del ruolo dirigenziale ricoperto nell'amministrazione.
A carico dei due dipendenti di qualifica inferiore viene invece addebitato il negligente svolgimento del proprio servizio nella trattazione dei procedimenti amministrativi affidati.
Il danno erariale deriva dal comportamento dei convenuti connotato da un'inescusabile negligenza nello svolgimento del servizio, che ha portato i medesimi ad avere una condotta causalmente collegata all'evento dannoso, corrispondente al mancato introito per l'amministrazione di crediti derivanti dalla scoperta di illeciti amministrativi.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Ugo Di Silvestre del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, l'ing. Gianfranco Piselli, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
eventualmente, in via istruttoria, viene richiesta la chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia.
Nel merito, nel riproporre anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito, viene riferito quanto segue:
l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo si soggiunge che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitatile con prognosi ex ante e non ex post);
in relazione agli addebiti afferenti la mancata adozione di misure organizzatorie del servizio, in realtà il Piselli aveva posto in essere queste ultime, affidando al dott. Franco Recchia la responsabilità di tutti i procedimenti relativi al Servizio Ecologico Nazionale (successivamente, dal 2003, le relative funzioni erano passate all'arch. Rosaria Facchino);
la mancanza della colpa grave, non sussistendo a carico del Piselli elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle proprie funzioni.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Ugo Di Silvestre del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, l'ing. Giuseppe Melilla, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
la nullità per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (contenuto nell'invito a dedurre ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19) e quello del deposito dell'atto di citazione presso la Segreteria della Corte;
prescrizione del termine quinquennale dell'azione di responsabilità amministrativa, avendo il Melilla svolto l'incarico di dirigente del settore di tutela dell'ambiente sino al 15.8.2000;
eventualmente, in via istruttoria, la necessità della chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia;
nel merito, vengono riproposte anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito;
il fatto che dei non meglio specificati 59 procedimenti amministrativi, fonte di danno erariale genericamente menzionati in citazione, solo 16 rientrano nel periodo in cui il predetto convenuto ha ricoperto funzioni dirigenziali nel settore;
l'assenza di profili di colpa grave nel contegno serbato dal convenuto, che ha ricoperto le predette funzioni per un breve periodo di tempo (15 mesi), essendo fra l'altro “a scavalco” e officiato di altri diversi settori;
la circostanza che solo una delle archiviazioni disposte nel periodo di riferimento reca la firma del predetto convenuto (in provvedimento comunque immune da censure);
la considerazione che, comunque, l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo soggiungendo che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (sindacato, al limite, esercitatile con prognosi ex ante e non ex post);
la mancanza della colpa grave, non sussistendo a carico del Melilla elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle proprie funzioni.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Michela Minati del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, il sig. Francesco Carota, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (art. 5 della L. n. 19/1994) e quello del deposito dell'atto di citazione;
eventualmente, in via istruttoria, necessità della chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia;
nel merito, vengono riproposte anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito;
l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo si soggiunge che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitabile con prognosi ex ante e non ex post);
l'archiviazione di procedimento penale aperto nei confronti del Carota per i medesimi fatti;
l'avere operato in condizioni di estremo disagio per la carenza di personale, di strutture e di materiale didattico e scientifico, facendo presente di essere, tra l'altro, in possesso del solo diploma di scuola media inferiore (in sostanza, viene lamentato di essersi trovato a trattare i procedimenti amministrativi su ordine diretto e non certo avendo interposto apposita domanda);
l'assenza di misure organizzatorie e la mancanza di direttive da parte dirigenziale;
il non avere mai assunto le funzioni di responsabile del procedimento;
la mancanza della colpa grave, non sussistendo elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle funzioni affidate.
Si è, infine, costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Marco Spagnuolo del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, il sig. Sante Nicolai, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (art. 5 della L. n. 19/1994) e quello del deposito dell'atto di citazione;
il non essersi mai occupato delle attività connesse ai procedimenti dell'ufficio contenzioso o comunque correlate all'attività di riscossione delle sanzioni (all'uopo si evidenzia che il sig. Carota aveva svolto da solo -come evidenziato nell'atto di citazione- funzioni di controllo in merito agli illeciti in materia ambientale);
le funzioni ispettive svolte dal Nicolai hanno riguardato solo e esclusivamente il settore ittico e/o venatorio, non essendo mai stato spiegato alcun intervento nel settore “istruttoria e contenzioso”.
Nel corso dell'odierna udienza:
l'avv. Di Silvestre si riporta alla propria comparsa di risposta, riproponendo integralmente tutte le preliminari eccezioni di nullità, chiedendo altresì l'assoluzione dei propri assistiti Piselli e Melilla da ogni addebito, con l'applicazione, in estremo subordine, del potere riduttivo;
l'avv. Minati, per il convenuto Carota, chiede che venga dichiarata la nullità e l'inammissibilità della citazione, risultando peraltro, nel merito, il proprio assistito estraneo a qualsiasi responsabilità amministrativa; in subordine, viene chiesta l'applicazione del potere riduttivo;
l'avv. Spagnuolo, per il sig. Nicolai, premesse le eccezioni di nullità e di inammissibilità della pretesa attorea, rilevata l'estraneità del proprio assistito ai fatti ascritti, conclude chiedendo l'assoluzione di quest'ultimo, con eventuale applicazione, nella denegata ipotesi, del potere riduttivo;
il P.M. dott. Perin, nel riportarsi ai propri atti scritti e alla documentazione acquisita dal C.F.S., chiede la condanna integrale dei convenuti; si rimette alla Sezione per la chiamata in giudizio dell'arch. Facchino (sottolineando, comunque, la insussistenza, in capo a quest'ultima, di colpa grave nell'esercizio delle funzioni), e si sofferma sul totale disordine del servizio contravvenzioni e sul danno che ne è conseguito.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo la procedente Procura emergerebbe dalla vicenda in esame una responsabilità amministrativa dei dirigenti ing. Giuseppe Melilla e ing. Gianfranco Piselli, con l'acquiescenza dei signori Francesco Carota e Sante Nicolai, sotto il profilo della mala gestio del settore contenzioso del Servizio ecologico della Provincia di Pescara.
Nel corso dell'odierna udienza il rappresentante del P.M. ha lumeggiato la compiutezza del quadro probatorio e dei fatti, in base a cui risulta un totale disordine dell'ufficio sopraindicato e, in diretta correlazione, un pregiudizio erariale consistente nel mancato incasso di proventi contravvenzionali.
E' altresì allegato dall'ufficio requirente un pregiudizio (peraltro non quantificato e non ascritto, dal punto di vista del ristoro finanziario) derivante dall'aver reso inefficace il sistema sanzionatorio relativo agli illeciti ambientali nella Provincia di Pescara.
Viene imputata a ciascuno dei convenuti una colpa di rilevante gravità, per non avere tenuto nella necessaria considerazione e curato adeguatamente, ciascuno nell'ambito di rispettiva competenza, il settore del contenzioso in materia ambientale, in tal modo vulnerando il rispetto della legittimità dell'azione amministrativa.
L'incuria nello svolgimento dei propri compiti si sarebbe tradotta nella produzione del mancato introito di contravvenzioni, oltre a vanificare, come accennato, anche le azioni di contrasto alle violazioni ambientali operate dalle Forze di Polizia, perché i contravventori non hanno subito le doverose sanzioni a fronte degli illeciti commessi.
Ad avviso della Procura, i convenuti dirigenti devono essere ritenuti responsabili del risultato e della correttezza delle attività svolte nell'amministrazione di appartenenza, essendo ad essi ascrivibili le inefficienze e i risultati negativi veificatisi nella gestione; in particolare, viene evidenziato un comportamento gravemente colposo per non avere gli stessi organizzato il servizio e vigilato sullo stesso, in modo tale da garantire una sufficiente attività istruttoria per la gestione del contenzioso, evitando così il mancato introito di proventi contravvenzionali.
In tale quadro ha rivestito un ruolo sicuramente maggiore il Piselli, non escludendosi tuttavia anche una responsabilità del Melilla, in quanto lo stesso, nel cessare dal suo incarico, non ha lasciato un servizio contenzioso inappuntabile ed efficiente.
Agli impiegati signori Carota e Nicolai viene invece imputata una palese negligenza nello svolgimento delle proprie attività: per il primo, in relazione al mancato o evidentemente superficiale svolgimento dei compiti di istruzione procedimentale di competenza, per il secondo, in relazione al mancato svolgimento delle proprie funzioni ispettive presso il servizio di vigilanza provinciale.
Di contro, le difese di convenuti hanno opposto una articolata serie di eccezioni preliminari, chiedendo altresì l'assoluzione, nel merito, dei propri assistiti.
Venuta meno, con il rinvio all'odierna udienza, l'eccezione di nullità relativa al mancato rispetto dei termini previsti dall'art. 163-bis c.p.c., tutti i convenuti hanno insistito sulla nullità dell'atto di citazione, diffusamente ribadendo tale eccezione nel corso dell'odierna udienza, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni).
In tale quadro, è stato evidenziato che tanto la causa petendi che il petitum sostanziale sarebbero incerti, limitandosi la procedente Procura a richiamare ben 59 procedimenti, senza indicare, in relazione a ciascuno di essi, il fondamento della responsabilità da ascrivere a ciascuno dei convenuti.
E' stata altresì allegata (ad eccezione dell'ing. Piselli) la nullità della citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni, che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso (50 giorni) per il deposito delle deduzioni (contenuto nell'invito a dedurre ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19) e quello del deposito dell'atto di citazione (14.6.2006) presso la Segreteria della Corte:
-l'ing. Melilla fa rilevare che la notifica dell'invito a controdedurre gli è stato notificato il 9.12.2005;
-il sig. Carota evidenzia che la notifica di tale atto è avvenuta il 15.12.2005;
-per il Nicolai viene allegata la notifica dell'invito al 3.12.2005.
Sempre preliminarmente, l'ing. Melilla eccepisce il decorso del termine quinquennale di prescrizione dell'azione di responsabilità amministrativa, avendo svolto l'incarico di dirigente del settore di tutela dell'ambiente sino al 15.8.2000.
Viene all'uopo rilevato che il termine di prescrizione decorre dalla data in cui si è verificato il fatto produttivo di responsabilità, essendo irrilevante il momento della concreta conoscenza del danno da parte del P.M. contabile o dell'Amministrazione danneggiata.
Nel merito, i convenuti Piselli, Melilla e Carota riferiscono che l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non determina, di per sé, responsabilità amministrativa; all'uopo viene evidenziato che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitabile con prognosi ex ante e non ex post).
Tutti riferiscono di avere svolto i compiti assegnati con coscienza e scrupolosità, i Dirigenti riferendo di avere organizzato il Servizio al meglio delle concrete possibilità (all'uopo viene lumeggiata -particolarmente nel corso dell'odierna udienza da parte dell'avv. Di Silvestre- una responsabilità dell'arch. Facchino, che avrebbe lasciato cadere in prescrizione, dopo il 2003, numerosi procedimenti sanzionatori); il convenuto Carota ha rilevato di avere operato in condizioni di completa solitudine e di sostanziale abbandono da parte dei superiori, che lo lasciavano (viene sottolineato il possesso della sola licenza media) privo di indicazioni e di strumenti.
Dal suo canto, il convenuto Nicolai ha evidenziato la totale estraneità ai fatti pregiudizievoli ascritti: totalmente assente sarebbe qualsiasi responsabilità in ordine al mancato esercizio di compiti ispettivi. Nel corso dell'odierna udienza l'avv. Spagnuolo ha vieppiù evidenziato che, per la massima parte, le sanzioni erano state elevate da Carabinieri, Guardia di Finanza e Capitaneria di Porto, sicché la stessa conoscenza di queste (nel momento in cui veniva effettuata un'archiviazione o una riduzione della sanzione) era al Nicolai (che svolgeva attività di guardia pesca) preclusa.
Solo soggetto incaricato dello svolgimento delle istruttorie era, del resto, il convenuto Carota.
Così riassunte le posizioni contrapposte nell'odierno giudizio, va in primo luogo esaminata l'eccezione relativa alla nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni). All'uopo deve rilevarsi che, nei giudizi di responsabilità amministrativa, deve escludersi la nullità dell'atto di citazione per indeterminatezza dell'oggetto, allorché siano chiaramente evincibili il danno, la fattispecie causativa dello stesso e le posizioni soggettive alle quali siano addebitate le pretese risarcitorie (cfr. Sez. Umbria, n. 540 in data 18.11.2004).
Orbene, nella fattispecie in esame, risultano chiaramente dedotti il danno (consistente nel mancato incameramento dei proventi delle sanzioni) e i singoli comportamenti cui ascrivere i mancati incassi, per manifesta incuria nello svolgimento delle funzioni impiegatizie e dirigenziali.
Tale eccezione deve essere pertanto respinta.
Parimenti infondata è l'eccezione relativa all'intempestivo deposito dell'atto di citazione, con riferimento ai termini stabiliti dall'art. 1 della L. n. 19/1994 (nel testo sostituito dall'art. 3bis della L. n. 639/1996).
E' stato allegato al riguardo che, nel mentre il deposito dell'atto di citazione è avvenuto in data 14.6.2006, la notifica dell'invito a dedurre (contenente il termine di giorni 50 per formulare le proprie deduzioni) è, rispettivamente, del 7.12.05 (Melilla), del 15.12.05 (Carota) e del 3.12.05 (Nicolai): si sarebbe dunque concretata la violazione del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la data di scadenza per il deposito delle deduzioni e quello del deposito dell'atto di citazione.
Sono note al Collegio le oscillazioni giurisprudenziali verificatesi nella materia, tenuto anche conto di argomentato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con sentenza n. 13/QM del 18.6.2003 (in base a cui in caso di pluralità di soggetti invitati a fornire le deduzioni il termine decorre autonomamente per ciascun invitato).
Sembra, tuttavia, maggiormente condivisibile la più recente giurisprudenza della Corte dei conti, la quale si è saldamente attestata (cfr. SS.RR. n. 1/QM in data 25.3.2005; Sez. II centr. app., n. 269/A in data 13.7.2005), con cristalline argomentazioni da cui questa Sezione ritiene di non discostarsi, nell'affermare che nell'ipotesi in cui una pluralità di presunti responsabili amministrativo-contabili siano destinatari di un contestuale invito a dedurre (ex art. 1 della L. n. 19/1994 e successive modificazioni), il termine di 120 giorni per il deposito della citazione decorre per tutti dal momento in cui si perfeziona l'ultima delle notificazioni dell'invito in questione.
La normativa sopracitata, infatti, deve trovare coordinamento con l'art. 7, c. 3, del r.d. n. 1038/1933 (vigente regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), secondo cui “quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.
Orbene, nella fattispecie, l'ultima delle notificazioni è avvenuta con riferimento al convenuto Piselli, in data 3.1.2006 (a mezzo posta), pertanto in terminis.
Deve da ultimo essere preliminarmente esaminata l'eccezione di prescrizione avanzata dall'ing. Melilla.
L'eccezione è fondata.
Oggetto del presente giudizio è, per quanto concerne i Dirigenti convenuti, un grave contegno omissivo nell'organizzazione del Servizio tutela ambiente, con particolare riferimento all'ufficio deputato alla cura dei procedimenti sanzionatori in materia ambientale.
Dagli atti di causa risulta assolutamente manifesta all'Amministrazione provinciale la situazione di sbando e di abbandono in cui versava il servizio in parola sin dal 1997.
In tale situazione, essendo la pretesa avanzata dalla Procura da riconnettere a responsabilità erariale per comportamenti omissivi, il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale corrisponde a quello della conoscenza dell'Amministrazione dei fatti generatori del danno erariale (Sez. Marche, n. 19 in data 11.1.2005): ora, risulta chiaro che quest'ultima fosse perfettamente a conoscenza dell'entropia organizzativa e del grave disinteresse dell'ing. Melilla per il settore di tutela ambientale cui era preposto.
Essendosi l'incarico dirigenziale in parola esaurito nell'agosto 2000, risulta spirato il termine quinquennale per il promuovimento dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del Melilla.
Definito il quadro delle proposte eccezioni, deve essere affrontato il merito del giudizio, che involge le responsabilità attribuite al Dirigente ing. Piselli ed agli impiegati signori Carota e Nicolai.
Gli atti di causa disegnano puntualmente una situazione di caos organizzativo del settore tutela ambientale della Provincia di Pescara.
La funzione dirigenziale risultava, sostanzialmente, non svolta: in presenza di un modulo organizzatorio palesemente inadeguato, per carenze che avrebbero dovuto trovare una soluzione di qualche tipo (attesa anche la provvista di personale consistente in un solo impiegato, peraltro -per sua propria ammissione- culturalmente e professionalmente impreparato), l'ing. Piselli si limitava ad affermare (cfr. deduzioni offerte in fase di cd. “invito”) che vi era personale che curava l'istruttoria riguardante le pratiche di contenzioso amministrativo e che a lui personalmente non era mai stata segnalata la difficoltà in cui versava l'attività di istruttoria e di definizione della pratiche relative al contenzioso amministrativo.
Dal medesimo tenore delle dichiarazioni dell'ing. Piselli risultano a quest'ultimo del tutto ignoti i compiti (a lui spettanti, in quanto Dirigente) di organizzazione degli uffici, di vigilanza e di verifica dei risultati dell'attività amministrativa.
Il predetto funzionario, pur essendo edotto della inadeguatezza del modulo organizzatorio, non si è preoccupato delle inevitabili e pronosticabili ricadute negative per la mancata o superficiale trattazione dei procedimenti sanzionatori in materia ambientale, che esponeva finanziariamente l'ente locale sotto il profilo dei mancati incassi.
Il settore di tutela ambientale risulta essere stato, sino al 2003, sostanzialmente abbandonato:l'unico dipendente, il sig. Carota, da solo e per sua stessa ammissione giuridicamente e culturalmente impreparato (in possesso del diploma di media inferiore), occasionalmente e negligentemente si occupava dei procedimenti sanzionatori, preoccupandosi -essenzialmente- solo di chiedere ausilii didattici e strumentali nonché la frequentazione di corsi di aggiornamento, mancando di evidenziare al Dirigente la situazione di cronico disservizio in cui versava il settore.
Solo con l'assunzione delle funzioni (1.1.2003) dell'arch. Facchino la situazione organizzativa -solo inizialmente in una fase di stallo- viene riveduta: il predetto funzionario, che ha collaborato con la procedente Procura ai fini della individuazione dello stato dei singoli procedimenti e della riscossione delle somme eventualmente ancora esigibili, ha altresì dato decisivo impulso ai fini della nuova individuazione della provvista del personale (il sig. Carota veniva allontanato e ben 9 unità venivano incardinate nel settore).
In base a tali considerazioni non può trovare accoglimento la richiesta di integrazione del contraddittorio -con la chiamata in giudizio dell'avv. Facchino- da parte dell'avv. Di Silvestre, non ravvisando il Collegio la sussistenza di un comportamento gravemente colposo da ascrivere al predetto funzionario.
Quanto sopra denota che il Piselli, oltre a non aver adottato le misure utili per il corretto espletamento delle attività cui era preposto, ha, con il suo comportamento, semplicemente improvvisato il proprio ruolo di dirigente, così determinando a suo carico l'ascrivibilità di una gestione amministrativa non improntata all'efficienza e efficacia richieste dalla legge (art. 1 L. n. 241/1990), onde a lui deve essere principalmente imputato il risultato negativo derivante dall'omesso incameramento di somme dovute per effetto delle contravvenzioni relative a violazioni ambientali.
Né può sostenersi, come ha fatto la difesa, che l'archiviazione di alcuni procedimenti o la riduzione delle sanzioni inflitte non può dar luogo, di per sé, a responsabilità amministrativa.
In proposito deve osservarsi (cfr. Cass., SS.UU. civ., n. 21291 in data 3.11.005) che la Corte dei conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico sotto il profilo del corretto esercizio della discrezionalità, fermandosi così il sindacato sulla soglia della legittimità, senza penetrare nel merito delle scelte riservate all'Amministrazione (cfr. anche, sul punto, Cass. SS.UU., n. 14488/2003).
Orbene nei procedimenti afferenti al contenzioso amministrativo viene certamente in essere una attività autoritativa, ma di carattere vincolato, in quanto attuativa di norme giuridiche: la valutazione del mancato introito conseguente alle infrazioni amministrative è interamente svolta sotto il profilo del vizio di violazione di legge, né i convenuti esplicitano quali fossero i poteri discrezionali esercitati nel non introitare i proventi dalle sanzioni.
Circa il convenuto Nicolai, deve essere rilevata da questo Collegio l'assenza di qualsiasi profilo di colpa: come esaurientemente riferito nel corso dell'odierna udienza dall'avv. Spagnuolo i procedimenti sanzionatori di cui è causa (molti dei quali in materia di rifiuti pericolosi) si riferiscono ad accertamenti effettuati da Carabinieri, Guardia di Finanza e Capitaneria di Porto, sicché la stessa conoscenza di questi (nel momento in cui veniva effettuata l'archiviazione o una riduzione della sanzione) era al suo assistito (che svolgeva attività di guardia, addetto al settore ittico e venatorio) del tutto esclusa.
Gli atti di causa chiariscono (cfr. deduzioni dell'arch. Facchino; comparsa del medesimo Carota), del resto, che, fino alla fine del 2002, unico soggetto preposto alle istruttorie era il sig. Carota, il quale mai si curò di chiedere superiori istruzioni o direttive al vertice amministrativo in relazione alle carenze emergenti, che non potevano a lui essere sconosciute.
Solo nei confronti di quest'ultimo, per quanto riguarda il personale non dirigenziale, può dunque essere affermata la responsabilità amministrativa contabile.
In tal modo inquadrati i comportamenti dei convenuti nella vicenda in esame, deve essere valutato il danno erariale concretamente verificatosi.
Giova evidenziare, all'uopo, che nella fattispecie in esame non viene delibato l'esercizio (per lo più mancato) dell'attività amministrativa connessa ai procedimenti sanzionatori in materia ambientale: piuttosto, viene esaminato lo stato di abbandono dell'ufficio di un Ente locale, cui va ricondotto l'omesso incameramento di somme a titolo di sanzioni.
In tale quadro, le mancate acquisizioni monetarie devono essere quantomeno riferite (cfr. nota prot. n. 3821 in data 27.9.2005 del C.F.S. - coord. prov. di Pescara) ai procedimenti caduti in prescrizione (vecchie lire 213.800.000), alla mancata riscossione coatta in relazione all'emissione di ordinanza di ingiunzione (lire 69.701.000); tale quantificazione non tiene neppure conto dell'illegittimo esercizio del potere di riduzione delle sanzioni (vecchie lire 60.000.000) e delle archiviazioni (lire 68.000.000).
Alla luce di quanto esposto, fornite di pregio emergono pertanto le richieste attoree, fondate sulla manifesta antidoverosità dei comportamenti serbati dai convenuti Piselli e Carota.
I comportamenti omissivi di tali soggetti, contrariamente a quanto rispettivamente sostenuto, risultano improntati alla evidente inosservanza di regole e princìpi generali di buona organizzazione, essendo assolutamente pronosticabile (in ciò consiste la colpa grave con previsione) che l'incuria organizzativa poteva e poté provocare gravi disguidi (ai fini che qui rilevano, produttivi di danno erariale).
Né può dubitarsi che ambedue i convenuti fossero perfettamente a conoscenza che l'omissione degli adempimenti derivanti dalla L. n. 689/1981 avrebbe immancabilmente condotto alla riduzione delle entrate dell'ente locale.
Risulta del pari che al disordine e all'abbandono del servizio amministrativo in parola sono causalmente conseguiti i fatti che hanno determinato le mancate riscossioni.
Delineati i contorni della responsabilità del Piselli e del Carota, il Collegio deve darsi carico di correlare a questi i rispettivi elementi monetari di condanna.
In tale contesto deve porsi in rilievo l'inerzia dei vertici politici dell'Amministrazione provinciale, dal momento che questi ultimi ben avrebbero potuto -e dovuto- allontanare dal servizio l'ing. Piselli.
Deve essere altresì evidenziato che, sino al 2003, nessun impiegato pose all'attenzione del Dirigente la presenza delle gravi problematiche del settore in esame (se non per rivendicare, da parte del sig. Carota, la frequenza di corsi di formazione e la provvista di strumenti didattici).
Deve essere altresì allegata la superficialità con cui gli amministratori provinciali avevano determinato l'organico del settore relativo alla tutela ambientale dal 1997, così da indurre questo Collegio ad addossare parte del rischio e del pregiudizio subito al medesimo Ente territoriale.
Valutati tali fatti, in parziale accoglimento delle conclusioni rassegnate dal Pubblico Ministero, ritiene questo giudice di porre a carico dell'ing. Piselli parte del danno causato e del valore perduto (art. 52 r.d. 12.7.1934, n. 1214), in considerazione del fatto che la riduzione dell'addebito costituisce applicazione del principio generale di colpa del creditore (art. 1127 c.c.), adattato al carattere impersonale dell'organizzazione amministrativa, relativo cioè a deficienze e manchevolezze preesistenti (e sopravvenute) del modulo organizzativo comunale.
Le circostanze sopracitate costituiscono, nella fattispecie, elemento di attenuazione ai fini della determinazione del quantum da porre a carico dei convenuti.
Ritiene quindi questa Corte che, ai sensi dell'art. 52 del r.d. 12.7.1934, n. 1214, del danno erariale vada posta a carico dei convenuti, più interessi e accessori:
la somma di € 30.000,00 nei confronti dell'ing. Piselli, (Dirigente del settore tutela ambientale), avendo in particolare a) omesso di organizzare il lavoro b) omesso ogni forma di vigilanza e verifica dei risultati dell'attività amministrativa c) omesso qualsiasi forma di controllo sull'operato dell'unico (e inadeguato) soggetto addetto;
la somma di € 6.011,00 nei confronti del sig. Carota, avendo omesso di svolgere i compiti assegnati e, nel quadro delle palesi carenze dell'attività svolta, di non aver assunto alcuna iniziativa nei confronti dei propri superiori, sia pure di mera denuncia formale.
Nel dispositivo sono liquidati gli onorari e i diritti spettanti all'avv. Spagnuolo, difensore del convenuto Nicolai, ai fini del rimborso delle spese di patrocinio legale dovute in caso di definitivo proscioglimento (cfr. art. 2 bis, c. 3, del D.L. n. 543 del 23.10.1996 convertito in L. n. 639 del 20.12.1996, nonché art. 10 bis, c. 10, del D.L. n. 203 del 30.9.2005, convertito in L. n. 248 del 2.12.2005).
All'assoluzione del convenuto Melilla per prescrizione dell'azione di responsabilità, non concretandosi un proscioglimento nel merito, non va ricondotto il rimborso delle spese di difesa legale, ai sensi del predetto art. 2 bis, del D.L. n. 543/1996 (cfr. Sez. II centr. app., n. 272/A in data 13.7.2005).
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, definitivamente pronunciando
ASSOLVE
I convenuti ing. Giuseppe Melilla e sig. Sante Nicolai
CONDANNA
al pagamento in favore dell'Amministrazione provinciale di Pescara:
l'ing. Gianfranco Piselli, della somma di € 30.000,00;
il sig. Francesco Carota, della somma di € 6.011,00;
con rivalutazione dal 1.1.2006 alla data di pubblicazione della sentenza e interessi dalla predetta ultima data fino all'effettivo soddisfo;
condanna altresì gli stessi al pagamento delle spese di giustizia che li riguardano, spese che sino alla pubblicazione della sentenza si liquidano in € 543,04 (cinquecentoquarantatre/04 )
Nulla per le spese di giustizia dei convenuti Giuseppe Melilla e Sante Nicolai.
Si liquidano gli onorari e i diritti spettanti all'avv. Spagnuolo in complessivi € 800.00, calcolati in misura forfettaria in assenza di apposita nota.
Così deciso in L'Aquila nella Camera di Consiglio del 20.3.2007
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to dott. Marcovalerio Pozzato F.todott. Gian Giorgio Paleologo
Pubblicato nei modi di legge in Segreteria 23/04/2007
IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
F.to Dott.ssa Antonella Lanzi
In nome del popolo italiano
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Regione Abruzzo
composta dai seguenti magistrati:
dott. Gian Giorgio PALEOLOGO Presidente
dott. Marcovalerio POZZATO Consigliere
dott. Giacinto DAMMICCO Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 16857/EL del registro di Segreteria, promosso dal Procuratore regionale per l'Abruzzo nei confronti dei signori:
Giuseppe MELILLA, nato a Ortona (CH) il 4/8/1937 e residente a Pescara in Strada Colle Pineta, n. 55;
Gianfranco PISELLI, nato a Pescara il 6/9/52 e ivi residente in Via del Bagno Borbonico 15;
Francesco CAROTA, nato a Loreto Aprutino il 4/10/58 ed ivi residente in Via degli Emigranti 26;
Sante NICOLAI, nato a Lettomanoppello il 23/12/1963 ed ivi residente in via Contrada Marte;
Visto l'atto introduttivo della causa;
Visti tutti gli atti e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 20.3.2007:
il giudice relatore dott. Marcovalerio Pozzato;
l'avv. Ugo Di Silvestre per i convenuti Melilla e Piselli, l'avv. Michela Minati per il convenuto Carota, l'avv. Marco Spagnolo per il convenuto Nicolai ;
il Pubblico Ministero nella persona del dott. Massimo Perin, che si riporta agli atti di causa e chiede la condanna dei convenuti
RITENUTO IN FATTO
L'atto di citazione della Procura della Corte dei conti per la Regione Abruzzo riferisce che risultano accertate una serie di irregolarità presso l'Amministrazione provinciale di Pescara, da ricondurre allo svolgimento dei procedimenti inerenti ai verbali di illecito amministrativo elevati dalle Forze di Polizia (Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato e Capitanerie di Porto) in materia ambientale.
Tali irregolarità avrebbero comportato pregiudizio finanziario per l'Ente locale sotto il profilo della mancata acquisizione di proventi contravvenzionali.
A seguito delle indagini, svolte dal Corpo Forestale dello Stato su delega della procedente Procura, era stata acquisita la documentazione relativa al contenzioso amministrativo (in materia ambientale) relativo al periodo 1997 - 2000 (tenuto conto che per gli anni successivi l'Amministrazione è ancora nei termini di legge per procedere alle azioni di recupero delle sanzioni), per un totale di n. 59 procedimenti amministrativi.
L'ufficio inquirente riassume inizialmente la mancata percezione dei proventi contravvenzionali nel seguente modo, facendo riferimento all'informativa del C.F.S. (coordinamento provinciale di Pescara) prot. 3821 in data 27.9.2005:
-archiviazioni in assenza di adeguate motivazioni: £. 68.000.000;
-procedimenti amministrativi non esaminati e incorsi nella prescrizione prevista dall'art. 28 della legge n. 689 del 1981: £. 213.800.000;
-procedimenti amministrativi con ordinanze-ingiunzioni non riscosse e per le quali non si è provveduto al recupero coattivo: £. 69.701.000;
-ordinanze di ingiunzione con riduzioni non giustificate: £. 60.000.000.
Costituendo la somma dei predetti importi pregiudizio erariale, viene fatto rilevare lo stato di disorganizzazione del Servizio provinciale che non ha consentito una corretta e regolare gestione del contenzioso amministrativo.
In relazione a quanto sopra descritto, ravvisata l'esistenza di profili di responsabilità a carico del personale, la procedente Procura ha quindi emesso nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili l'invito ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19.
In una prima fase, essendo stata inizialmente ipotizzata la responsabilità amministrativa dell'ing. Giuseppe Melilla e dell'ing. Gianfranco Piselli, dirigenti del Settore Tutela Ambiente e Attività Produttive della Provincia di Pescara, (il primo nel periodo 1997 - 1999, il secondo nel periodo 2000 - 2004), del sig. Francesco Carota (che aveva svolto, senza incarico formale, l'istruttoria relative alle pratiche del contenzioso amministrativo) e del sig. Sante Nicolai (che, nell'ambito del predetto servizio, aveva svolto funzioni ispettive), tali soggetti sono stati invitati a presentare le proprie deduzioni in ordine ai fatti, sopradescritti, di cui è causa.
Successivamente è stata ipotizzata la responsabilità nella causazione del danno erariale anche a carico dell'arch. Rosaria Facchino (funzionario al servizio ecologia caccia e pesca della Provincia di Pescara dall'1.1.2003), del dott. Franco Recchia (funzionario al servizio ecologia caccia e pesca fino al 2002) e, infine, del prof. Mario Collevecchio (Direttore generale della Provincia di Pescara).
Tutti gli intimati hanno presentato deduzioni difensive, affermando di non avere responsabilità in merito alla vicenda sopra richiamata.
L'ing. Piselli rileva di essersi adoperato, nella propria qualità di dirigente, ad organizzare il servizio del contenzioso, in particolare con l'assegnazione del dott. Franco Recchia (funzionario di 8° qualifica; nota prot. 663 del 3.12.1996) al Servizio ecologico provinciale e in particolare alle gestioni relative alla difesa dei suoli, tutela della valorizzazione dell'ambiente, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, organizzazione dello smaltimento rifiuti e rilevamento disciplina e controllo degli scarichi, nonché emissioni atmosferiche, sonore e smaltimento rifiuti (al medesimo funzionario con atto n. 956 del 27.2.2001 veniva affidato per un periodo di due anni la responsabilità per la posizione organizzativa per i Servizi ecologici e caccia e pesca).
In seguito la Provincia di Pescara, con delibera di Giunta n. 187 del 2.8.2002, ridefiniva l'assetto organizzativo con la formazione del Servizio di Vigilanza Provinciale che, a far data dall'1.1.2003 veniva assegnato alla competenza del Settore Tutela dell'Ambiente e Attività Produttive, con l'assegnazione del personale necessario (9 unità di categoria C e un Direttore del servizio).
Deduce il Piselli che all'epoca dei fatti contestati vi era personale che curava l'istruttoria riguardante le pratiche di contenzioso amministrativo e che a lui personalmente non era mai stata segnalata, da parte del Direttore del Servizio, la difficoltà in cui versava l'attività di istruttoria e di definizione della pratiche relative al contenzioso amministrativo.
Del resto molti provvedimenti, in particolare quelli asseritamente archiviati senza adeguata motivazione o con riduzioni non giustificate, erano stati, comunque, emanati nel rispetto della legge.
L'invitato ing. Melilla riferisce che nel periodo di servizio quale Dirigente del Settore Tutela Ambiente e Attività Produttive (28.5.1999 - 15.8.2000), così come risulta dal Decreto Presidenziale n. 46 e successivamente da quello n. 50 del 2000 (che aveva assegnato le funzioni all'ing. Piselli) non si era maturata alcuna prescrizione quinquennale per il recupero delle somme relative alle sanzioni inflitte ai contravventori.
Nessuna responsabilità amministrativa può essergli contestata, tenuto conto che, nel breve periodo in carica quale Dirigente era altresì titolare anche dei seguenti ulteriori settori: 1) Area Tecnica; 2) Viabilità; 3) Servizio Informativo; 4) Servizio Urbanistico; 5) Servizio Pianificazione Territoriale.
Nel periodo in cui erano state svolte le funzioni dirigenziali nel settore ambientale non vi era stata nessuna formale comunicazione sui provvedimenti amministrativi e sul loro stato; sussisteva, inoltre, una cronica carenza di organici.
L'incolpato sig. Nicolai rileva di essere stato assunto dalla Provincia in data 1.12.1997 con la qualifica di guardia ecologica in servizio all'Ufficio pesca, quale vincitore del concorso per guardia pesca, svolgendo, in tale veste, il lavoro di vigilanza ittica e ripopolamento della fauna fino alla data del 15.3.1999; con successivo provvedimento (prot. 1685 del 15.3.1999) era stato assegnato al Servizio per le procedure semplificate di cui all'art. 33 del D.Lgs. n. 22 del 1997 (funzioni che non hanno mai riguardato il servizio contenzioso per la riscossione delle sanzioni amministrative, essendo assegnato al relativo servizio il sig. Francesco Carota).
Quest'ultimo, nelle sue controdeduzioni, afferma di avere svolto in completa solitudine funzioni di controllo in merito agli illeciti in materia ambientale e di avere espletato attività di natura strettamente amministrativa presso l'ufficio contenzioso del Servizio Ecologico Provinciale.
Il predetto Carota rileva di avere sempre riferito ai superiori organi politici ed amministrativi le difficoltà in cui si trovava ad operare, per le carenze di personale, di strutture, di materiale didattico e scientifico.
L'affidamento a lui delle pratiche di contenzioso amministrativo avveniva in modo del tutto informale, ossia senza alcuna presa in carico scritta e senza che fosse stato istituito alcun registro sul quale caricare i fascicoli che, di volta in volta, venivano passati all'ufficio contenzioso; non veniva, inoltre, impartita alcuna istruzione in merito all'attività da svolgere in relazione alle singole pratiche (il Carota rileva di essere in possesso del solo titolo di studio di scuola media inferiore).
Con determinazione n. 4377 del 28.5.2004 si provvedeva alla nomina formale (da parte dell'Amministrazione provinciale) del Carota a “Responsabile dell'Unità Operativa Istruttoria e Contenzioso”, con attribuzione della qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria (non avendo mai assunto la qualità di responsabile del procedimento).
Con riferimento alle responsabilità successivamente ipotizzate, il sig. Franco Recchia afferma di non essere mai stato responsabile di alcuna competenza in ordine ai procedimenti amministrativi sanzionatori in materia di illecito ambientale; il prof. Mario Collevecchio rileva di avere assunto servizio in qualità di Direttore generale della Provincia in data 7.1.2002 e di non avere avuto nessun ruolo nel periodo cui si riferiscono i fatti (1997 - 2000).
Per altro verso, l'arch. Rosaria Facchino (attuale Direttore/Comandante del Servizio di Polizia Provinciale di Pescara) rileva che i procedimenti oggetto di verifica erano stati istruiti in data antecedente al 1.1.2003 (data in cui è stato istituito il Servizio di Vigilanza Provinciale); al momento di assunzione della qualità di Responsabile del Servizio nulla le era stato consegnato, né all'ingresso delle funzioni, né successivamente.
In sostanza i compiti relativi al contenzioso di cui alla legge n. 689 del 1981 sono stati svolti, come in precedenza, all'interno del neo Servizio di Vigilanza, come da prassi ereditata dal precedente Servizio ecologico, dal solo sig. Carota, sotto la diretta sorveglianza del Settore Tutela dell'Ambiente, ing. Piselli.
Alle proprie controdeduzioni la signora Facchino ha allegato documentazione e una scheda riassuntiva dello stato del contenzioso, che riduce sensibilmente l'ipotesi di pregiudizio finanziario effettuata dal Corpo Forestale dello Stato, essendo state avviate molte istruttorie, con iscrizione al ruolo esattoriale di molte contravvenzioni.
Valutato il complesso delle riferite deduzioni, la procedente Procura ha emesso, in data 14.6.2006, atto di citazione con cui viene quantificato (valutata la documentazione presentata dall'arch. Facchino e la nota prot. 3382 in data 7.6.2006 del C.F.S.) il pregiudizio erariale nella misura di € 142.022,00.
In relazione a tale danno viene chiesta l'affermazione della responsabilità amministrativa nei confronti di:
-ing. Gianfranco PISELLI, per un totale di € 90.000,00;
-ing. MELILLA Giuseppe, per € 40.000,00;
-sig. CAROTA Francesco, per € 6.011,00;
sig. NICOLAI Sante, per € 6.011,00.
Secondo parte attrice si deve tenere conto della maggiore responsabilità che deve essere addebitata ai Dirigenti, ivi compreso l'ing. Melilla che non ha lasciato, viste le situazioni riscontrate dal Corpo Forestale dello Stato, una gestione efficiente.
Ai convenuti dirigenti viene contestata la mancata attivazione delle opportune misure organizzatorie del servizio di cui trattasi, in ragione del ruolo dirigenziale ricoperto nell'amministrazione.
A carico dei due dipendenti di qualifica inferiore viene invece addebitato il negligente svolgimento del proprio servizio nella trattazione dei procedimenti amministrativi affidati.
Il danno erariale deriva dal comportamento dei convenuti connotato da un'inescusabile negligenza nello svolgimento del servizio, che ha portato i medesimi ad avere una condotta causalmente collegata all'evento dannoso, corrispondente al mancato introito per l'amministrazione di crediti derivanti dalla scoperta di illeciti amministrativi.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Ugo Di Silvestre del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, l'ing. Gianfranco Piselli, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
eventualmente, in via istruttoria, viene richiesta la chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia.
Nel merito, nel riproporre anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito, viene riferito quanto segue:
l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo si soggiunge che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitatile con prognosi ex ante e non ex post);
in relazione agli addebiti afferenti la mancata adozione di misure organizzatorie del servizio, in realtà il Piselli aveva posto in essere queste ultime, affidando al dott. Franco Recchia la responsabilità di tutti i procedimenti relativi al Servizio Ecologico Nazionale (successivamente, dal 2003, le relative funzioni erano passate all'arch. Rosaria Facchino);
la mancanza della colpa grave, non sussistendo a carico del Piselli elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle proprie funzioni.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Ugo Di Silvestre del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, l'ing. Giuseppe Melilla, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
la nullità per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (contenuto nell'invito a dedurre ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19) e quello del deposito dell'atto di citazione presso la Segreteria della Corte;
prescrizione del termine quinquennale dell'azione di responsabilità amministrativa, avendo il Melilla svolto l'incarico di dirigente del settore di tutela dell'ambiente sino al 15.8.2000;
eventualmente, in via istruttoria, la necessità della chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia;
nel merito, vengono riproposte anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito;
il fatto che dei non meglio specificati 59 procedimenti amministrativi, fonte di danno erariale genericamente menzionati in citazione, solo 16 rientrano nel periodo in cui il predetto convenuto ha ricoperto funzioni dirigenziali nel settore;
l'assenza di profili di colpa grave nel contegno serbato dal convenuto, che ha ricoperto le predette funzioni per un breve periodo di tempo (15 mesi), essendo fra l'altro “a scavalco” e officiato di altri diversi settori;
la circostanza che solo una delle archiviazioni disposte nel periodo di riferimento reca la firma del predetto convenuto (in provvedimento comunque immune da censure);
la considerazione che, comunque, l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo soggiungendo che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (sindacato, al limite, esercitatile con prognosi ex ante e non ex post);
la mancanza della colpa grave, non sussistendo a carico del Melilla elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle proprie funzioni.
Si è formalmente costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Michela Minati del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, il sig. Francesco Carota, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (art. 5 della L. n. 19/1994) e quello del deposito dell'atto di citazione;
eventualmente, in via istruttoria, necessità della chiamata in causa, ai sensi dell'art. 107 c.p.c., dell'arch. Facchino, per comunanza della situazione giuridica della stessa rispetto all'oggetto della controversia;
nel merito, vengono riproposte anzitutto le controdeduzioni poste in sede di invito;
l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non costituisce, di per sé, una responsabilità amministrativa; all'uopo si soggiunge che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitabile con prognosi ex ante e non ex post);
l'archiviazione di procedimento penale aperto nei confronti del Carota per i medesimi fatti;
l'avere operato in condizioni di estremo disagio per la carenza di personale, di strutture e di materiale didattico e scientifico, facendo presente di essere, tra l'altro, in possesso del solo diploma di scuola media inferiore (in sostanza, viene lamentato di essersi trovato a trattare i procedimenti amministrativi su ordine diretto e non certo avendo interposto apposita domanda);
l'assenza di misure organizzatorie e la mancanza di direttive da parte dirigenziale;
il non avere mai assunto le funzioni di responsabile del procedimento;
la mancanza della colpa grave, non sussistendo elementi che integrino l'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle funzioni affidate.
Si è, infine, costituito in giudizio, con la rappresentanza dell'avv. Marco Spagnuolo del Foro di Pescara, in data 31.10.2006, il sig. Sante Nicolai, chiedendo la reiezione della pretesa attorea.
Questi i rilievi formulati:
preliminarmente, è rilevata la nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine a comparire di cui all'art. 163-bis c.p.c.;
sempre preliminarmente, la nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni);
nullità dell'atto di citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso per il deposito delle deduzioni (art. 5 della L. n. 19/1994) e quello del deposito dell'atto di citazione;
il non essersi mai occupato delle attività connesse ai procedimenti dell'ufficio contenzioso o comunque correlate all'attività di riscossione delle sanzioni (all'uopo si evidenzia che il sig. Carota aveva svolto da solo -come evidenziato nell'atto di citazione- funzioni di controllo in merito agli illeciti in materia ambientale);
le funzioni ispettive svolte dal Nicolai hanno riguardato solo e esclusivamente il settore ittico e/o venatorio, non essendo mai stato spiegato alcun intervento nel settore “istruttoria e contenzioso”.
Nel corso dell'odierna udienza:
l'avv. Di Silvestre si riporta alla propria comparsa di risposta, riproponendo integralmente tutte le preliminari eccezioni di nullità, chiedendo altresì l'assoluzione dei propri assistiti Piselli e Melilla da ogni addebito, con l'applicazione, in estremo subordine, del potere riduttivo;
l'avv. Minati, per il convenuto Carota, chiede che venga dichiarata la nullità e l'inammissibilità della citazione, risultando peraltro, nel merito, il proprio assistito estraneo a qualsiasi responsabilità amministrativa; in subordine, viene chiesta l'applicazione del potere riduttivo;
l'avv. Spagnuolo, per il sig. Nicolai, premesse le eccezioni di nullità e di inammissibilità della pretesa attorea, rilevata l'estraneità del proprio assistito ai fatti ascritti, conclude chiedendo l'assoluzione di quest'ultimo, con eventuale applicazione, nella denegata ipotesi, del potere riduttivo;
il P.M. dott. Perin, nel riportarsi ai propri atti scritti e alla documentazione acquisita dal C.F.S., chiede la condanna integrale dei convenuti; si rimette alla Sezione per la chiamata in giudizio dell'arch. Facchino (sottolineando, comunque, la insussistenza, in capo a quest'ultima, di colpa grave nell'esercizio delle funzioni), e si sofferma sul totale disordine del servizio contravvenzioni e sul danno che ne è conseguito.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo la procedente Procura emergerebbe dalla vicenda in esame una responsabilità amministrativa dei dirigenti ing. Giuseppe Melilla e ing. Gianfranco Piselli, con l'acquiescenza dei signori Francesco Carota e Sante Nicolai, sotto il profilo della mala gestio del settore contenzioso del Servizio ecologico della Provincia di Pescara.
Nel corso dell'odierna udienza il rappresentante del P.M. ha lumeggiato la compiutezza del quadro probatorio e dei fatti, in base a cui risulta un totale disordine dell'ufficio sopraindicato e, in diretta correlazione, un pregiudizio erariale consistente nel mancato incasso di proventi contravvenzionali.
E' altresì allegato dall'ufficio requirente un pregiudizio (peraltro non quantificato e non ascritto, dal punto di vista del ristoro finanziario) derivante dall'aver reso inefficace il sistema sanzionatorio relativo agli illeciti ambientali nella Provincia di Pescara.
Viene imputata a ciascuno dei convenuti una colpa di rilevante gravità, per non avere tenuto nella necessaria considerazione e curato adeguatamente, ciascuno nell'ambito di rispettiva competenza, il settore del contenzioso in materia ambientale, in tal modo vulnerando il rispetto della legittimità dell'azione amministrativa.
L'incuria nello svolgimento dei propri compiti si sarebbe tradotta nella produzione del mancato introito di contravvenzioni, oltre a vanificare, come accennato, anche le azioni di contrasto alle violazioni ambientali operate dalle Forze di Polizia, perché i contravventori non hanno subito le doverose sanzioni a fronte degli illeciti commessi.
Ad avviso della Procura, i convenuti dirigenti devono essere ritenuti responsabili del risultato e della correttezza delle attività svolte nell'amministrazione di appartenenza, essendo ad essi ascrivibili le inefficienze e i risultati negativi veificatisi nella gestione; in particolare, viene evidenziato un comportamento gravemente colposo per non avere gli stessi organizzato il servizio e vigilato sullo stesso, in modo tale da garantire una sufficiente attività istruttoria per la gestione del contenzioso, evitando così il mancato introito di proventi contravvenzionali.
In tale quadro ha rivestito un ruolo sicuramente maggiore il Piselli, non escludendosi tuttavia anche una responsabilità del Melilla, in quanto lo stesso, nel cessare dal suo incarico, non ha lasciato un servizio contenzioso inappuntabile ed efficiente.
Agli impiegati signori Carota e Nicolai viene invece imputata una palese negligenza nello svolgimento delle proprie attività: per il primo, in relazione al mancato o evidentemente superficiale svolgimento dei compiti di istruzione procedimentale di competenza, per il secondo, in relazione al mancato svolgimento delle proprie funzioni ispettive presso il servizio di vigilanza provinciale.
Di contro, le difese di convenuti hanno opposto una articolata serie di eccezioni preliminari, chiedendo altresì l'assoluzione, nel merito, dei propri assistiti.
Venuta meno, con il rinvio all'odierna udienza, l'eccezione di nullità relativa al mancato rispetto dei termini previsti dall'art. 163-bis c.p.c., tutti i convenuti hanno insistito sulla nullità dell'atto di citazione, diffusamente ribadendo tale eccezione nel corso dell'odierna udienza, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni).
In tale quadro, è stato evidenziato che tanto la causa petendi che il petitum sostanziale sarebbero incerti, limitandosi la procedente Procura a richiamare ben 59 procedimenti, senza indicare, in relazione a ciascuno di essi, il fondamento della responsabilità da ascrivere a ciascuno dei convenuti.
E' stata altresì allegata (ad eccezione dell'ing. Piselli) la nullità della citazione per il mancato rispetto del termine di 120 giorni, che deve intercorrere tra la scadenza del termine concesso (50 giorni) per il deposito delle deduzioni (contenuto nell'invito a dedurre ex art. 5 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14.1.1994, n. 19) e quello del deposito dell'atto di citazione (14.6.2006) presso la Segreteria della Corte:
-l'ing. Melilla fa rilevare che la notifica dell'invito a controdedurre gli è stato notificato il 9.12.2005;
-il sig. Carota evidenzia che la notifica di tale atto è avvenuta il 15.12.2005;
-per il Nicolai viene allegata la notifica dell'invito al 3.12.2005.
Sempre preliminarmente, l'ing. Melilla eccepisce il decorso del termine quinquennale di prescrizione dell'azione di responsabilità amministrativa, avendo svolto l'incarico di dirigente del settore di tutela dell'ambiente sino al 15.8.2000.
Viene all'uopo rilevato che il termine di prescrizione decorre dalla data in cui si è verificato il fatto produttivo di responsabilità, essendo irrilevante il momento della concreta conoscenza del danno da parte del P.M. contabile o dell'Amministrazione danneggiata.
Nel merito, i convenuti Piselli, Melilla e Carota riferiscono che l'archiviazione di alcuni procedimenti o l'aver ridotto le sanzioni inflitte non determina, di per sé, responsabilità amministrativa; all'uopo viene evidenziato che le condotte relative costituiscono attività discrezionale, sottratta al sindacato della Corte dei conti (al limite esercitabile con prognosi ex ante e non ex post).
Tutti riferiscono di avere svolto i compiti assegnati con coscienza e scrupolosità, i Dirigenti riferendo di avere organizzato il Servizio al meglio delle concrete possibilità (all'uopo viene lumeggiata -particolarmente nel corso dell'odierna udienza da parte dell'avv. Di Silvestre- una responsabilità dell'arch. Facchino, che avrebbe lasciato cadere in prescrizione, dopo il 2003, numerosi procedimenti sanzionatori); il convenuto Carota ha rilevato di avere operato in condizioni di completa solitudine e di sostanziale abbandono da parte dei superiori, che lo lasciavano (viene sottolineato il possesso della sola licenza media) privo di indicazioni e di strumenti.
Dal suo canto, il convenuto Nicolai ha evidenziato la totale estraneità ai fatti pregiudizievoli ascritti: totalmente assente sarebbe qualsiasi responsabilità in ordine al mancato esercizio di compiti ispettivi. Nel corso dell'odierna udienza l'avv. Spagnuolo ha vieppiù evidenziato che, per la massima parte, le sanzioni erano state elevate da Carabinieri, Guardia di Finanza e Capitaneria di Porto, sicché la stessa conoscenza di queste (nel momento in cui veniva effettuata un'archiviazione o una riduzione della sanzione) era al Nicolai (che svolgeva attività di guardia pesca) preclusa.
Solo soggetto incaricato dello svolgimento delle istruttorie era, del resto, il convenuto Carota.
Così riassunte le posizioni contrapposte nell'odierno giudizio, va in primo luogo esaminata l'eccezione relativa alla nullità della citazione, ai sensi dell'art. 164 c.p.c, per assoluta incertezza dei requisiti stabiliti dai n. 3 e 4 dell'art. 163 c.p.c. (determinazione della cosa oggetto della domanda; esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con relative conclusioni). All'uopo deve rilevarsi che, nei giudizi di responsabilità amministrativa, deve escludersi la nullità dell'atto di citazione per indeterminatezza dell'oggetto, allorché siano chiaramente evincibili il danno, la fattispecie causativa dello stesso e le posizioni soggettive alle quali siano addebitate le pretese risarcitorie (cfr. Sez. Umbria, n. 540 in data 18.11.2004).
Orbene, nella fattispecie in esame, risultano chiaramente dedotti il danno (consistente nel mancato incameramento dei proventi delle sanzioni) e i singoli comportamenti cui ascrivere i mancati incassi, per manifesta incuria nello svolgimento delle funzioni impiegatizie e dirigenziali.
Tale eccezione deve essere pertanto respinta.
Parimenti infondata è l'eccezione relativa all'intempestivo deposito dell'atto di citazione, con riferimento ai termini stabiliti dall'art. 1 della L. n. 19/1994 (nel testo sostituito dall'art. 3bis della L. n. 639/1996).
E' stato allegato al riguardo che, nel mentre il deposito dell'atto di citazione è avvenuto in data 14.6.2006, la notifica dell'invito a dedurre (contenente il termine di giorni 50 per formulare le proprie deduzioni) è, rispettivamente, del 7.12.05 (Melilla), del 15.12.05 (Carota) e del 3.12.05 (Nicolai): si sarebbe dunque concretata la violazione del termine di 120 giorni che deve intercorrere tra la data di scadenza per il deposito delle deduzioni e quello del deposito dell'atto di citazione.
Sono note al Collegio le oscillazioni giurisprudenziali verificatesi nella materia, tenuto anche conto di argomentato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con sentenza n. 13/QM del 18.6.2003 (in base a cui in caso di pluralità di soggetti invitati a fornire le deduzioni il termine decorre autonomamente per ciascun invitato).
Sembra, tuttavia, maggiormente condivisibile la più recente giurisprudenza della Corte dei conti, la quale si è saldamente attestata (cfr. SS.RR. n. 1/QM in data 25.3.2005; Sez. II centr. app., n. 269/A in data 13.7.2005), con cristalline argomentazioni da cui questa Sezione ritiene di non discostarsi, nell'affermare che nell'ipotesi in cui una pluralità di presunti responsabili amministrativo-contabili siano destinatari di un contestuale invito a dedurre (ex art. 1 della L. n. 19/1994 e successive modificazioni), il termine di 120 giorni per il deposito della citazione decorre per tutti dal momento in cui si perfeziona l'ultima delle notificazioni dell'invito in questione.
La normativa sopracitata, infatti, deve trovare coordinamento con l'art. 7, c. 3, del r.d. n. 1038/1933 (vigente regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), secondo cui “quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.
Orbene, nella fattispecie, l'ultima delle notificazioni è avvenuta con riferimento al convenuto Piselli, in data 3.1.2006 (a mezzo posta), pertanto in terminis.
Deve da ultimo essere preliminarmente esaminata l'eccezione di prescrizione avanzata dall'ing. Melilla.
L'eccezione è fondata.
Oggetto del presente giudizio è, per quanto concerne i Dirigenti convenuti, un grave contegno omissivo nell'organizzazione del Servizio tutela ambiente, con particolare riferimento all'ufficio deputato alla cura dei procedimenti sanzionatori in materia ambientale.
Dagli atti di causa risulta assolutamente manifesta all'Amministrazione provinciale la situazione di sbando e di abbandono in cui versava il servizio in parola sin dal 1997.
In tale situazione, essendo la pretesa avanzata dalla Procura da riconnettere a responsabilità erariale per comportamenti omissivi, il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale corrisponde a quello della conoscenza dell'Amministrazione dei fatti generatori del danno erariale (Sez. Marche, n. 19 in data 11.1.2005): ora, risulta chiaro che quest'ultima fosse perfettamente a conoscenza dell'entropia organizzativa e del grave disinteresse dell'ing. Melilla per il settore di tutela ambientale cui era preposto.
Essendosi l'incarico dirigenziale in parola esaurito nell'agosto 2000, risulta spirato il termine quinquennale per il promuovimento dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del Melilla.
Definito il quadro delle proposte eccezioni, deve essere affrontato il merito del giudizio, che involge le responsabilità attribuite al Dirigente ing. Piselli ed agli impiegati signori Carota e Nicolai.
Gli atti di causa disegnano puntualmente una situazione di caos organizzativo del settore tutela ambientale della Provincia di Pescara.
La funzione dirigenziale risultava, sostanzialmente, non svolta: in presenza di un modulo organizzatorio palesemente inadeguato, per carenze che avrebbero dovuto trovare una soluzione di qualche tipo (attesa anche la provvista di personale consistente in un solo impiegato, peraltro -per sua propria ammissione- culturalmente e professionalmente impreparato), l'ing. Piselli si limitava ad affermare (cfr. deduzioni offerte in fase di cd. “invito”) che vi era personale che curava l'istruttoria riguardante le pratiche di contenzioso amministrativo e che a lui personalmente non era mai stata segnalata la difficoltà in cui versava l'attività di istruttoria e di definizione della pratiche relative al contenzioso amministrativo.
Dal medesimo tenore delle dichiarazioni dell'ing. Piselli risultano a quest'ultimo del tutto ignoti i compiti (a lui spettanti, in quanto Dirigente) di organizzazione degli uffici, di vigilanza e di verifica dei risultati dell'attività amministrativa.
Il predetto funzionario, pur essendo edotto della inadeguatezza del modulo organizzatorio, non si è preoccupato delle inevitabili e pronosticabili ricadute negative per la mancata o superficiale trattazione dei procedimenti sanzionatori in materia ambientale, che esponeva finanziariamente l'ente locale sotto il profilo dei mancati incassi.
Il settore di tutela ambientale risulta essere stato, sino al 2003, sostanzialmente abbandonato:l'unico dipendente, il sig. Carota, da solo e per sua stessa ammissione giuridicamente e culturalmente impreparato (in possesso del diploma di media inferiore), occasionalmente e negligentemente si occupava dei procedimenti sanzionatori, preoccupandosi -essenzialmente- solo di chiedere ausilii didattici e strumentali nonché la frequentazione di corsi di aggiornamento, mancando di evidenziare al Dirigente la situazione di cronico disservizio in cui versava il settore.
Solo con l'assunzione delle funzioni (1.1.2003) dell'arch. Facchino la situazione organizzativa -solo inizialmente in una fase di stallo- viene riveduta: il predetto funzionario, che ha collaborato con la procedente Procura ai fini della individuazione dello stato dei singoli procedimenti e della riscossione delle somme eventualmente ancora esigibili, ha altresì dato decisivo impulso ai fini della nuova individuazione della provvista del personale (il sig. Carota veniva allontanato e ben 9 unità venivano incardinate nel settore).
In base a tali considerazioni non può trovare accoglimento la richiesta di integrazione del contraddittorio -con la chiamata in giudizio dell'avv. Facchino- da parte dell'avv. Di Silvestre, non ravvisando il Collegio la sussistenza di un comportamento gravemente colposo da ascrivere al predetto funzionario.
Quanto sopra denota che il Piselli, oltre a non aver adottato le misure utili per il corretto espletamento delle attività cui era preposto, ha, con il suo comportamento, semplicemente improvvisato il proprio ruolo di dirigente, così determinando a suo carico l'ascrivibilità di una gestione amministrativa non improntata all'efficienza e efficacia richieste dalla legge (art. 1 L. n. 241/1990), onde a lui deve essere principalmente imputato il risultato negativo derivante dall'omesso incameramento di somme dovute per effetto delle contravvenzioni relative a violazioni ambientali.
Né può sostenersi, come ha fatto la difesa, che l'archiviazione di alcuni procedimenti o la riduzione delle sanzioni inflitte non può dar luogo, di per sé, a responsabilità amministrativa.
In proposito deve osservarsi (cfr. Cass., SS.UU. civ., n. 21291 in data 3.11.005) che la Corte dei conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico sotto il profilo del corretto esercizio della discrezionalità, fermandosi così il sindacato sulla soglia della legittimità, senza penetrare nel merito delle scelte riservate all'Amministrazione (cfr. anche, sul punto, Cass. SS.UU., n. 14488/2003).
Orbene nei procedimenti afferenti al contenzioso amministrativo viene certamente in essere una attività autoritativa, ma di carattere vincolato, in quanto attuativa di norme giuridiche: la valutazione del mancato introito conseguente alle infrazioni amministrative è interamente svolta sotto il profilo del vizio di violazione di legge, né i convenuti esplicitano quali fossero i poteri discrezionali esercitati nel non introitare i proventi dalle sanzioni.
Circa il convenuto Nicolai, deve essere rilevata da questo Collegio l'assenza di qualsiasi profilo di colpa: come esaurientemente riferito nel corso dell'odierna udienza dall'avv. Spagnuolo i procedimenti sanzionatori di cui è causa (molti dei quali in materia di rifiuti pericolosi) si riferiscono ad accertamenti effettuati da Carabinieri, Guardia di Finanza e Capitaneria di Porto, sicché la stessa conoscenza di questi (nel momento in cui veniva effettuata l'archiviazione o una riduzione della sanzione) era al suo assistito (che svolgeva attività di guardia, addetto al settore ittico e venatorio) del tutto esclusa.
Gli atti di causa chiariscono (cfr. deduzioni dell'arch. Facchino; comparsa del medesimo Carota), del resto, che, fino alla fine del 2002, unico soggetto preposto alle istruttorie era il sig. Carota, il quale mai si curò di chiedere superiori istruzioni o direttive al vertice amministrativo in relazione alle carenze emergenti, che non potevano a lui essere sconosciute.
Solo nei confronti di quest'ultimo, per quanto riguarda il personale non dirigenziale, può dunque essere affermata la responsabilità amministrativa contabile.
In tal modo inquadrati i comportamenti dei convenuti nella vicenda in esame, deve essere valutato il danno erariale concretamente verificatosi.
Giova evidenziare, all'uopo, che nella fattispecie in esame non viene delibato l'esercizio (per lo più mancato) dell'attività amministrativa connessa ai procedimenti sanzionatori in materia ambientale: piuttosto, viene esaminato lo stato di abbandono dell'ufficio di un Ente locale, cui va ricondotto l'omesso incameramento di somme a titolo di sanzioni.
In tale quadro, le mancate acquisizioni monetarie devono essere quantomeno riferite (cfr. nota prot. n. 3821 in data 27.9.2005 del C.F.S. - coord. prov. di Pescara) ai procedimenti caduti in prescrizione (vecchie lire 213.800.000), alla mancata riscossione coatta in relazione all'emissione di ordinanza di ingiunzione (lire 69.701.000); tale quantificazione non tiene neppure conto dell'illegittimo esercizio del potere di riduzione delle sanzioni (vecchie lire 60.000.000) e delle archiviazioni (lire 68.000.000).
Alla luce di quanto esposto, fornite di pregio emergono pertanto le richieste attoree, fondate sulla manifesta antidoverosità dei comportamenti serbati dai convenuti Piselli e Carota.
I comportamenti omissivi di tali soggetti, contrariamente a quanto rispettivamente sostenuto, risultano improntati alla evidente inosservanza di regole e princìpi generali di buona organizzazione, essendo assolutamente pronosticabile (in ciò consiste la colpa grave con previsione) che l'incuria organizzativa poteva e poté provocare gravi disguidi (ai fini che qui rilevano, produttivi di danno erariale).
Né può dubitarsi che ambedue i convenuti fossero perfettamente a conoscenza che l'omissione degli adempimenti derivanti dalla L. n. 689/1981 avrebbe immancabilmente condotto alla riduzione delle entrate dell'ente locale.
Risulta del pari che al disordine e all'abbandono del servizio amministrativo in parola sono causalmente conseguiti i fatti che hanno determinato le mancate riscossioni.
Delineati i contorni della responsabilità del Piselli e del Carota, il Collegio deve darsi carico di correlare a questi i rispettivi elementi monetari di condanna.
In tale contesto deve porsi in rilievo l'inerzia dei vertici politici dell'Amministrazione provinciale, dal momento che questi ultimi ben avrebbero potuto -e dovuto- allontanare dal servizio l'ing. Piselli.
Deve essere altresì evidenziato che, sino al 2003, nessun impiegato pose all'attenzione del Dirigente la presenza delle gravi problematiche del settore in esame (se non per rivendicare, da parte del sig. Carota, la frequenza di corsi di formazione e la provvista di strumenti didattici).
Deve essere altresì allegata la superficialità con cui gli amministratori provinciali avevano determinato l'organico del settore relativo alla tutela ambientale dal 1997, così da indurre questo Collegio ad addossare parte del rischio e del pregiudizio subito al medesimo Ente territoriale.
Valutati tali fatti, in parziale accoglimento delle conclusioni rassegnate dal Pubblico Ministero, ritiene questo giudice di porre a carico dell'ing. Piselli parte del danno causato e del valore perduto (art. 52 r.d. 12.7.1934, n. 1214), in considerazione del fatto che la riduzione dell'addebito costituisce applicazione del principio generale di colpa del creditore (art. 1127 c.c.), adattato al carattere impersonale dell'organizzazione amministrativa, relativo cioè a deficienze e manchevolezze preesistenti (e sopravvenute) del modulo organizzativo comunale.
Le circostanze sopracitate costituiscono, nella fattispecie, elemento di attenuazione ai fini della determinazione del quantum da porre a carico dei convenuti.
Ritiene quindi questa Corte che, ai sensi dell'art. 52 del r.d. 12.7.1934, n. 1214, del danno erariale vada posta a carico dei convenuti, più interessi e accessori:
la somma di € 30.000,00 nei confronti dell'ing. Piselli, (Dirigente del settore tutela ambientale), avendo in particolare a) omesso di organizzare il lavoro b) omesso ogni forma di vigilanza e verifica dei risultati dell'attività amministrativa c) omesso qualsiasi forma di controllo sull'operato dell'unico (e inadeguato) soggetto addetto;
la somma di € 6.011,00 nei confronti del sig. Carota, avendo omesso di svolgere i compiti assegnati e, nel quadro delle palesi carenze dell'attività svolta, di non aver assunto alcuna iniziativa nei confronti dei propri superiori, sia pure di mera denuncia formale.
Nel dispositivo sono liquidati gli onorari e i diritti spettanti all'avv. Spagnuolo, difensore del convenuto Nicolai, ai fini del rimborso delle spese di patrocinio legale dovute in caso di definitivo proscioglimento (cfr. art. 2 bis, c. 3, del D.L. n. 543 del 23.10.1996 convertito in L. n. 639 del 20.12.1996, nonché art. 10 bis, c. 10, del D.L. n. 203 del 30.9.2005, convertito in L. n. 248 del 2.12.2005).
All'assoluzione del convenuto Melilla per prescrizione dell'azione di responsabilità, non concretandosi un proscioglimento nel merito, non va ricondotto il rimborso delle spese di difesa legale, ai sensi del predetto art. 2 bis, del D.L. n. 543/1996 (cfr. Sez. II centr. app., n. 272/A in data 13.7.2005).
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, definitivamente pronunciando
ASSOLVE
I convenuti ing. Giuseppe Melilla e sig. Sante Nicolai
CONDANNA
al pagamento in favore dell'Amministrazione provinciale di Pescara:
l'ing. Gianfranco Piselli, della somma di € 30.000,00;
il sig. Francesco Carota, della somma di € 6.011,00;
con rivalutazione dal 1.1.2006 alla data di pubblicazione della sentenza e interessi dalla predetta ultima data fino all'effettivo soddisfo;
condanna altresì gli stessi al pagamento delle spese di giustizia che li riguardano, spese che sino alla pubblicazione della sentenza si liquidano in € 543,04 (cinquecentoquarantatre/04 )
Nulla per le spese di giustizia dei convenuti Giuseppe Melilla e Sante Nicolai.
Si liquidano gli onorari e i diritti spettanti all'avv. Spagnuolo in complessivi € 800.00, calcolati in misura forfettaria in assenza di apposita nota.
Così deciso in L'Aquila nella Camera di Consiglio del 20.3.2007
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to dott. Marcovalerio Pozzato F.todott. Gian Giorgio Paleologo
Pubblicato nei modi di legge in Segreteria 23/04/2007
IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
F.to Dott.ssa Antonella Lanzi
