Pubblicato su Ambiente e Sicurezza n. 15/2000     L'inquinamento fluviale e quello marino: il caso Abruzzo[1]

 

1. Premessa

 

Da tempo ormai viene segnalato un grave livello di inquinamento marino in alcuni tratti della costa abruzzese. All'inizio di ogni stagione balneare il problema, dopo uno stato di quiescenza invernale, torna prepotentemente alla ribalta ed al centro delle polemiche per le conseguenze ad esso connesse ( divieto di balneazione, minor afflusso di turisti, proteste dei balneatori e della cittadinanza).

Il fatto che il problema si accentua sensibilmente in prossimità delle foci dei fiumi (emblematico è il caso Pescara, in cui ogni anno viene vietata la balneazione in tratti sempre più ampi di spiaggia) sta a significare che lo stesso è provocato solo in minima parte dagli scarichi in mare (siano essi di imbarcazioni o - il che è l'eccezione- scarichi di insediamenti diretti nelle acque marine), ma che la causa principale sia nel grave livello di inquinamento dei corsi d'acqua che recapitano in mare.

Questo dipende sostanzialmente da due fattori:

-         il mancato collegamento ai depuratori di tutti gli scarichi fognari in alcuni Comuni o la non perfetta depurazione;

-         l'inquinamento dei fondali dei tratti terminali dei fiumi.

Rinviando al seguito l'approfondimento del primo profilo, sembra opportuno sottolineare come anche il secondo, specialmente in corsi d'acqua con bacino, alla foce, di una certa consistenza, incida in modo rilevante sullo stato dell'inquinamento marino. Analisi svolte nell'anno 1998 nell'ambito di inchieste ormai definite, hanno consentito di accertare che i fondali del fiume Pescara presentavano preoccupanti livelli di inquinamento ormai consolidato, cioè indipendente e, forse, ancor più grave di quello delle acque sovrastanti.

I lavori di dragaggio non risolvono il problema, limitandosi gli interventi alla ricostituzione di un livello di profondità idoneo a consentire la navigazione.

Il paradosso è, anzi, che la legge (punto 3, All. A, D.M. 24 gennaio 1996 [2]) consente, dietro esplicita autorizzazione, lo scarico a mare di materiali di dragaggio, quando ne sia dimostrata l'impossibilità di deposizione o utilizzo a terra con minori rischi ambientali.

Ciò significa che, come regolarmente accade, per l'indisponibilità in zona di impianti idonei e la mancanza di risorse finanziarie per il conferimento a distanza, i materiali scavati dai fondali delle foci dei porti e dei porti-canali, vengono regolarmente scaricati in discariche a mare. Di tale situazione potrebbe farsi carico la Regione individuando uno o più siti per lo smaltimento a terra di tali materiali.

Quanto al rapporto tra le opere a mare (es. dighe foranee, scogliere) e la dispersione delle acque fluviali, è vero che nessuna analisi approfondita risulta ad oggi compiuta (per cui, ad oggi, si discute ancora sulla portata del cd "effetto tappo", quale concausa dell'aggravamento dell'inquinamento marino), ma, a ben vedere, si tratta di un modo distorto di affrontare la questione.

Le opere a mare hanno, infatti, la funzione di proteggere la costa dall'erosione marina (in particolare la diga foranaea di Pescara ha anche quello di proteggere le imbarcazioni dalle mareggiate). L'ostacolo alla naturale dispersione delle acque fluviali nel mare ed il ristagno delle acque più inquinate in prossimità della riva ( appunto il cd "effetto tappo"), va eliminato riducendo l'inquinamento dei fiumi, senza mettere mano a soluzioni parziali e del tutto temporanee dalle quali potrebbero derivare effetti nocivi per la costa ( erosione incontrollata, esposizione delle imbarcazioni alle mareggiate).

 

 

2. L'incompleta depurazione degli scarichi delle pubbliche fognature 

 

Si è detto che diversi scarichi delle pubbliche fognature non sono ancora collegati ad un depuratore comunale. Ovviamente tali scarichi non sono autorizzati.

Ciò rappresenta una grave violazione della normativa regionale e nazionale.

Nella Regione Abruzzo la L.R. 15 settembre 1981, n. 43 [3], prevede all'art. 4 che le acque provenienti da pubbliche fognature (che convogliano esclusivamente scarichi provenienti da insediamenti civili, ovvero che scarichi provenienti cd misti, cioè da insediamenti produttivi e da insediamenti civili) "prima d'essere scaricate devono subire trattamenti depurativi che assicurino un livello di qualità degli affluenti compatibili con le caratteristiche del corpo ricettore ed in considerazione del carico inquinante dello scarico".

Nonostante sia trascorso più di un ventennio la norma continua ad essere disattesa in diversi casi.

L'obbligo di sottoporre gli scarichi delle pubbliche fognature a depurazione è confermato ed anzi rafforzato dall'art. 31, comma 3, D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152[4], per il quale:

"Le acque reflue urbane devono essere sottoposte, prima dello scarico, ad un trattamento secondario o ad un trattamento equivalente [5] in conformità con le indicazioni dell'allegato 5 e secondo le seguenti cadenze temporali;

a) entro il 31 dicembre 2000 per gli scarichi provenienti da agglomerati con oltre 15.000 abitanti equivalenti;

b) entro il 31 dicembre 2005 per gli scarichi provenienti da agglomerati con un numero di abitanti equivalenti compreso tra 10.000 e 15.000;

c) entro il 31 dicembre 2005 per gli scarichi in acque dolci ed in acque di transizione, provenienti da agglomerati con un numero di abitanti equivalenti compreso tra 2.000 e 10.000".

Alla conferma dell'obbligo di depurazione si affiancano, quindi, dei parametri più rigorosi di riferimento, da attuare secondo le scadenza temporali sopra indicate, al fine di garantire il rispetto della disciplina comunitaria.

Lo stesso D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, all'art. 45, conferma che tutti gli scarichi devono essere preventivamente autorizzati.

Orbene, a prescindere dalle sanzioni per i responsabili dei Comuni titolari di scarichi non autorizzati (l'art. 54, comma 2 del D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152 prevede per chiunque apre o comunque effettua scarichi di reti fognarie, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, senza l'autorizzazione di cui all'articolo 45, la sanzione amministrativa da lire dieci milioni a lire cento milioni) la permanenza dell'attuale situazione, senza alcun intervento da parte degli organi sovraordinati rischia di causare penalità di ben più ampio respiro.

Sono ormai ricorrenti le decisioni della Corte di Giustizia che, a fronte della mancata adozione di provvedimenti a tutela della salute e dell'ambiente dall'inquinamento, hanno condannato gli Stati membri per inadempimento alla normativa comunitaria, anche se tale inadempimento è, in concreto, riconducibile ad omissioni da parte di Regioni ed enti locali [6].

Proprio per prevenire tali condanne l'art. 3, comma 3, del D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152 prevede che: "In relazione alle funzioni e ai compiti spettanti alle Regioni e agli enti locali, in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea o pericolo di grave pregiudizio alla salute o all'ambiente o inottemperanza agli obblighi di informazione, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri competenti, esercita i poteri sostitutivi in conformità all'articolo 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112[7], fermi restando i poteri di ordinanza previsti dall'ordinamento in caso di urgente necessità, nonché quanto disposto dall'articolo 53".

In tale contesto occorre allora che gli enti pubblici preposti alla pianificazione e controllo si facciano carico di iniziative volte ad affrontare in modo organico e definitivo il problema.

 

 

3. Lo spazio per interventi urgenti

 

In attesa che i Comuni provvedano al più presto a collegare tutti gli scarichi fognari ai depuratori, occorre verificare se esistano spazi per interventi tampone.

La soluzione ipotizzata di recente da alcuni Comuni del pescarese è di praticare la strada della disinfezione dei reflui non depurati. Le Amministrazioni Comunali, cioè, trovandosi nella necessità di far fronte a problemi emergenti di sanità pubblica strettamente connessi con le caratteristiche microbiologiche dei reflui non depurati dei comuni interessati, mirano, attraverso la disinfezione, alla riduzione degli indici microbici dei liquami non depurati e, quindi, a porre in essere un primo intervento a tutela della salute pubblica.

La risposta dell'Agenzia Regionale per la Tutela dell'Ambiente è stata negativa.

 

" L’ARTA non ha competenze in materia sanitaria e pertanto non è titolata a rilasciare alcun parere in merito, competenza che pertiene alle Aziende UUSSL. Si ritiene tuttavia opportuno far presente, anche al fine di consentire all'Azienda USL di Pescara, di formulare il proprio parete sanitario con maggior serenità che:

1 .   Gli scarichi devono essere autorizzati dall’Autorità amministrativa competente, la quale può specificare nel provvedimento limiti particolari sostanze e/o trattamenti specifici.

2.     Il trattamento di disinfezione, effettuato su liquami non depurati, potrebbe non essere efficace, e comunque richiedere tempi di contatto estremamente lunghi e massicce dosi dì disinfettante. Ciò in quanto tutti i disinfettanti agiscono come ossidanti od essendo presenti nei reflui urbani non depurati elevate quantità dì sostanze organiche, queste vengono ossidate dai disinfettanti stessi prioritariamente rispetto ai microrganismi.

Un trattamento di disinfezione effettuato su acque non depurate, potrebbe determinare l'eliminazione dei coliformi e streptococchi (fecali e ‑ non) senza garantire la completa eliminazione dei microrganismi patogeni, mascherando quindi le reali condizioni del fiume e del mare, portando ad un giudizio sull'idoneità delle acque alla balneazione che potrebbe non essere veritiero.

Si ritiene pertanto che la disinfezione attuata su reflui urbani non depurati noti possa costituire una soluzione valida per garantire la balneabilità delle acque".

 

Sostanzialmente in linea è stata la risposta della A.S.L., per cui ad oggi si è in una situazione di stallo, in quanto i Sindaci da una parte vorrebbero onorare i propri doveri di tutela della sanità e dell'igiene [8] e, dall'altra, temono di adottare provvedimenti contingibili e urgenti in contrasto con il parere degli organi tecnici.

Va però ricordato che, a norma dell'art. 32, L. 23 dicembre 1978, n. 833 [9] anche il presidente della Giunta regionale può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente in materia di igiene e sanità pubblica, con efficacia estesa a parte del suo territorio comprendente più Comuni (come è appunto nel caso degli scarichi non depurati che sversano nel fiume Pescara, i quali provengono, nel tratto terminale, dai Comuni di San Giovanni Teatino, Spoltore e Pescara).

E' quindi possibile (e provvedimenti adottati in passato in materia di rifiuti lo confermano) che, dimostrato il rischio igienico-sanitario (specie nella stagione estiva) dipendente dalla mancata depurazione di scarichi nei predetti tre Comuni, la Regione emani provvedimenti contingibili ed urgenti, limitati nel tempo, con funzione di tutela igienico-sanitaria (ad esempio imponendo la chiusura di detti scarichi abusivi e la raccolta dei reflui da essi provenienti mediate autobotti, con conferimento in impianti autorizzati).

 

 

4. Prospettive di riforma normativa

 

E' comunque chiaro che qualsiasi provvedimento urgente non risolve il problema del definitivo disinquinamento dei fiumi.

Per il raggiungimento di tale risultato occorrerà in prima battuta procedere, al più presto, alla integrale depurazione dei reflui non depurati[10].

Al di là di tale scopo primario, occorre però creare un sistema di prevenzione e controllo che consenta, in modo permanente interventi efficaci e tempestivi evitando sovrapposizioni di competenze.

Va osservato in proposito che il bene acqua trova nell'ordinamento nazionale e regionale diverse collocazioni sistematiche a seconda che:

-         ne vengano disciplinati gli usi come risorsa fondamentale per la vita e l'attività umana, la vivibilità dell'ambiente, l'agricoltura, la fauna e la flora acquatiche, i processi geomorfologici e gli equilibri idrologici[11];

-         i corsi d'acqua vengano in evidenza per l'individuazione del bacino idrografico, cioè del " territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d'acqua direttamente o a mezzo di affluenti, nonché il territorio che può essere allagato dalle acque del medesimo corso d'acqua, ivi compresi i suoi rami terminali con le foci in mare ed il litorale marittimo prospiciente"[12];

-         si tratti di regolamentare, sotto il profilo amministrativo, il regime autorizzatorio degli scarichi nella acque[13];

-         occorra procedere a controlli igienico-sanitari sugli scarichi stessi[14].

Questo complesso sistema di gestione non è immune da sbavature e contraddizioni.

E così, ad esempio, mentre la L.R. 13 gennaio 1997, n. 2, nell'individuare all'all. A) gli ambiti territoriali ottimali per la gestione della risorsa idrica fa, opportunamente, riferimento ad ambiti omogenei su base essenzialmente provinciale[15], la L.R. 16 settembre 1998, n. 81, all'art. 12, nell'operare la delimitazione dei bacini idrici regionali, individua, nell'ambito del territorio regionale (ricadente nella sfera di competenza dell'Autorità di Bacino regionale), i seguenti 14 bacini idrografici regionali: Vibrata, Salinello, Tordino, Vomano, Piomba, Fino-Tavo-Saline, Aterno-Pescara, Alento, Foro, Anelli, Moro, Faltrino, Osento, Sinello, operando, quindi, una distinzione rigidamente incentrata sul corso d'acqua di riferimento.

Lo stesso ruolo dell'Agenzia Regionale per la Tutela dell'Ambiente (A.R.T.A.) non appare ancora ben definito. Nonostante, infatti, ormai da tempo, sia disponibile il catasto degli scarichi nei corsi d'acqua, cioè si sappia con esattezza quali sono gli scarichi - autorizzati e non - nei corsi d'acqua, la situazione dell'inquinamento è sostanzialmente invariata e ben pochi sono stati gli interventi di risanamento.

In particolare sembra del tutto disatteso l'art. 3, commi 1/3, della L.R. 29 luglio 1998, n. 64[16], che delinea il ruolo della Regione, in materia di controlli ambientali.

 

" 1. La Giunta regionale emana direttive in materia ambientale e sanitario e provvede, in particolare a:

a) definire gli obiettivi generali dell'attività di prevenzione, protezione e controllo ambientale;

b) promuovere il più ampio concorso degli enti locali nella definizione degli obiettivi e nella programmazione dell'attività di prevenzione, protezione e controllo ambientale;

c) emanare atti di indirizzo e coordinamento;

d) promuovere la collaborazione con soggetti operanti nei settori della prevenzione, protezione e controllo ambientali.

2. La Regione, anche tramite l'A.R.T.A., persegue gli obiettivi previsti dalla programmazione nazionale e regionale nel campo della protezione e dei controlli ambientali, assicurando ai soggetti titolari di compiti amministrativi in materia ambientale il supporto analitico e tecnico scientifico per l'esercizio degli stessi.

3. La Giunta regionale stabilisce le modalità di consulenza e di supporto dell'A.R.T.A. all'azione delle Province, dei Comuni, delle Comunità Montane e delle Aziende U.S.L., dei parchi regionali e delle aree protette e delle Autorità di Bacino Regionali promuovendo l'integrazione, il coordinamento e l'omogeneità delle attività dei Servizi".

 

Perché questa norma non resti lettera morta occorre rafforzare il ruolo centrale della Regione di pianificazione e prevenzione in materia di inquinamento delle acque. In proposito va ricordato che, a norma dell'art. 3 D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, le competenze in tale materia sono stabilite dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112[17], adottato a norma della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. legge Bassanini) per l'ulteriore decentramento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni.

La Regione Abruzzo, sulla base dei principi fissati dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha emanato due leggi:

-         la L.R. 12 agosto 1998, n. 72, Organizzazione dell'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale[18];

-         la L.R. 3 marzo 1999, n. 11, Attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112: Individuazione delle funzioni amministrative che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale e conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli enti locali ed alle autonomie funzionali[19].

Orbene tali provvedimenti contengono norme di estremo interesse per affrontare in modo organico e deciso il problema dell'inquinamento idrico.

A prescindere dagli strumenti particolari previsti dalla norma più recente (art. 5, affidamento a soggetti esterni di singole fasi dei procedimenti regionali; art 8, esercizio associato di funzioni da parte dei comuni; art. 13, contratto di sviluppo), oltremodo significative sono le previsioni dell'art. 3 della L.R. 12 agosto 1998, n. 72, sulla disciplina delle funzioni conferite.

Il ruolo della Regione, nonostante la delega agli enti locali, rimane assolutamente centrale, poiché la stessa:

-         esercita le funzioni di programmazione, di indirizzo e coordinamento nonché quelle di vigilanza e di controllo (comma 2);

-         in caso di persistente inerzia, ritardo e inattività nell'esercizio di funzioni conferite, verificati, sulla base dell'istruttoria di cui al comma 7[20], in riferimento ai criteri stabiliti dalla specifica normativa di conferimento, dagli indirizzi e dalle direttive impartite a norma del comma 3[21], la Giunta regionale, previo parere della Conferenza permanente Regione - Enti locali, sentito l'Ente interessato, lo diffida a provvedere entro il termine stabilito, decorso inutilmente il quale nomina un commissario ad acta. La relativa spesa è a carico dell'ente inadempiente.

Si consideri, poi, che secondo l'art. 3 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ( recante i principi di carattere generale in tema di conferimenti alle regioni e agli enti locali e strumenti di raccordo) "Le regioni, nell'ambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata fra regioni ed enti locali nell'ambito delle rispettive competenze".

Va infine ricordato che, in materia di scarichi di acque reflue domestiche e di reti fognarie, l'art. 45 D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152 rinvia, per quanto riguarda il regime autorizzatorio, alla disciplina regionale (nell'ambito della disciplina di cui all'articolo 28, commi 1 e 2) e che il principio per cui  la domanda di autorizzazione è presentata alla provincia ovvero al comune se lo scarico è in pubblica fognatura, vale "salvo diversa disciplina regionale" (art. 45, comma 6).

Sembra, in conclusione, che la normativa regionale e nazionale, offra spazi di intervento per:

-         una più incisiva attività di pianificazione, programmazione e controllo dell'Ente regionale;

-         una disciplina specifica ed innovativa in materia di scarichi di acque reflue domestiche e di reti fognarie;

-         la creazione di una sorta di regia unica delle varie attività di prevenzione e controllo degli inquinamenti, e di gestione della risorsa idrica.

Su tale ultimo punto è opportuno spendere alcune considerazioni finali.

Il termine "strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti", usato dall'art. 3 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 appare sufficientemente ampio e consente di pensare (ovviamente come ipotesi di lavoro da verificare ed approfondire) ad un organismo alle dipendenze della Giunta regionale o comunque a diretto contatto con essa, che si faccia carico di:

-         coordinare le attività dei vari enti di pianificazione e controllo in materia di inquinamento;

-         gestire le risorse finanziarie per gli interventi di risanamento e bonifica, anche coordinandosi con il fondo regionale per gli interventi di prevenzione dagli inquinamenti e risanamento ambientale di cui alla L.R. 28 novembre 1996, n. 117 [22];

-         rafforzare il ruolo della Giunta regionale previsto dall'art. 3, commi 1/3, della L.R. 29 luglio 1998, n. 64 per la specifica materia ambientale e sanitaria[23];

-         consentire, senza tempi morti, l'attivazione dei poteri di vigilanza e controllo e, quindi, di quello sostitutivo regionale nei confronti degli enti inadempienti.

Il tutto nella piena ed effettiva attuazione dei principi di responsabilità ed unicità dell'amministrazione di cui all'art. 2 della L.R. 12 agosto 1998, n. 72.

Di tale prospettiva dovrà farsi carico la Regione nell'attuare il D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, mettendo mano ad un testo unico della normativa abruzzese sulle acque che non si limiti a disegnare in modo astratto ruoli e competenze, ma che ponga finalmente le premesse per interventi efficaci a tutela dell'ambiente.

 

Pasquale Fimiani