TAR Lazio (RM), Sez. II-Bis, n. 8344, del 19 settembre 2013
Urbanistica.Potestà pianificatoria comunale e aspirazioni dei proprietari delle aree

I proprietari delle aree investite dall’esercizio della potestà pianificatoria comunale hanno una mera aspettativa e non un interesse legittimo a che le scelte di piano accontentino le loro aspirazioni; o comunque non peggiorino la loro precedente situazione edificatoria, salvo le particolari situazioni di aspettativa e affidamento, come ad esempio convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione. Peraltro, si osserva che i casi di convenzioni di lottizzazione e di accordi con gli enti locali possono costituire una posizione di aspettativa qualificata, che giustifica un più incisivo onere motivazionale degli atti di urbanistica nonché il rispetto delle garanzie procedimentali, soltanto in sede esecutiva ossia a seguito di convenzioni di lottizzazione divenute “operative”. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 08344/2013 REG.PROV.COLL.

N. 04005/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso RG n.4005 del 2008, proposto dalla Soc. FE.NO 1984 COSTRUZIONI a rl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Pallottino e Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Oslavia, 12;

contro

- la REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Elisa Caprio, con domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
- il COMUNE di ROMA (ora Roma Capitale), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall' avv. Andrea Magnanelli, con lo stesso elettivamente domiciliato in Roma, presso gli Uffici dell’Avvocatura Capitolina, in via Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

della Delibera del Consiglio Regionale n. 41 del 31 luglio 2007, con cui la Regione Lazio ha approvato l'adeguamento dei PTP vigenti alla luce delle proposte comunali di modifica delle classificazioni per zone dei vincoli paesistici ai sensi art. 23, comma 1, della l.r. 24/98 e di ogni altro atto comunque preordinato e/o collegato e in particolare della Delibera di Giunta regionale n. 556 del 25.7.2007 con cui la Regione Lazio ha adottato il PTPR nonché della Delibera di Giunta regionale n. 1025 del 21.12.2007 di modifica, rettifica ed integrazione della suddetta delibera n.556/2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Comune di Roma (ora Roma Capitale);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2012 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società FE.NO 1984 COSTRUZIONI a rl – proprietaria di un terreno situato nel Comune di Roma (ora Roma Capitale), in Catasto al Foglio 224, all.441, part.lle nn.211 e 224, sito all’interno del comprensorio dell’Acqua Traversa, con accesso da via Roccaraso, disciplinato dalla Convenzione urbanistica atto Notaio Russo Aiello, rep. 42397 del 1935, già ricompreso nel P.P.A adottato dal Comune di Roma con delibera C.C. n.4145 del 1982 e inserito tra le aree omogenee di tipo B del DM 1444 del 1968 – riferisce che per effetto degli impegni assunti dalle proprietà anche per la partecipazione alla cessione di aree gratuite in zona al Comune, la vocazione edificatoria del terreno era stata ripetutamente confermata in vari atti dello stesso Comune di Roma e riconfermata anche dal PTP Veio-Cesano (n. 15/7), adottato con Delibera G.R. Lazio n. 2266 del 28.4.1987 ed approvato con l.r.n.24 del 1998, che identificava l’intero comprensorio dell’Acqua Traversa come sottozona Tla-tutela limitata con rinvio per l’edificazione (quindi consentita) alle norme di PRG.

La delibera del Consiglio regionale n.41 del 2007, di approvazione dell’adeguamento dei PTP vigenti alla luce delle proposte comunali di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici e la delibera di G.R. n. 556 del 2007, di adozione del PTPR che recepisce i PTP approvati, hanno però radicalmente trasformato la disciplina vigente per il lotto della ricorrente.

Attualmente il terreno della società risulta classificato dal PTP adeguato e riapprovato quale “inviluppo di beni paesaggistici art. 134, lett.a) e b) del D.Lgs. n. 42 del 2004 e art. 22 della L.Reg. Lazio n. 24/98” (vedi Tav. D allegata al PTP), inserito dal PTPR (Tav. B, foglio 24) tra le aree facenti parte di “parchi e riserve naturali” disciplinate dall’art. 9 del PTPR (beni paesaggistici di cui all’art. 134, comma 1,lett. b) del d.lgs. n. 42 del 2004) e dunque sottoposto a tutela integrale con divieto assoluto di edificabilità.

Avverso la delibera regionale di adeguamento dei PTP vigenti nonché le delibere regionali di adozione del PTPR indicate in epigrafe la società ha proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale, deducendo quali motivi 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 134 e 142 del dlgs. n. 42 del 2004, degli artt. 19 e 22 della l.r. n. 24 del 1998. Violazione del giudicato esterno. Eccesso di potere per errore nei fatti presupposti, insufficiente istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, le definizioni e identificazioni attribuite all’area in questione nelle tavole del PTP e nel PTPR sarebbero errate e frutto di errore di istruttoria; quanto al PTP l’unico vincolo imposto sul comprensorio dell’Acqua Traversa nel 1991 (DM BCA 12.2.1991) sarebbe stato annullato con sentenza del Tar Lazio, Roma, sez. I ter n. 71 del 1996, confermata dal Consiglio di Stato, sez. VI, ord. 26.7.1996, n. 872 e sentenza 24.11.2000, n. 6245, attestante la insussistenza delle esigenze di tutela indicate in quel decreto. Infatti, il PTP n. 15/7 Veio Cesano, approvato con l.r. n. 24 del 1998 non avrebbe mai trovato applicazione al terreno della società tenuto conto dell’articolo 19 di detta legge regionale che limita gli effetti dell’approvazione del PTP alle aree e ai beni dichiarati di notevole interesse pubblico e a quelli sottoposti a vincolo paesistico. Quanto alla definizione contenuta nel PTPR, l’aria in questione non rientrerebbe nell’ipotesi di riserva o parco naturale, non risultando nella definizione di bene paesaggistico. Alla data del 6.9.1985 l’intero comprensorio della zona convenzionata dell’Acqua Traversa risultava ricompreso nel perimetro del piano pluriennale di attuazione adottato con delibera C.C. n. 4145 del 1982 nonché in zona omogenea di tipo B, ai sensi dell’art.1 del DM n.1444 del 1968.

2) Violazione degli artt. 10 e 14 della l.r. n. 29 del 1997, dell’art.9 della l.r. n. 24 del 1998 e dell’art. 142, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. 42 del 2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, le delibere regionali impugnate e le tavole cartografiche allegate sarebbero in contrasto con il vigente Piano di assetto del Parco dell’Insugherata, inserendo erroneamente il terreno della ricorrente tra le aree ricomprese in “parchi e riserve naturali”, come risulterebbe dalla cartografia del parco elaborata da Roma Natura.

3) Violazione dell’art.23, comma 1, della l.r. n. 24 del 1998 e succ. mod. per violazione dello spirito di collaborazione istituzionale tra regione ed enti locali. Violazione dell’art. 23, commi 2, 3, 4, 5 per sostanziale vanificazione del momento partecipativo nell’iter di approvazione del PTPR. Violazione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., l’adeguamento dei PTP vigenti, ai sensi dell’art. 36 quater della l.r. n. 24 del 1998, sulla base delle proposte comunali di modifica giudicate favorevolmente, vanificherebbe sostanzialmente l’apporto partecipativo alla formazione del PTPR previsto dall’art. 23 rubricato, che regola il procedimento di pubblicazione del piano adottato, dopo le osservazioni dei privati e le controdeduzioni. I privati avrebbero subito le scelte comunali in relazione alle aree da includere o escludere nella tutela paesistica, senza poter segnalare direttamente alla Regione eventuali errori ad omissioni comunali; risulteranno anche esclusi dalla partecipazione collaborativa alla fase successiva di approvazione del PTPR, che una volta approvato andrà a sostituire tutti i PTP vigenti e sarà lo strumento principale di tutela paesistica regionale.

4) Illegittimità derivata da illegittimità degli atti presupposti. Sviamento di potere. Violazione di giudicato. Eccesso di potere per contraddittorietà ed insufficienza dell’istruttoria, la impossibilità per i privati di proporre osservazioni nei confronti del PTPR sarebbe grave anche per la omissione del Comune di Roma di qualsiasi osservazione riguardo l’area della società, la cui edificabilità sarebbe indubbia.

Riguardo il lotto ricadente nel foglio 224, particella 224, il diritto alla edificazione sarebbe assistito dal precedente giudicato (sentenza del Tar Lazio, Roma, sez. II, n. 1050 /1981, confermata dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 222 del 1983), che ha accolto il ricorso della proprietaria dante causa volto all’annullamento del diniego di concessione edilizia. Riguardo il lotto iscritto al Catasto Foglio n. 224, particella 211, il diritto all’edificazione nascerebbe dalla originaria documentata partecipazione alla cessione gratuita al Comune delle aree necessarie per la realizzazione dei servizi pubblici di zona, in cambio del riconoscimento dell’immediata edificabilità dell’area.

Pertanto l’area della ricorrente oltre che ricadere all’interno del perimetro convenzionato dell’Acqua Traversa sarebbe anche titolata per l’immediata edificazione, circostanza conosciuta dal Comune e dalla Regione, per il contenzioso esistente e per le osservazioni proposte al Comune riguardo il nuovo PRG; sulla base di ciò il Comune avrebbe dovuto presentare le osservazioni al PTP per espungere il terreno della ricorrente dal PTP e dal PTPR.

Contesta infine parte ricorrente il perverso meccanismo di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici e paesaggistici posto dalla Regione e dal Comune che con il rinvio da un atto all’altro avrebbe creato la sovrapposizione degli atti, privando il privato della possibilità della partecipazione.

Si è costituita in giudizio Roma Capitale per resistere al ricorso, deducendo preliminarmente il difetto di legittimazione passiva tenuto conto che nessuno dei provvedimenti impugnati sarebbe ascrivibile in capo all’amministrazione comunale, chiedendone l’estromissione: ciò in quanto i Piani Territoriali Paesistici rappresentando vincoli sovraordinati, prevalgono sulla pregressa pianificazione urbanistica comunale, rendendola di fatto inefficace.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Lazio, allegando articolata documentazione ai fini della difesa, e con successiva memoria ha controdedotto alle contestazioni di parte ricorrente con argomentate considerazioni e rilievi e ha concluso per la reiezione del ricorso.

In prossimità dell’udienza pubblica la società ha depositato memoria di replica insistendo sulla richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati.

Alla udienza pubblica del 20 dicembre 2012 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Preliminarmente, osserva il Collegio che il gravame in esame è stato preceduto da altri ricorsi proposti dalla società ricorrente per l’annullamento, tra l’altro, di atti pianificatori limitativi dell’edificabilità sul terreno in questione (RG. n. 5987/1991) nonché delle delibere di approvazione del NPRG del Comune di Roma e della Delibera di G.R. n.80/2008 dell’Accordo di Pianificazione inerente il NPRG (RG n. 5288/2008), entrambi i ricorsi all’esame dell’odierna udienza.

2.1. Esaminando i pregiudiziali profili di rito, il Collegio respinge l’istanza di estromissione formulata dalla difesa comunale, atteso che un interesse di Roma Capitale all’esito della vicenda non appare contestabile, tenuto conto delle competenze che ordinariamente spettano alla stessa in materia di pianificazione urbanistica e paesaggistica e che inoltre il Comune risulta espressamente coinvolto nella vicenda a causa delle censure formulate specificamente con il 3° e 4° motivo.

Al riguardo, il Collegio è ben a conoscenza del principio secondo cui la legittimazione attiva e quella passiva devono essere individuate sulla base della titolarità del potere di promuovere o subire un giudizio e, dunque, in relazione al rapporto sostanziale dedotto in causa (cfr., tra le altre, Cass. Civile, Sez. III, 9 aprile 2009, n. 8699; Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2011, n. 2102; Tar Puglia, Bari, sez. III, 10 dicembre 2010, n. 3876), il che equivale ad affermare che – ove si tratti di un giudizio impugnatorio instaurato dinanzi al giudice amministrativo – la legittimazione passiva deve essere essenzialmente riferita all’Amministrazione che ha adottato l’atto ritenuto lesivo (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4343), tanto che – ove ciò non avvenga – il ricorso deve essere necessariamente dichiarato inammissibile.

Nel contempo, il Collegio – pur condividendo pienamente il principio di cui sopra – ritiene che, ai fini dell’estromissione di amministrazioni e/o di altri soggetti evocati in giudizio, debba sussistere la totale estraneità di quest’ultimi rispetto alla materia del contendere.

In definitiva, la legittimazione passiva – utile al fine di valutare l’ammissibilità o meno del ricorso - va accertata sempre e comunque sulla base della riferibilità dell’esercizio del potere amministrativo oggetto di sindacato o, meglio, della titolarità del rapporto controverso dal lato passivo e, in ogni caso, non sussiste l’esigenza di estromettere quei soggetti che – in ragione della disamina del ricorso, correttamente oggetto di notifica, tra gli altri, al/i titolare/i del rapporto controverso – risultano comunque “coinvolti” nella vicenda, tanto più ove si consideri che – in tal modo – il diritto di difesa e – più in generale - la tutela delle situazioni soggettive risultano inequivocabilmente rafforzati (non risultando aderente al caso di specie la richiamata sentenza di questa sezione n. 2420/2011 relativa ad un giudizio sul silenzio dell’Amministrazione).

Alla luce di ciò, l’istanza di estromissione di cui sopra non è, pertanto, meritevole di condivisione.

3. Nel merito il ricorso presenta profili di infondatezza per le ragioni di seguito riportate.

3.1. L’articolato contenzioso muove, nella sostanza, dalla contestazione dell’inserimento da parte della Regione, nell’ambito della redazione del PTPR, del terreno in questione tra i “parchi e riserve naturali”, disciplinati dall’art. 9 del PTPR, nonostante l’asserita assenza dei necessari requisiti e dell’intervenuto annullamento - con sentenza di questo Tar n. 71 del 1996, poi confermata dal Cons. Stato, sez. VI n. 6245/2000 - del preesistente vincolo ex lege n. 1497 del 1939, di cui al DM 12 febbraio 1991, imposto al comprensorio dell’Acqua Traversa (primo e secondo mezzo). Secondo parte ricorrente sussisterebbe la violazione del giudicato e l’insufficiente istruttoria svolta dalla Regione e da Roma Capitale, che ha anche partecipato alla procedura di adozione del PTPR commettendo l’errore nella definizione del terreno in questione; inoltre il meccanismo di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici e paesaggistici, posto in essere dalla Regione e dal Comune, con la conseguente sovrapposizione dei vari piani, non avrebbe consentito la fase partecipativa dei privati, producendo grave danno alla ricorrente per l’assoluto divieto di edificazione del terreno in questione, ricadente invece nel perimetro della zona convenzionata dell’Acqua Traversa (terzo e quarto mezzo).

3.2. Con riferimento al primo e secondo motivo – esaminati congiuntamente per ragioni di economia espositiva - e ai censurati profili della violazione del giudicato e della dichiarata efficacia erga omnes dell’annullamento del vincolo paesistico, di cui al DM 12.12.1991, sull’intera zona a seguito delle predette sentenze del Tar e del Consiglio di Stato, osserva il Collegio che le considerazioni di parte ricorrente non appaiono condivisibili in quanto l’assetto degli interessi conseguenti ai giudicati di annullamento richiamati appare differenziato con riferimento alla situazione di fatto di ciascuna area in questione nonché in punto di diritto riguardo le aree stesse; si rileva, infatti, che è principio comune in giurisprudenza che l’estensione degli effetti di un giudicato a soggetti estranei alla lite, ma titolari di posizioni giuridiche analoghe alla fattispecie decisa, non costituisce per l’Amministrazione adempimento di uno specifico obbligo (cfr.Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2011, n. 6743; Tar Lazio, Roma, sez. I, 5 aprile 2011, n. 2978); infatti l’Amministrazione può determinarsi nel senso di non estendere a tutti i terreni interessati gli effetti del parziale annullamento giurisdizionale.

E così riguardo le contestazioni sull’insufficiente istruttoria da parte della Regione per aver inserito il terreno della ricorrente tra i “parchi e riserve naturali”, disciplinati dall’art. 9 del PTPR, nonostante l’asserita assenza dei necessari requisiti, occorre evidenziare che per il terreno in questione, dall’esame della Tavola B del PTPR allegato, risulta la presenza di due vincoli:

a) cd058-150; Acqua Traversa – Via Camilluccia – D.M. 12.12.1991, pubblicato 1.9.1992;

b) f017; Riserva Naturale Regionale Insugherata: area contigua (come piano di assetto) – D.C.R. n. 27 del 12.7.2006 (ist. L.R. n. 29/97) S.O. n.1 al BURL n. 25 del 9.9.2006.

Al riguardo, si rileva che tra le aree disciplinate dall’art.9 del PTPR rientrano i beni paesaggistici di cui all’art. 134, comma 1, lett. a e b) del d.lgs. n. 42 del 2004, le aree già oggetto di dichiarazione di pubblico interesse ex d.lgs. n. 42 del 2004 e quelle tutelate per legge ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f) del predetto decreto legislativo (i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi).

Con la Deliberazione consiliare 12 luglio 2006, n. 27 è stato approvato il Piano di assetto con il quale le aree inserite nel perimetro istitutivo della Riserva Naturale Insugherata sono state individuate quali aree a margine della Riserva, con caratteristiche di rilevante valenza paesistica e ambientale, confermando l’inclusione dell’area in questione all’interno di quelle del perimetro della Riserva (al riguardo, non risulta impugnativa di tale Piano per la contestazione in questione).

In seguito con l’impugnata Del. C.R. n. 41 del 2007 la Regione ha approvato l’adeguamento dei PTP vigenti alla luce delle proposte comunali di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici presentate, nell’ambito del procedimento di formazione del PTPR, ai sensi dell’art.23, comma 1 della l.r. n. 24 del 1998.

Va rilevato che l’area indicata nel gravame non è stata interessata dalla deliberazione impugnata, come emerge dalla documentazione in atti (stralcio Tav.A PTPR) e, tra l’altro, ammesso dalla stessa parte ricorrente.

Giova richiamare per completezza d’argomento la specifica disciplina regionale in materia: la l.r. n. 24 del 1998 ha approvato i Piani Territoriali Paesistici redatti e adottati dalla Giunta regionale e allo stato non approvati dal Consiglio regionale ed ha anche previsto la procedura di approvazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale, che sarà l’unico piano paesaggistico per l’intera Regione e sostituirà i Piani Territoriali Paesistici vigenti.

Come è noto, il generale, il Piano Paesistico ha una funzione complementare al vincolo di bellezza naturale, individuando le zone di rispetto da tutelare, che vengono specificamente e contemporaneamente vincolate: in tal senso il piano paesistico detta anticipatamente le regole per il privato ai fini dell’edificazione.

Nella specie il PTPR adottato (D.G.R. n. 556 del 2007 e succ. mod.), redatto secondo i contenuti della l.r. n. 24 del 1998, sottopone a normativa d’uso l’intera Regione Lazio per salvaguardare i valori del paesaggio e, ai sensi dell’art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004, effettua la verifica e l’adeguamento dei Piani paesistici vigenti, apportando modifiche agli stessi, anche con l’ausilio delle Amministrazioni locali. Infatti, ai sensi dell’art. 23 della l.r. n. 24 del 1998 i Comuni e le Province possono presentare alla Regione, nei termini previsti, documentate e motivate proposte di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici. L’esame delle proposte è effettuato da una Commissione tecnica.

Successivamente all’adozione del PTPR è prevista anche la possibilità della presentazione delle osservazioni (art. 23, commi da 2 a 4) da parte di chiunque abbia interesse direttamente al Comune competente, durante il periodo di affissione del piano (3 mesi). La norma prevede altresì che entro i successivi 30 giorni, i Comuni provvedono a raccogliere le osservazioni presentate e ad inviarle, con eseguita istruttoria, alla struttura regionale competente. La predetta normativa regionale all’art. 36 quater stabilisce norme transitorie applicabili nella fase dell’approvazione del PTPR, tra cui la previsione che sulle proposte presentate dai Comuni, valutate positivamente dalla Giunta e inserite nel PTPR adottato, provvede il Consiglio regionale all’adeguamento dei PTP vigenti con propria deliberazione.

3.3. Pertanto, con riferimento alle contestazioni di parte ricorrente di cui al terzo e quarto motivo, riguardo la impossibilità dell’ammissione delle osservazioni di parte circa l’asserita erronea perimetrazione del terreno non modificata dal PRG approvato né dal PTPR adottato, si rileva che la normativa in esame consente lo strumento delle osservazioni con le predette modalità di coinvolgimento dei diversi soggetti interessati e, nella specie, non risulta censurabile l’operato delle Amministrazioni in relazione allo specifico percorso istruttorio procedimentale garantito dalle procedure di copianificazione in materia urbanistica e paesistica, in disparte la circostanza che non risulta conclusa l’istruttoria riguardo le osservazioni presentate, denotando profili di carenza di interesse nei riguardi della ricorrente, tenuto conto altresì delle osservazioni presentate dalla stessa in data 16.6.2008, come desunto dagli atti.

Quanto poi alla contestazione riguardo la legittimità delle procedure di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici e paesaggistici a seguito della sovrapposizione degli stessi, dovuto alla coincidenza delle fasi di approvazione del NPRG, con l’approvazione delle modifiche di PTP e l’adozione del PTPR, il Collegio osserva che, in disparte la genericità del rilievo, appare irrilevante il profilo riguardo la coincidenza delle fasi di approvazione degli atti di pianificazione urbanistica e paesistica da parte del Comune e della Regione, tenuto conto che trattasi di una evenienza temporale, che ha visto da un lato la procedura di pianificazione urbanistica e la qualificazione urbanistica assegnata all’area dalle delibere di approvazione del NPRG del Comune, che, tra l’altro, confermano e recepiscono le previsioni di inedificabilità già contenute nella delibera di adozione della Variante al PRG del Comune c.d. Piano delle Certezze, destinando l’area a “verde pubblico e servizi pubblici di livello locale” (Tav.3.10), rientrando nella potestà comunale la possibilità di adottare scelte pianificatorie coerenti con la necessità di tutela ambientale, con la riduzione anche della possibilità di nuovi pesi urbanistici; dall’altro la procedura di adozione e approvazione del PTPR - che ha tenuto conto del Piano d’assetto (non impugnato) e dalla delimitazione delle aree ivi indicata - che dopo l’approvazione definitiva, sostituirà i PTP vigenti – anche quello c.d. Veio – Cesano, già recepito - costituendo un unico piano paesaggistico per l’intera Regione, collocandosi come piano sovraordinato, ai sensi dell’art. 145, comma 3 del predetto d.lgs. n. 42 del 2004.

A tale proposito, spostando l’attenzione ai profili di pianificazione urbanistica che vengono coinvolti dalle contestazioni di parte ricorrente con riferimento al difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti nei confronti anche dell’Amministrazione comunale, il Collegio - premesse le coerenti previsioni di inedificabilità dell’area nel PRG e precedente Variante sopra indicate – richiama il principio pacifico in giurisprudenza in materia di pianificazione urbanistica generale secondo cui le scelte effettuate dall’Amministrazione, all’atto dell’adozione del PRG sulle destinazioni delle singole aree, costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. Cons.Stato, Ad.Plen.22 dicembre 1999, n.24; idem, sez. IV, 6 ottobre 2003, n. 5869; idem, 30 luglio 2012, n. 4319; con riferimento al NPRG del Comune di Roma, cfr.Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n.6049; Tar Lazio, sez. II bis, 18 aprile 2011, n. 3347).

In ogni caso, in materia di pianificazione urbanistica occorre tener conto della congruenza delle scelte con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione tecnica e documenti accompagnatori (cfr. da ultimo, T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 19 luglio 2011, n. 1088), così nella specie come risultante nel complesso procedimento che ha portato all’approvazione del NPRG, a seguito anche dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto tra Comune e Regione, con lo svolgimento da parte del Comune di un percorso istruttorio procedimentale e dell’esame delle situazioni di pianificazione urbanistiche pregresse, consentendo i processi di trasformazione sulla base di alcune “invarianti” quali, tra le altre, la scelta ambientale (già considerata nella disciplina del c.d. Piano delle Certezze).

Infatti, la scelta compiuta in un PRG (o in una Variante) di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona trova le stesse giustificazione nei criteri generali – di ordine tecnico-discrezionale - seguiti nell’impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. Cons.Stato, sez. IV, 7 aprile 2010, n. 1986; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 15 aprile 2010, n. 1089; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 15 aprile 2010, n. 357; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 23 novembre 2010, n. 8074).

Pertanto, i proprietari delle aree investite dall’esercizio della potestà pianificatoria hanno una mera aspettativa e non un interesse legittimo a che le scelte di piano accontentino le loro aspirazioni; o comunque non peggiorino la loro precedente situazione edificatoria (il che nella specie non si è verificato attesa la destinazione dell’area già prevista dalla determinazione urbanistica immediatamente precedente in Variante), salvo le particolari situazioni di aspettativa e affidamento, come ad esempio convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. II, 20 aprile 2010, n. 2034: Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 2 marzo 2011, n. 1950).

Peraltro, si osserva che i casi di convenzioni di lottizzazione e di accordi con gli enti locali possono costituire una posizione di aspettativa qualificata – che giustifica un più incisivo onere motivazionale degli atti di urbanistica nonché il rispetto delle garanzie procedimentali – soltanto in sede esecutiva ossia a seguito di convenzioni di lottizzazione divenute “operative” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 giugno 2007, n. 3294; idem, 3 novembre 2008, n. 5478).

Orbene, alla luce anche di quanto documentato, non risulta adeguatamente provata l’asserita operatività della Convenzione per la società e l’avvenuta accettazione della cessione gratuita delle aree al Comune, non potendo riconoscere alcuna particolare tutela alla stessa, in quanto non appaiono probanti i documenti sub 5) e 6) allegati, che si riferiscono ad atti intercorsi tra l’amministrazione e soggetti diversi dalla società ricorrente, mancando la specifica indicazione della medesima negli atti prodotti, come risulta anche dalla mancata inclusione della stessa nell’elenco di cui alla relativa Delibera del C.C.. Tra l’altro anche il documento sub 7), allegato in atti, relativo all’estratto dell’inventario del patrimonio immobiliare del Comune, non comprova quanto sostenuto da parte ricorrente: infatti risultano riportate in elenco le aree indicate al Catasto al Foglio 224 –come quello in questione – ma relative a particelle (e Allegati) diverse da quelle di proprietà della ricorrente,indicate nel ricorso (Foglio 224, all.441, part.lle n.211 e 224). Tale documentazione non dimostra il perfezionamento del procedimento convenzionale nei confronti della società rilevando, quindi, la inoperatività della Convenzione nei confronti della medesima e la mancata configurazione di un affidamento qualificato.

Di qui la infondatezza delle doglianze di insufficiente istruttoria, erroneità nei presupposti e contraddittorietà.

4. Infine, con riferimento all’asserita applicabilità all’area in questione dell’esclusione dalla qualificazione delle aree di “interesse paesaggistico”, prevista dall’art. 142, comma 2 del d.lgs. n. 42 del 2004 Codice relativamente alle zone omogenee di tipo B, ai sensi del DM n. 1444 del 1968, perimetrate prima del 6 settembre 1985, va rilevato che parte ricorrente si riferisce genericamente alla zona “convenzionata dell’Acqua Traversa” (area diversa da quella in esame, come sopra detto) e che tale clausola di esclusione non trova applicazione alle aree naturali protette di cui alla lett. f) del comma 1 dell’art. 142 e, in particolare, ai “parchi e le riserve nazionali e regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi”, come l’area in questione.

5. In definitiva, sulla base delle precedenti considerazioni, il ricorso in quanto infondato va respinto.

La peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni dedotte giustificano motivate ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 20 dicembre 2012, 7 febbraio 2013, 9 maggio 2013, con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/09/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)