TAR Liguria, Sez. I, n. 34, del 8 gennaio 2013
Urbanistica. Proroga e decadenza della concessione edilizia

La differente qualificazione tra provvedimenti di rinnovo della concessione edilizia e di proroga dei termini di ultimazione dei lavori è riscontrabile nel senso che mentre il rinnovo della concessione presuppone la sopravvenuta inefficacia dell'originario titolo concessorio e costituisce, a tutti gli effetti, una nuova concessione, la proroga è atto sfornito di propria autonomia, che accede all'originaria concessione ed opera semplicemente uno spostamento in avanti del suo termine (iniziale o finale) di efficacia. Orbene, sia l'apposizione dei termini di efficacia della concessione edilizia che gli istituti della proroga (nei casi consentiti dalla legge) e della decadenza di cui all’art. 15 D.P.R. 380/2001 servono ad assicurare la certezza temporale dell'attività di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio, anche al fine di garantire un efficiente controllo sulla conformità dell'intervento edilizio a suo tempo autorizzato con il relativo titolo, certezza che verrebbe frustrata se fosse consentito alla parte di dissimulare una richiesta di proroga sotto il falso nomen juris del “rinnovo”, con ciò potendo anche più volte rinviare, a proprio piacimento e senza soggiacere alle condizioni previste dalla legge, il termine di inizio e di fine dei lavori. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00034/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01005/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1005 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Maria Laura Lucchi, Teresa Malaggi ed Ornella Boccardi, rappresentate e difese dall'avv. Daniele Granara, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

- Comune di Lerici, rappresentato e difeso dagli avv.ti Roberto Giromini, Federico Pardini e Francesco Giromini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Barra in Genova, via Macaggi, 21/5; 
- Ministero per i beni e le attivita' culturali, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Genova, domiciliata in Genova, v.le B. Partigiane, 2;

nei confronti di

- Societa' Golfo dei Poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 11/1; 
- Anna Trovatelli, Pierluigi Trovatelli, Romano Trovatelli e Gabriella Maria Lenzi;

per l'accertamento

dell’intervenuta decadenza di permesso di costruire per mancato inizio dei lavori nonche' per l’annullamento del provvedimento medesimo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lerici, della Societa' Golfo dei Poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c, nonché del Ministero per i beni e le attivita' culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2012 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 15.9.2011 alcuni proprietari di edifici confinanti con l’area di intervento agiscono per l’accertamento dell’intervenuta decadenza, per mancato inizio dei lavori, del provvedimento del comune di Lerici 17.10.2008, prot. 19551/08, di rinnovo del permesso di costruire 31.8.2006, n. 614/04, rilasciato alla società controinteressata Golfo dei poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c. per la riqualificazione di spazi su via Arpara e della terrazza di copertura del ristorante all’insegna “Golfo dei poeti”.

All’azione di accertamento della intervenuta decadenza si accompagna l’azione impugnatoria del titolo edilizio citato.

A sostegno del gravame hanno dedotto sette motivi di ricorso, rubricati come segue.

1. Violazione e mancata applicazione dell’art. 15, comma 2, del D.P.R. 6.6.2001, n. 380. Violazione e mancata applicazione dell’art. 34, comma 5, della L.R. 6.6.2008, n. 16. violazione dell’art. 20 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380. Decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro un anno dal rilascio del titolo edilizio.

2. Violazione e mancata applicazione dell’art. 15 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, di presupposti e di motivazione. Travisamento.

3. In via subordinata. Violazione e mancata applicazione dell’art. 12 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380, in relazione alla violazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione. Travisamento. Sviamento.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380, in relazione alla violazione della disciplina prevista dal vigente P.U.C. del comune di Lerici per il sub ambito R10.1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380, in relazione alla violazione del regolamento comunale per l’arredo urbano. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione. Travisamento.

5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 35 del P.T.C.P., nonché in relazione alla violazione e mancata applicazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, nonché per illogicità ed irrazionalità manifeste. Sviamento. Travisamento.

6. Violazione e mancata applicazione dell’art. 146 del D. Lgs. 22.1.2004, n.42. Accertamento della decadenza dell’autorizzazione paesistica rilasciata con provvedimento in data 31.8.2006.

7. Violazione degli artt. 142 e 146 del D. Lgs. 22.1.2004, n. 42, in relazione alla violazione e mancata applicazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241, nonché in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 159 del D. Lgs. medesimo. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, nonché per illogicità ed irrazionalità manifeste. Contraddittorietà. Sviamento e travisamento.

Si sono costituiti in giudizio il comune di Lerici ed la società controinteressata Golfo dei poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c., preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso per essere stato notificato a soggetto estraneo al rapporto (essendo stato il titolo edilizio, in data antecedente la notificazione del ricorso, volturato a soggetti terzi non intimati), nel merito instando per il suo rigetto.

Con atto per motivi aggiunti 31.10.2011 (notificato, in data 31.10-2.11.2011, unitamente al ricorso introduttivo, anche ai soggetti ai quali era stata volturata la pratica edilizia in data 7.5.2011), le ricorrenti hanno esteso l’impugnazione alla D.I.A. in variante 2.11.2010, prot. n. 25448, nonché all’autorizzazione paesaggistica 21.7.2011, deducendo ulteriori cinque motivi di ricorso, rubricati come segue.

A. Quanto alla D.I.A. in variante 2.11.2010, prot. 25448.

1. Illegittimità propria e derivata dall’illegittimità degli atti impugnati con ricorso R.G.R. n. 1005/2011.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380 e dell’art. 25 della L.R. 6.6.2008, n. 16, in relazione alla violazione e mancata applicazione dell’art. 27 del D.P.R. medesimo e degli artt. 26, comma 7 e 30 della L.R. medesima.

3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380 e dell’art. 26 della L.R. 6.6.2008, n. 16, in relazione alla violazione e mancata applicazione dell’art. 27 del D.P.R. medesimo e dell’art. 40 della L.R. medesima, nonché in relazione alla violazione dell’art. 19, comma 3, della legge 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione. Travisamento. Sviamento. Perplessità ed indeterminatezza.

B. Quanto all’autorizzazione paesaggistica 21.7.2011.

4. Illegittimità propria e derivata dall’illegittimità degli atti impugnati con ricorso R.G.R. 1005/2011.

5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 142 e seguenti del D. Lgs. 22.1.2004, n. 42, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione. Travisamento.

All’udienza pubblica del 20 dicembre 2012 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

DIRITTO

Occorre preliminarmente affrontare l’eccezione di inammissibilità sollevata dalle difese delle parti resistenti, sul presupposto che il ricorso non sarebbe stato notificato ad alcuno dei controinteressati (proprietari dei beni interessati dai lavori contestati), ai quali gli atti impugnati sono stati volturati in data 7.5.2011.

L’eccezione è infondata.

Il provvedimento gravato (17.10.2008, prot. 19551/08, di rinnovo del permesso di costruire 31.8.2006, n. 614/04) é stato infatti correttamente impugnato nei confronti dell’intestatario, cioè la società Golfo dei poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c., che costituisce l’unico controinteressato individuabile dall’atto.

La successiva voltura del titolo edilizio – anche a voler prescindere dalla circostanza che non è provato sia stata tempestivamente portata a conoscenza delle ricorrenti - concreta nient’altro che un’ipotesi di successione a titolo particolare nel titolo controverso, che non esclude affatto la legittimazione della parte originariamente intimata (giacché, a mente dell’art. 111 comma 1 c.p.c., “il processo prosegue tra le parti originarie”).

Sempre in tema di ammissibilità del ricorso, occorre ribadire che, in linea con l’art. 31 comma 9 L. 17.8.1942, n. 1150, la legittimazione e l'interesse al ricorso in materia urbanistico edilizia si radicano sulla base del mero criterio della vicinitas (Cons. di St., IV, 10.7.2012, n. 4088), nel caso di specie pacificamente sussistente.

Nel merito, riveste priorità logica il secondo motivo di gravame, con il quale le ricorrenti espongono che il permesso di costruire impugnato non integrerebbe propriamente un “rinnovo” del titolo edilizio - secondo il suo ingannevole nomen juris - bensì una mera proroga del termine di efficacia del titolo precedente, rilasciata in difetto dei presupposti di cui all’art. 15 comma 2 del D.P.R. n. 380/2001 (non trattandosi di opere edilizie di particolare complessità tecnica, né essendo sopravvenuti fatti estranei alla volontà del titolare del permesso).

Il motivo è fondato.

E’ noto che, in materia edilizia, la differente qualificazione tra provvedimenti di rinnovo della concessione edilizia e di proroga dei termini di ultimazione dei lavori è riscontrabile nel senso che mentre il rinnovo della concessione presuppone la sopravvenuta inefficacia dell'originario titolo concessorio e costituisce, a tutti gli effetti, una nuova concessione, la proroga è atto sfornito di propria autonomia, che accede all'originaria concessione ed opera semplicemente uno spostamento in avanti del suo termine (iniziale o finale) di efficacia.

Ciò posto, dirimente ai fini della corretta qualificazione del titolo edilizio impugnato appare – a parere del collegio – la circostanza che entrambe le istanze di rinnovo dell’originario permesso di costruire 31.8.2006 (depositate – rispettivamente - in data 25.8.2007 e 29.8.2008, docc. 3 e 4 delle produzioni 15.10.2011 di parte controinteressata) siano state presentate allorché il titolo da rinnovare era ancora efficace (essendo stato rilasciato il primo permesso in data 31.8.2006 ed il primo rinnovo in data 6.9.2007), in prossimità della scadenza del termine di inizio dei lavori ed in mancanza dell’avvio degli stessi (iniziati soltanto in data 16.10.2009, doc. 1 delle produzioni 8.11.2012 di parte comunale).

Se a ciò si aggiunge che esse riguardavano il medesimo intervento edilizio, risulta evidente come le istanze stesse mirassero in realtà a scongiurare la decadenza del titolo per mancato inizio dei lavori nel termine annuale, cioè a conseguire – propriamente – una proroga dello stesso ex art. 15 comma 2 D.P.R. n. 380/2001.

Né vale eccepire che nulla impedisce a chi abbia un titolo edilizio di chiederne un altro, sostitutivo del primo, pur in costanza di efficacia dello stesso.

Al contrario, infatti, la volontà dell’interessato trova un limite invalicabile nel principio di tipicità e di legalità dei poteri amministrativi, nonché nelle norme regolatrici dell'azione amministrativa.

Orbene, sia l'apposizione dei termini di efficacia della concessione edilizia che gli istituti della proroga (nei casi consentiti dalla legge) e della decadenza di cui all’art. 15 D.P.R. 6.6.2001, n. 380 servono ad assicurare la certezza temporale dell'attività di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio, anche al fine di garantire un efficiente controllo sulla conformità dell'intervento edilizio a suo tempo autorizzato con il relativo titolo (così Cons. di St., V, 23.11.1996, n. 1414), certezza che verrebbe frustrata se fosse consentito alla parte di dissimulare una richiesta di proroga sotto il falso nomen juris del “rinnovo”, con ciò potendo anche più volte rinviare – a proprio piacimento e senza soggiacere alle condizioni previste dalla legge – il termine di inizio e di fine dei lavori.

Dunque, il permesso di costruire impugnato (17.10.2008, prot. 19551/08) integra - propriamente -una proroga ex art. 15 comma 2 D.P.R. n. 380/2001 del termine di inizio dei lavori.

Sennonché, come correttamente eccepito dalle ricorrenti con il secondo motivo di ricorso, tale proroga è stata rilasciata in violazione dell’art. 15 D.P.R. n. 380/2001, senza che ne sussistessero i presupposti e – in ogni caso – senza alcuna istruttoria o motivazione sul punto, avendo il comune acriticamente aderito alla qualificazione in termini di rinnovo proposta - pro domo sua - dalla parte interessata, che non aveva ancora dato inizio ai lavori nell’imminenza del termine di scadenza, oltretutto già prorogato una prima volta.

E’ infatti pacifico che non siano sopravvenuti fatti impeditivi estranei alla volontà del titolare del permesso, e che non si tratti né di un’opera pubblica, né di un’opera di grandi dimensioni o di particolari caratteristiche tecnico-costruttive (circostanze, del resto, neppure dedotte).

Donde la fondatezza della domanda impugnatoria, con assorbimento degli altri motivi di gravame.

L’annullamento del titolo edilizio principale determina l’accoglimento dei motivi aggiunti, nella parte relativa all’impugnazione del silenzio (avente valore di provvedimento implicito di diniego dell’adozione del provvedimento inibitorio, cfr. Cons. di St., Ad. Plen., 29.7.2011, n. 15; Cons. di St., IV, 26.7.2012, n. 4255) serbato dal comune sulla dichiarazione di inizio di attività presentata in data 2.11.2010 dalla controinteressata Lenzi Gabriella Maria (doc. 8 delle produzioni 15.10.2011 di parte controinteressata), in variante al permesso di costruire 17.10.2008.

Difatti, l'annullamento dell’originario permesso di costruire sortisce l'effetto della caducazione della successiva variante in corso d’opera, secondo il meccanismo della così detta “invalidità derivata ad effetto caducante”, poiché priva di una propria autonomia dispositiva (T.A.R. Lombardia, II, 2.9.2011, n. 2149).

Fondati sono anche i motivi di doglianza dedotti con il ricorso introduttivo avverso l’autorizzazione paesaggistica 31.8.2006 e con l’atto per motivi aggiunti avverso l’autorizzazione paesaggistica 21.7.2011, con i quali è denunciato difetto di motivazione (motivo 7 del ricorso introduttivo e 4 del ricorso per motivi aggiunti).

Occorre premettere che, per costante giurisprudenza, l'onere di motivazione non sussiste solo in caso di diniego del titolo, non essendo dubbia la sua doverosità per l'assenso, dovendosi dar conto, in quest'ultimo caso, dell'iter logico seguito per verificare e riconoscere la compatibilità effettiva degli interventi edificatori in riferimento agli specifici vincoli paesaggistici dei luoghi (T.A.R. Campania-Napoli, VI, 5.43.2012, n. 1640).

Nel caso di specie, né l’autorizzazione paesaggistica 31.8.2006, né quella rilasciata in data 21.7.2011 recano l’indicazione dello specifico vincolo gravante sull’area di intervento, sicché risulta impossibile ricostruire l'iter logico seguito per verificare e riconoscere in concreto la compatibilità effettiva del progetto con i valori tutelati.

Dev’essere invece rigettata la domanda di risarcimento del danno, in quanto generica e non assistita da prova.

Le spese di giudizio, che possono compensarsi per la metà in ragione della reciproca soccombenza, sono per il resto liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla: il permesso di costruire 17.10.2008, prot. 19551/08; il titolo edilizio formatosi sulla D.I.A. in variante 2.11.2010; le autorizzazioni paesaggistiche 31.8.2006 n. 614/04 e 21.7.2011, n. 498/2010.

Condanna il comune di Lerici e la società controinteressata Golfo dei poeti di Trovatelli Pietro & C. s.n.c. al pagamento, in favore delle ricorrenti, della metà delle spese di giudizio, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento), oltre I.V.A. e C.P.A., oltre al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Santo Balba, Presidente

Luca Morbelli, Consigliere

Angelo Vitali, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)