TAR Lombardia (MI) Sez. II n.1585 del 10 luglio 2019
Urbanistica.Contributi di costruzione e presentazione di una fideiussione rilasciata da soggetto non autorizzato ad operare nel territorio della Repubblica
L’art. 42, co. 2, del DPR 380/01 prevede che Il mancato versamento, nei termini stabiliti, del contributo di costruzione di cui all’articolo 16 comporta: a) l'aumento del contributo in misura pari al 10 per cento qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi centoventi giorni; b) l'aumento del contributo in misura pari al 20 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni; c) l'aumento del contributo in misura pari al 40 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni…. 4. Nel caso di pagamento rateizzato le norme di cui al secondo comma si applicano ai ritardi nei pagamenti delle singole rate. Se ne ricava che la presentazione di una fideiussione rilasciata da un soggetto che non è debitamente autorizzato ad operare nel territorio della Repubblica è equiparabile alla mancata prestazione della cauzione e non ad un semplice irregolarità della fideiussione presentata, in quanto l’extraterritorialità comporta che la garanzia risulti improduttiva di effetti, non potendo ex se valere nei confronti dello Stato o altro ente pubblico, ai sensi della suindicata normativa; circostanza quest’ultima, del resto, non puntualmente contestata dalla ricorrente, che si limita a richiamare genericamente la prassi di altri enti locali, senza peraltro fornire elementi dettagliati in tal senso.
Pubblicato il 10/07/2019
N. 01585/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00459/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 459 del 2018, proposto da
Duca Hotel S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Rizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso Sempione n. 9;
contro
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Maria Lodovica Bognetti, Alessandra Montagnani Amendolea, Elena Maria Ferradini, Anna Maria Pavin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici comunali in Milano, via della Guastalla 6;
per l'annullamento
dell’Avviso di addebito n. 93042 (Settore 76 – Atti 543059/16) del 16 novembre 2017, pervenuto il 23 novembre 2017, il Comune di Milano – Area Contabilità – Servizio Riscossioni contenente una sanzione di € 11.002,07, da pagarsi entro il 31 gennaio 2018, per la causale “SANZIONE ART. 42 DPR 380/01 E INT. PER RIT.PAG. RIF. 1565 WF 22104/2016 SALDO CONTR. DI COSTR. IMM. IN VIA VITRUVIO, 48” e di ogni altro provvedimento e atto amministrativo successivo e/o connesso e/o comunque consequenziale ed attuativo di quello impugnato
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 aprile 2019 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente ha impugnato la sanzione di € 11.002,07 irrogata dall’Amministrazione comunale, ai sensi dell’art. 42 del DPR 380/01, per avere l’interessata pagato in ritardo il contributo di costruzione relativo ad un permesso di costruire rilasciato per opere di ristrutturazione edilizia su immobile sito in Milano, Via Vitruvio n. 48.
La ricorrente ha scelto di chiedere il pagamento rateale del contributo di costruzione ed ha regolarmente versato in data 11 settembre 2017 la prima rata di € 36.629,43, pari al 25% del dovuto. Nella stessa data ha presentato all’Amministrazione atto di fidejussione n. 0071285 dell’11 settembre 2017 dell’importo di € 146.517,72, rilasciata dalla CSC Compagnia Svizzera Cauzioni S.A., allo scopo di ottenere la rateazione della differenza.
Con email in data 13 settembre 2017 un funzionario comunale ha comunicato che tale polizza fidejussoria non poteva essere accettata in quanto la Compagnia Svizzera di Cauzioni non risultava iscritta negli elenchi tenuti dalla Banca d’Italia ed ha invitato la Duca Hotel s.r.l. a presentare idonea polizza fidejussoria emessa da Compagnia Assicurativa autorizzata ad operare in Italia.
In data 13 novembre 2017 la ricorrente ha provveduto a versare la restante quota di contributo di costruzione, interamente in contanti, a mezzo assegno circolare.
Con l’avviso impugnato del 16 novembre 2017, pervenuto all’interessata il 23 novembre 2017, il Comune di Milano – Area Contabilità – Servizio Riscossioni ha irrogato la sanzione di € 11.002,07.
Contro tale atto la ricorrente ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.
Violazione di legge – Illogicità manifesta – Contraddittorietà – Illegittimità. Violazione degli obblighi di trasparenza della P.A. – Risarcimento dei danni.
Secondo la ricorrente, non si applicherebbe al caso in esame la regola – contenuta nella circolare del Comune di Milano n. 2/2011 – secondo la quale la presentazione delle garanzie del pagamento rateale è condizione essenziale per accedere al beneficio e la mancata presentazione delle garanzie comporta il non perfezionamento della scelta di rateizzazione, con obbligo del pagamento in unica soluzione. Infatti la garanzia fidejussoria è stata regolarmente presentata insieme con il versamento della prima rata del 25%, in data 11 settembre 2017, e la richiesta di sostituirla non prevedeva un termine di adempimento; inoltre la presenza di limiti legali nell’individuazione dei fideiussori non era stata comunicata alla ricorrente ed il Comune non ha applicato i principi di soccorso istruttorio che avrebbero permesso al cittadino di rimediare ad errori e/o incomprensioni tramite la chiara enunciazione dei suoi obblighi. La mancata comunicazione in tal senso ha infatti determinato per la Duca Hotel s.r.l. l’onere economico di € 2.930,00 quale corrispettivo per la fidejussione stessa, costo sostenuto inutilmente e di cui la Duca Hotel s.r.l. chiede il risarcimento a titolo di danno.
Da ultimo il Comune non ha tenuto conto che la ricorrente ha provveduto spontaneamente al pagamento di tutta la restante quota del contributo di costruzione, in unica soluzione, il 13 novembre 2017, senza che il Comune di Milano nulla richiedesse e/o sollecitasse in proposito.
La difesa del Comune ha evidenziato che la ricorrente avrebbe dovuto presentare una nuova polizza entro 30 giorni dal rilascio del permesso di costruire e cioè entro il 30 settembre 2017 e che la sanzione è stata irrogata in quanto il pagamento è pervenuto in ritardo.
Con ordinanza n. 385 del 16/03/18 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare con la seguente motivazione: che la disciplina prevista dalla circolare n. 2/2011 sembra aver regolato l’ipotesi della “mancata presentazione” di una garanzia fideiussoria, quale “condizione essenziale” per accedere al beneficio della rateizzazione; - che, invece, la medesima disciplina non sembra aver regolato il caso occorso nel presente giudizio, ossia quello relativo ad una garanzia fideiussoria tempestivamente prestata (ed alla quale ha fatto seguito la concessione della rateizzazione) ma ritenuta, a posteriori, non idonea; - che, peraltro, l’incertezza interpretativa discendente dalla violazione, nella specie, del principio del clare loqui non pare essere stata neppure bilanciata, da parte del Comune di Milano, mediante la concessione di un termine, ancorché essenziale, per la sostituzione del fideiussore o per il saldo del pagamento; - che, all’opposto, nessuna responsabilità può essere ascritta all’Amministrazione per il pregiudizio patrimoniale sopportato dalla ricorrente in ordine al reperimento della prima garanzia.
All’udienza del 30 aprile 2019 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
2. Il ricorso è infondato.
Ai sensi dall’art. 16 del DPR 380/01 La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata (comma 2) e La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio, è corrisposta in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione(comma 3).
A sua volta la legge n. 348 del 1982 prevede, all’art. 1, che in tutti i casi in cui è prevista la costituzione di una cauzione a favore dello Stato o altro ente pubblico, questa può essere costituita in uno dei seguenti modi: a) da reale e valida cauzione, ai sensi dell'articolo 54 del regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, e successive modificazioni; b) da fidejussione bancaria rilasciata da aziende di credito di cui all'articolo 5 del regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375, e successive modifiche ed integrazioni, ovvero da consorzi di garanzia collettiva dei fidi iscritti nell'albo degli intermediari finanziari, previsto dall'articolo 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, e sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia ai sensi dell'articolo 108 del medesimo testo unico; c) da polizza assicurativa rilasciata da imprese di assicurazione debitamente autorizzata all'esercizio del ramo cauzioni ed operante nel territorio della Repubblica in regime di libertà di stabilimento o di libertà di prestazione di servizi. L’art. 2 prevede poi che diritti ed azioni, di cui godeva il creditore beneficiario della prestazione garantita da cauzione costituita in uno dei modi sopra detti, si trasferiscono in surrogazione a chi ha prestato la cauzione a seguito di inadempienza del debitore principale ed incameramento della cauzione.
L’art. 42, co. 2, del DPR 380/01 prevede poi che Il mancato versamento, nei termini stabiliti, del contributo di costruzione di cui all’articolo 16 comporta: a) l'aumento del contributo in misura pari al 10 per cento qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi centoventi giorni; b) l'aumento del contributo in misura pari al 20 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni; c) l'aumento del contributo in misura pari al 40 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni…. 4. Nel caso di pagamento rateizzato le norme di cui al secondo comma si applicano ai ritardi nei pagamenti delle singole rate.
Se ne ricava che la presentazione di una fideiussione rilasciata da un soggetto che non è debitamente autorizzato ad operare nel territorio della Repubblica è equiparabile alla mancata prestazione della cauzione e non ad un semplice irregolarità della fideiussione presentata, in quanto l’extraterritorialità comporta che la garanzia risulti improduttiva di effetti, non potendo ex se valere nei confronti dello Stato o altro ente pubblico, ai sensi della suindicata normativa; circostanza quest’ultima, del resto, non puntualmente contestata dalla ricorrente, che si limita a richiamare genericamente la prassi di altri enti locali, senza peraltro fornire elementi dettagliati in tal senso.
In merito, poi, all’addotta violazione del dovere di trasparenza dell’azione amministrativa, per non avere l’Amministrazione indicato alla ricorrente un termine di presentazione della nuova garanzia o la data entro cui provvedere al versamento della residua quota dovuta, in applicazione dei principi di soccorso istruttorio che diano modo al cittadino di rimediare ad errori o incomprensioni tramite la chiara enunciazione dei suoi obblighi, il Collegio osserva quanto segue.
Innanzi tutto la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 25.02.2016 n. 778) ha chiarito che mentre il rilascio della garanzia (nel caso che ne occupa fideiussoria) opera su un piano paritetico disciplinato dal diritto civile, la determinazione e la riscossione dei ratei tardivamente versati ha un connotazione pubblicistica, insita nel suo essere concepita per operare in un contesto nel quale si ha esercizio di una potestà sanzionatoria, e dunque comporta l’esigenza di osservare garanzie e formalità affatto diverse da quelle che soprassiedono all’attività negoziale. L’irrogazione delle sanzioni serve a rafforzare norme di condotta il cui rispetto appare essenziale per l’ordinato sviluppo del territorio ed assicurare la celere esecuzione delle opere di urbanizzazione destinate alla collettività (cfr., testualmente, art. 3 l. n. 47/1985). Secondo Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 dicembre 2016, n. 24, <<Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale>>.
Orbene, venendo al caso di specie, non è possibile ritenere che il Comune abbia violato l’obbligo del clare loqui, si voglia ancorarne il fondamento al dovere di trasparenza dell’azione amministrativa o trovarne la fonte nei canoni civilistici della correttezza e della buona fede nell’adempimento delle obbligazioni ed in sede di esecuzione contrattuale (artt. 1175 e 1375 cod.civ.).
Infatti la comunicazione del Comune è pervenuta alla ricorrente in data 13 settembre 2017, solo due giorni dopo la consegna della fideiussione, il cui controllo richiedeva evidentemente un approfondimento incompatibile con l’immediata reiezione della fideiussione presentata, e quindi in tempo ampiamente utile perché l’interessata vi rimediasse entro il termine di trenta giorni dal rilascio del permesso di costruire (termine che sarebbe scaduto il successivo 30 settembre). Né occorreva specificare quale fosse tale termine, se è vero che in sede di richiesta del permesso di costruire la ricorrente aveva sottoscritto un modulo che recava la chiara indicazione “Modalità di versamento: … La proprietà si impegna inoltre a produrre, al Settore Sportello unico per l’Edilizia entro 30 giorni dalla data di emissione del permesso … le fidejussioni per le rateizzazioni del contributo di costruzione e dell’eventuale monetizzazione nel caso di pagamento in forma rateale … Si avvisa che la mancata presentazione delle fidejussioni entro il termine sopra indicato comporta: nel caso di fidejussioni per le rateizzazioni la non ammissione al pagamento in forma rateale e pertanto l’obbligo della corresponsione dell’intero importo in un’unica soluzione e l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 42 del D.P.R. 380/2001 …”. Che il pagamento del contributo di costruzione, quando da effettuare in un’unica soluzione, dovesse avvenire entro 30 giorni dalla data di emissione del titolo edilizio era stato ben chiarito nello stesso modulo, sicché la scelta di non ricorrere ad una nuova garanzia fideiussoria – scelta che non poteva non essere effettuata entro il 30 settembre 2017 per le inequivoche indicazioni in tal senso contenute nel “modulo” a suo tempo sottoscritto – imponeva che entro quella data si provvedesse al pagamento della residua quota dovuta. Non si trattava, insomma, di tempi incerti, essendo la ricorrente in possesso di tutti gli elementi di conoscenza necessari ad operare correttamente e quindi ben in grado di ricavare dalla sopraggiunta risposta negativa dell’Amministrazione le conseguenze del suo operare, secondo una diligenza media da valutare in ragione di criteri di ragionevole esigibilità.
Per quanto riguarda, poi, la denunciata violazione dell’obbligo di soccorso istruttorio, occorre rilevare che con la comunicazione del 13 settembre 2017 il Comune aveva anche indicato alla ricorrente l’elenco delle società dichiarate dalla Banca d’Italia prive di titolo ad operare sul territorio nazionale, collaborando quindi alla regolarizzazione della sua posizione.
In merito, poi, alla pretesa violazione procedimentale per non essere stato concesso un nuovo termine per la rateizzazione, occorre rilevare che tale termine non è stato assegnato dal Comune in quanto il termine ordinario per depositare la fideiussione, cioè il 30 settembre 2017, non era ancora scaduto. La ricorrente aveva ancora 17 giorni per presentare una nuova fideiussione oppure per provvedere al pagamento o per chiedere ulteriori chiarimenti all’Amministrazione. Tardivo, quindi, e perciò sanzionabile, si presenta il versamento avvenuto solo in data 13 novembre 2017.
La legittimità e la correttezza della condotta del Comune comporta la reiezione della domanda risarcitoria presentata dalla ricorrente. La scelta di rivolgersi ad un istituto poi rivelatosi privo del necessario titolo al rilascio della prescritta garanzia fideiussoria è, invero, da addebitare unicamente all’interessata, che avrebbe dovuto evidentemente acquisire tutti gli elementi di conoscenza necessari per compiere una scelta corretta, alcun obbligo di preventiva informativa gravando sull’Amministrazione comunale, la quale, peraltro, quando interpellata, ha poi fornito indicazioni utili ad orientare le successive decisioni della ricorrente.
In definitiva quindi il ricorso va respinto.
3. Sussistono giustificati motivi, connessi alla peculiarità della questione, per compensare le spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2019 con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore
Lorenzo Cordi', Referendario
