TAR Campania (SA) Sez. III n. 1801 del 7 ottobre 2024
Urbanistica.Condono edilizio e fascia di rispetto autostradale

In caso di vincolo di inedificabilità precedente all'esecuzione delle opere, l'amministrazione può limitarsi a richiamare l'esistenza del vincolo per impedire la sanatoria straordinaria (art. 33 L. n. 47/1985). Qualora, invece, vengano in rilievo vincoli imposti successivamente all'edificazione abusiva, la sanatoria edilizia non è preclusa, a condizione che l'opera risulti comunque compatibile con il vincolo. E’ quindi necessario condurre un’analisi in concreto ed effettiva di compatibilità.

Pubblicato il 07/10/2024

N. 01801/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01901/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1901 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Antonio Carotenuto, rappresentato e difeso dall'avvocato Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Domenico Coda, 8;

contro

Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
ANAS s.p.a. - Roma, Ministero delle Infrastrutture e Trasporti – in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l'annullamento,

A) Riguardo al ricorso introduttivo:

1) del provvedimento emesso dall'ANAS s.p.a. prot. CDG-0496839-P del 3.09.2019, successivamente notificato, avente a oggetto: “Richiesta parere ANAS per istanza concessione edilizia in sanatoria ex art. 39 l. 724/94. Fabbricato sito nel Comune di Salerno – via Degli Etruschi n. 11. P.lla 1161 sub 5 e sub 2 foglio 10 – Richiedente: Carotenuto Antonio – Conferma parere finale negativo”;

2) della comunicazione prot. n. CDG-0242581 del 30.04.2019;

3) per quanto occorra, delle note ANAS: prot. CNA-0043645-P dell'11.11.2016; prot. CDS-0236168 del 7.05.2018, prot. CDG-0059842-P dell'1.02.2019, prot. CDG-0121021-P dell'1.03.2019; del parere ANAS CDG-221840-P del 16.04.2019;

4) di ogni altro atto prodromico, preordinato, presupposto, connesso e/o conseguente.

B) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 9 febbraio 2024 e depositato il successivo i1 1° marzo 2024:

1) della nota prot. n. 0211737 del 20.04.2016 dell’ANAS s.p.a.;

2) della nota prot. n. 37263 del 30.09.2016 dell’ANAS s.p.a.;

3) della nota prot. n. 43645 dell’11.11.2016 dell’ANAS s.p.a.;

4) della nota prot. n. 0183417 del 15.11.2018 dell’ANAS s.p.a.;

5) della nota prot. n. 0301037 del 12.06.2017 dell’ANAS s.p.a., e dell’allegato verbale di consegna; 6) della nota prot. n. 0465914 del 7.09.2018 dell’ANAS s.p.a;

7) della nota prot. n. 0236168 del 7.05.2018 dell’ANAS s.p.a.;

8) della nota prot. n. 579348 del 31.10.2018 dell’ANAS s.p.a.;

9) della nota dell’11.01.2019 recante richiesta di sopralluogo dell’ANAS s.p.a.;

10) della nota del 29.01.2019 dell’ANAS s.p.a.;

11) della nota prot. n. 59842 dell’1.02.2019 dell’ANAS s.p.a.;

12) della nota del 18.02.2019 dell’ANAS s.p.a.;

13) della nota del 21.02.2019 dell’ANAS s.p.a.;

14) della nota del 27.02.2019 dell’ANAS s.p.a.;

15) della nota prot. n. 121021 dell’1.03.2019 dell’ANAS s.p.a.;

16) della nota dell’11.04.2019 dell’ANAS s.p.a.;

17) della nota prot. n. 0221840 del 16.04.2019 dell’ANAS s.p.a.;

18) della nota del 13.05.2019 dell’ANAS s.p.a.;

19) della nota del 2.10.2019 dell’ANAS s.p.a.;

20) della nota del 6.06.2019 dell’ANAS s.p.a.;

21) della relazione interna del 6.06.2019 dell’ANAS s.p.a.;

22) della nota del 29.08.2019 dell’ANAS s.p.a.;

23) della nota prot. n. 496839 del 3.09.2019 dell’ANAS s.p.a.,

atti di cui sopra, tutti conosciuti a seguito della loro produzione in giudizio, in data 12.12.2023, da parte dell’ANAS s.p.a.;

24) di ogni altro atto prodromico, preordinato, presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: ANAS; Ministero delle Infrastrutture e Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 settembre 2024 il dott. Gianmario Palliggiano, presente in collegamento da remoto, l’avv. Brunella Merola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Espone il ricorrente, Antonio Carotenuto, di essere proprietario di un immobile sito in

Salerno, alla via degli Etruschi n. 11.

Con nota prot. n. 22994 del 1° marzo 1995, aveva presentato al Comune di Salerno domanda di sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 39 L. n. 724/1994 per alcuni interventi eseguiti sull’immobile di proprietà in Salerno, in via degli Etruschi n. 11, consistenti nell’ampliamento di superficie utile, per mq 6,84 al piano terra e al primo piano e nella realizzazione di una autorimessa di mq. 41,52 circa (per un totale di mq 38,59 di superficie complessiva, tra residenziale e non residenziale).

Il Comune di Salerno, con nota prot. n. 115851 del 5 novembre 1997, trasmetteva la pratica all’ANAS per acquisire il parere di competenza.

L’ANAS, con nota prot. CDG-0121021-P del 1° gennaio 2019, comunicata con nota del 1° marzo 2019, anticipava i motivi ostativi all’accoglimento della domanda.

Il Comune di Salerno replicava con nota prot. n. U N 0079638 del 29 aprile 2019.

Con provvedimento prot. CDG-0496839-P del 3 settembre 2019, successivamente notificato, l’ANAS emetteva parere finale negativo in merito all’istanza formulata dal ricorrente.

2.- Di qui l’odierno ricorso, notificato il 15 novembre 2019 e depositato il successivo 11 dicembre, affidato alle seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere per contrasto con gli artt. 3, 10 bis e 21 octies l. n. 241/1990, per violazione del principio di partecipazione e di trasparenza dell’attività

amministrativa, per sviamento, per irragionevolezza, per difetto di istruttoria e di motivazione.

2) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, con gli art. 32 e 33 l. n. 47/1985, con l’art. 39 l. n. 724/1994, con l’art. 18 del Codice della strada, approvato con D. Lgs. n. 285/1992, con l’art. 28 del Regolamento di attuazione al Codice della strada, approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, per contrasto con la Circolare ministeriale n. 3357/25 (par 4.3), per travisamento dei fatti, per difetto di istruttoria, per erroneità dei presupposti.

3) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, con l’art. 2 l. n. 241/1990, per violazione del principio di ragionevolezza, per violazione del principio di non

aggravamento del procedimento amministrativo, per difetto di motivazione e di istruttoria.

L’ANAS si è costituita in giudizio con atto depositato il 13 dicembre 2019.

La causa è stata inserita nel ruolo dell’udienza del 22 gennaio 2024, fissata nell’ambito del programma per lo smaltimento dell’arretrato nella giustizia amministrativa.

2.- In vista dell’udienza, l’ANAS ha depositato documentazione nelle date del 5 e del 12 dicembre 2023 e memoria difensiva il 13 dicembre 2023, con la quale ha argomentato per la legittimità del proprio operato e per il rigetto del ricorso.

A seguito del deposito di tale documentazione, parte ricorrente in corso d’udienza ha preannunciato l’intenzione di presentare motivi aggiunti.

Questi ultimi, notificati il 9 febbraio 2024 e depositati il successivo 3 marzo, hanno ad oggetto, oltre agli atti già impugnati col ricorso introduttivo, le note in epigrafe specificate in dettaglio, con le quali di volta in volta ANAS si è espressa nel corso dell’istruttoria procedimentale prima di pervenire al parere negativo.

Avverso le predette note parte ricorrente – oltre a riproporre, per illegittimità derivata, le censure già formulate col ricorso introduttivo - ha prospettato le seguenti ulteriori censure:

1) Violazione e falsa applicazione di legge per contrasto con l’art. 3 l. n. 241/1990, con gli art. 32 e 33 l. n. 47/1985, con l’art. 39 l. n. 724/1994, con l’art. 18 del Codice della strada, approvato con D.lgs. n. 285/1992, con l’art. 28 del Regolamento di attuazione al Codice della strada, approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, per contrasto con la Circolare ministeriale n. 3357/25 (par 4.3), per travisamento dei fatti, per difetto di istruttoria, per erroneità dei presupposti.

Dai provvedimenti impugnati in questa sede risulta che l’ANAS ha rigettato l’istanza del ricorrente, sul presupposto che le opere abusive sarebbero state realizzate successivamente all’imposizione del vincolo di inedificabilità, assunto che, invece, è del tutto inesatto.

4.- La causa, inserita per rinvio nel ruolo dell’udienza del 12 settembre 2024, anch’essa fissata nell’ambito del programma per lo smaltimento dell’arretrato, è stata trattenuta dal Collegio per essere decisa.

5.- Il ricorso introduttivo ed i relativi motivi aggiunti sono fondati nei sensi di cui in motivazione.

Il parere contrario dell’ANAS, espresso con la nota prot n. 0160494 del 3 settembre 2019, è motivato con la circostanza che il manufatto destinato a box auto e magazzino con antistante tettoia e pavimentazione, è posizionato all’interno della P.lla n. 717, foglio 10, di proprietà di ANAS medesima e, pertanto, ricadente interamente su proprietà stradale.

Ne è conseguito che, ad avviso di ANAS, la distanza delle opere realizzate in ampliamento sul fabbricato esistente risultano ad una distanza inferiore a 20 metri dal confine della proprietà stradale, come precedentemente individuata.

L’ANAS, tuttavia, non sembra avere preso in adeguata considerazione le osservazioni che il comune di Salerno le aveva sottoposto, soprattutto per chiarire alcuni elementi di fatto.

In particolare, con nota prot. n. 59378 del 27 marzo 2019, l’amministrazione comunale, in risposta al preavviso di diniego del 27 marzo 2019, precisava che, “in relazione alla distanza di metri 30 dal limite di proprietà ANAS di quanto oggetto di sanatoria edilizia, una precisa visione dei grafici consente di:

- constatare che già all’epoca del rilascio del titolo edilizio nel 1981, e cioè prima della entrata in vigore del Codice della Strada e del suo Regolamento nel 1992, la distanza del corpo più avanzato del fabbricato dal limite di proprietà ANAS era di metri 27,00;

- gli ampliamenti eseguiti nell’unità immobiliare distano metri 3,50 e 11,00 dal limite del predetto corpo più avanzato (e che pertanto era preesistente, ndr)

- rilevare che i predetti ampliamenti sono posti a distanza superiore a metri 30 dal limite della proprietà ANAS, rispettivamente a metri 30,50 e metri 38,00”.

L’ANAS, a questo punto, dopo ulteriore istruttoria e dialettica procedimentale, con la nota prot. CDG-0221840 del 16 aprile 2019, ha ribadito il proprio parere negativo, precisando che: “sia l’ampliamento realizzato sul fabbricato esistente, sia la realizzazione del garage in muratura e copertura in lamiera, costituiscono opere non sanabili in quanto la distanza dal confine autostradale è inferiore ai 30 m (trenta metri), previsti dall’art. 28 comma 1 del Regolamento di attuazione del C.d.S., quale fascia di rispetto autostradale nei centri abitati”.

L’ANAS fa, inoltre, presente che “…le opere abusive sono state realizzate successivamente all’imposizione del vincolo di inedificabilità e, pertanto, ne consegue che la fattispecie normativa richiamata, ossia la Circolare Ministeriale n. 3357/25 del 30/07/1985 … e segnatamente li punto 4.3 della stessa, che opera uno specifico richiamo all’art. 32 della Legge n. 47/1985, non è quella cui fare riferimento…”, dovendo riferirsi invece all’art. 33 della citata legge.

Il parere negativo dell’ANAS si fonda pertanto su una premessa di fatto, la preesistenza dell’opera abusiva all’apposizione del vincolo, preesistenza che, in verità, non trova riscontro nell’istruttoria e che anzi è smentita proprio dalle informazioni rese dall’amministrazione comunale.

Con l’attestato prot. n. 216715/18 del 6 dicembre 2018, il Comune di Salerno ha infatti precisato che, alla data del 1° marzo 1995, le distanze delle costruzioni dalle autostrade non erano regolamentate dallo strumento urbanistico comunale vigente. Invero, il vincolo della fascia di rispetto autostradale è stato recepito dal Comune di Salerno solo nel 1997, con delibera consiliare n. 29 del 29 aprile 1997, che ha approvato il Piano generale del traffico urbano.

Inoltre, con delibera consiliare n. 71 del 1989 il Comune aveva adeguato il proprio P.R.G. (risalente al 1966) al D.M. n. 1444/1968 in merito alla dotazione di standard pubblici. La concessione edilizia relativa alla realizzazione dell’immobile de quo è tuttavia anteriore all’adeguamento del P.R.G. alla normativa sugli standard (effettuata dal Comune nel 1989).

Per ciò che concerne, invece, il locale deposito/autorimessa, posto ad una distanza inferiore ai 30 mt, dalla documentazione catastale risulta che detta opera è anteriore al 30 giugno 1986, è coeva alla realizzazione degli abusi inerenti al fabbricato, risale a una epoca antecedente al 1992 (anno di entrata in vigore del Regolamento di attuazione al codice della strada).

In altri termini, non è ben chiaro su quali basi l’ANAS ha concluso nel senso che le opere oggetto di istanza di sanatoria siano successive all’imposizione del vincolo.

In considerazione del carattere successivo del vincolo, l’ANAS avrebbe dovuto condurre una valutazione in concreto della compatibilità delle opere abusive.

A questo fine, non è sufficiente che l’autorità preposta alla tutela dia atto della sussistenza del vincolo ma è necessario che si esprima con adeguata motivazione in merito alle ragioni effettive che rendono il manufatto abusivo inconciliabile con le esigenze di salvaguardia, nel caso di specie consistenti nella fascia cd di rispetto dalla sede autostradale.

Secondo costante giurisprudenza, con riferimento alla necessità di acquisire l’assenso da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, ciò che rileva è il regime vigente al momento della pronuncia sull'istanza di sanatoria (tempus regit actum), a prescindere dall'epoca di apposizione del vincolo stesso (Cons. Stato, sez. VI, 24 settembre 2012 n. 5059; T.A.R. Genova, sez. I, 31 marzo 2021, n. 281; T.A.R. Catania, sez. II, 15 giugno 2020, n. 1368; T.A.R. Lecce, sez. I, 10 ottobre 2019, n. 1548).

Più precisamente: in caso di vincolo di inedificabilità precedente all'esecuzione delle opere, l'amministrazione può limitarsi a richiamare l'esistenza del vincolo per impedire la sanatoria straordinaria (art. 33 L. n. 47/1985).

Qualora, invece, vengano in rilievo, com’è nel caso di specie, vincoli imposti successivamente all'edificazione abusiva, la sanatoria edilizia non è preclusa, a condizione che l'opera risulti comunque compatibile con il vincolo. E’ quindi necessario condurre un’analisi in concreto ed effettiva di compatibilità (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, sez. VII, 6 febbraio 2023, n. 811).

6.- Il rilievo ha carattere assorbente sulle altre censure, sul cui esame può pertanto soprassedersi.

Per quanto sopra, il ricorso ed i relativi motivi aggiunti vanno accolti, con conseguente annullamento dei pareri ANAS impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Le spese, determinate nella misura indicata in dispositivo, sono poste a carico dell’ANAS in applicazione del principio della soccombenza; sono irripetibili nei confronti del comune di Salerno, non costituitosi in giudizio, avuto riguardo al ruolo rivestito nella fase procedimentale ed istruttoria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i pareri negativi espressi dall’ANAS, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Condanna l’ANAS al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese del giudizio che liquida in € 2.000,00, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato. Spese irripetibili nei confronti del comune di Salerno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gianmario Palliggiano, Presidente, Estensore

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario