Le sospensioni processuali disposte in attesa della risoluzione dei procedimenti amministrativi e i loro effetti sul computo dei termini di prescrizione dei reati edilizi: un occhio di ‘ri-guardo’ agli istituti del condono e della sanatoria: Commento a Cass. SS.UU. Pen. n. 15427/2016 ud. del 31 marzo 2016, dep. il 16 aprile 2016

di Maria Ludovica PARLANGELI

NOTA: la sentenza in commento è leggibile qui

Sommario. - 1 Introduzione: l’oggetto del contrasto rimesso alle Sezioni Unite; 2 Il condono: l’ indulgenza legislativa che sana le opere realizzate contra legem ; 3- Il diverso istituto della sanatoria a seguito della presentazione di accertamento di conformità: il procedimento amministrativo per recuperare gli abusi edilizi; 4- Le sospensioni processuali penali e i loro effetti sul calcolo dei termini di prescrizione dei reati; 5- Le sospensioni processuali penali in presenza del procedimento amministrativo di condono; 6- La controversa disciplina delle sospensioni in ipotesi di procedimenti amministrativi di sanatoria; 7- La risoluzione dei dubbi interpretativi fornita dalle Sezioni Unite: la risposta al primo quesito; 8- La risoluzione della Sezioni unite in merito al più complesso secondo quesito; 9 Conclusioni: principi di diritto.

1 - Introduzione: l’oggetto del contrasto rimesso alle Sezioni Unite riunite all’udienza del 31 marzo 2016 .

Le Sezioni Unite, con la pronuncia in commento, chiariscono gli effetti nel processo penale della sospensione disposta in attesa della risoluzione del procedimento amministrativo di sanatoria. In particolare, il Supremo Collegio risolve il contrasto interpretativo relativo all’assoggettamento della disciplina della sanatoria alle disposizioni per la sospensione del decorso dei termini di prescrizione in materia di condono edilizio. Specificatamente, la questione determinante il contrasto verteva sull’estendibilità alla disciplina della sanatoria (di cui agli artt. 36 e 45 del d.p.r 380/2001) della regola stabilita per le ipotesi di condono edilizio (di cui agli artt. 38 e 44 della L. 47/85, art. 39 della L. 724/1994 e art. 32 della L. 326/2003). Regola secondo la quale, in caso di non accoglimento della domanda di condonabilità, non è da considerarsi operante la sospensione del procedimento penale. In sostanza, il Collegio rimettente chiedeva chiarezza in merito alla rilevanza dei periodi di sospensione, disposti dal giudice, in caso di presentazione di istanza di accertamento di conformità (ex art. 36 d.p.r. 380/2001), ai fini del computo dei termini di prescrizione. Ed infatti, con ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite, la Terza Sezione Penale della Suprema Corte di Cassazione poneva le seguenti questioni di diritto:

• «se la sospensione del processo, prevista nel caso di presentazione della istanza di 'accertamento di conformità', ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 (già art. 13 legge n. 47 del 1985), debba essere considerata ai fini del computo del termine di prescrizione del reato edilizio»;

• «se, in caso di sospensione del processo disposta su richiesta dell'imputato o del suo difensore oltre il termine previsto per la formazione del silenzio-rifiuto ex art. 36 d.P.R. cit., operi la sospensione del corso della prescrizione a norma dell'art. 159, primo comma, n. 3, cod. pen .»¹.

2 - Il condono: l’ indulgenza legislativa che sana le opere realizzate contra legem .

Chiarito l’oggetto della pronuncia in esame, appare prioritario rimarcare i confini degli istituti di condono e sanatoria. Al riguardo, la stessa Suprema Corte, al fine di rispondere al meglio ai quesiti di diritto proposti, “preliminarmente” sofferma la trattazione sulle strutturali differenze tra i due istituti. Sebbene entrambi costituiscano delle “cause estintive” ² dei reati urbanistici, i loro effetti hanno presupposti e propositi non soltanto differenti, ma addirittura specularmente contrapposti.

L’istituto del condono è stato introdotto con la legge n. 47 del 1985 e disciplinato, oltre dalle disposizioni contenute nei capi IV e V della legge citata, anche dalle successive L. n. 724 del 1994 e L. n. 326 del 2003 (legge di conversione del d.l. n. 269/2003). In particolare, il legislatore del 1985, pur non fornendo una puntuale definizione di condono, all’art.31 , ne delinea il fine e i presupposti applicativi. Ed infatti, si legge nella norma che, “ possono, su loro richiesta, conseguire la concessione o la autorizzazione in sanatoria i proprietari di costruzioni e di altre opere che risultino essere state ultimate entro la data del […] ³ ed eseguite: a) senza licenza o concessione edilizia o autorizzazione a costruire prescritte da norme di legge o di regolamento, ovvero in difformità dalle stesse;b) in base a licenza o concessione edilizia o autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace, ovvero nei cui confronti sia in corso procedimento di annullamento o di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa ”⁴. Dall’approfondita lettura (in realtà una vera e propria frammentazione!) della norma si evince che:

• richiedere il condono è una facoltà, che si esercita tramite la proposizione di una domanda (“possono, su loro richiesta ”), in capo a proprietari di talune costruzioni o opere;

• oggetto del condono sono le costruzioni e le altre opere che abbiano quali caratteristiche (e cioè i presupposti per proporre domanda):

• l’essere state ultimate entro una determinata data stabilita dalla legge (“che risultino essere state ultimate entro il”);

• l’essere state eseguite commettendo un abuso urbanistico, e cioè:

• “ a) senza licenza o concessione edilizia o autorizzazione a costruire prescritte da norme di legge o di regolamento, ovvero in difformità dalle stesse;

• b) in base a licenza o concessione edilizia o autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace, ovvero nei cui confronti sia in corso procedimento di annullamento o di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa ”;

• il fine del condono è l’ottenimento di una concessione o autorizzazione in sanatoria e quindi la “regolarizzazione” ⁵ dell’abuso.

Dal tenore letterale della norma, emerge chiaramente l’essenza del condono quale sanatoria “speciale” e “generalizzata”, volta a “ coprire tutti gli abusi commessi” entro un determinato arco temporale determinato dalla legge. Abusi edilizi realizzati, si puntualizza, in “ contrasto con gli strumenti urbanistici” ⁶ . Occorre, per completezza, precisare che il legislatore “ha riaperto i termini già fissati dall’art. 31” ⁷, sopra richiamato, con la L. n. 724 del 1994 prima e con la L. n. 326 del 2003 poi.

Ciò detto, è ancora il legislatore del 1985 a specificare sia le modalità di ottenimento della concessione del condono (all’art. 35 della L. n. 47) sia gli effetti penali ed amministrativi (all’art. 38) che tale concessione produce. Ed infatti, si legge al primo comma dell’art. 35, che “ La domanda di concessione o di autorizzazione in sanatoria deve essere presentata al comune interessato entro il termine perentorio del […] ⁸. La domanda è corredata dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione, nella misura dovuta secondo l'allegata tabella, ovvero di una somma pari ad un terzo dell'oblazione, quale prima rata ”⁹.

Il successivo art. 38 specifica che “ La presentazione entro il termine perentorio della domanda di cui all'articolo 31, accompagnata dalla attestazione del versamento della somma di cui al primo comma dell'articolo 35, sospende il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative .” ¹⁰ ( 1 comma).

Ed inoltre, il legislatore prevede che “ L'oblazione interamente corrisposta estingue i reati […] nonché i procedimenti di esecuzione delle sanzioni amministrative ” ¹¹ (2 comma) .

Dal combinato disposto delle norme, è pacifico che il meccanismo di estinzione, stabilito per la procedura di condono, si fonda sul pagamento di una somma a titolo di oblazione ¹².

Quindi, mediante l’attestazione di conformità di pagamento dell’oblazione prevista per l’abuso commesso, il reato urbanistico si estingue. E’, pertanto, l’oblazione (interamente corrisposta alle Casse dello Stato) a regolarizzare l’abuso.

Dunque, ripercorsi i tratti salienti del condono, è indubbio che, come puntualmente ribadito nella sentenza in commento, esso ha un’efficacia temporale circoscritta, è disciplinato da leggi specifiche ed è “ finalizzato alla regolarizzazione di determinati abusi edilizi realizzati entro un limite temporale individuato dalla norma ” ¹³ .

3 – Il diverso istituto della sanatoria a seguito della presentazione di accertamento di conformità: il procedimento amministrativo per recuperare gli abusi edilizi.

Diverso istituto, rispetto al condono sino ad ora esaminato, è quello della sanatoria.

Originariamente disciplinata dagli art. 13 e 22 della L. n. 47 del 1985, oggi le norme sulla sanatoria sono regolate dagli artt. 36 e 45 del d.p.r. n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia) ¹⁴. Al riguardo, di certo non può dirsi che l’art. 36, rubricato “ Accertamento di Conformità”, sintetizzi in maniera particolarmente cristallina i connotati essenziali dell’istituto.

Pertanto, al fine di comprendere al meglio tali connotati, si procede, per metodo, in modo speculare a quanto già detto per il condono. Si legge, al primo comma della norma richiamata, che “ In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda (comma così modificato dal d.lgs. n. 301 del 2002)” ¹⁵.

Ebbene, sviscerando la disposizione, si evince che:

• richiedere il permesso è una facoltà (“possono”) spettante a “il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario”;

• oggetto di sanatoria sono alcuni interventi ritenuti abusivi perché “realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività […], o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative ”. Gli interventi sono quindi abusivi perché realizzati in assenza o in difformità del permesso di costruire o di SCIA;

• ottenere il permesso in sanatoria è possibile se, e solo se, gli interventi abusivi (come sopra descritti) risultino CONFORMI “ sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda ”;

• la necessità che gli interventi abusivi ”risultino” conformi agli strumenti urbanistici presuppone un “ accertamento di conformità” (che, non a caso, costituisce la rubrica dell’art. 36).

Tale accertamento consiste in una valutazione positiva di non contrasto degli interventi abusivi vigenti al momento della realizzazione e della richiesta ¹⁶. Si tratta, dunque, di un accertamento di “doppia conformità”: e, cioè, si deve trattare di una conformità al contempo (“sia […] sia […]”) attuale (“al momento della presentazione della domanda”) e originaria (“al momento della realizzazione”). La ratio di tale norma consisterebbe, secondo autorevole dottrina ¹⁷, nel tentativo di screditare l’intento di qualcuno di persuadersi a costruire in difformità agli strumenti urbanistici in vigore al momento della realizzazione dell’abuso, sperando in una successiva modifica della disciplina urbanistica, alla quale risulti conforme l’intervento un tempo realizzato abusivamente.

Al riguardo, anche la Corte di Cassazione, Sez. 3, con sentenza n. 47402 del 18 novembre 2014, ha chiarito che “ La espressa previsione, nell'art. 36 d.P.R. 380\01, del requisito della doppia conformità delle opere da sanare e la deliberata scelta del legislatore di non inserire nel Testo Unico dell'edilizia la sanatoria giurisprudenziale […]rendono evidente la volontà di limitare la possibilità di sanatoria ai soli abusi formali ”¹⁸.

Con tale pronuncia, la Suprema Corte prende atto dell’ultimo orientamento del Consiglio di Stato in materia e mette a tacere gli intenti, fino a pochi anni prima messi in atto, per eludere il requisito della doppia conformità. E ciò in quanto, parte della giurisprudenza amministrativa ammetteva l’esistenza di una cosiddetta “sanatoria giurisprudenziale o impropria” ¹⁹. Istituto con cui si riteneva ammissibile una sanatoria degli abusi edilizi realizzati in difformità degli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della realizzazione, ma del tutto conformi alla disciplina vigente al momento della proposizione della domanda.

Una volta cristallizzata l’entità dell’accertamento di conformità preordinato al rilascio del permesso di sanatoria, il legislatore del 2001, al terzo comma dell’art. 36 del d.p.r n. 380, stabilisce le modalità con cui ottenere tale accertamento, prevedendo che “ Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata ” ²⁰ . Ed inoltre con il secondo comma dell’art. 36 è prescritto che “ Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo ” ²¹ .

Dalle disposizione richiamate, si evince, dunque, che il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento di un’oblazione. In merito alle modalità di ottenimento del permesso, il legislatore specifica che si tratta di un vero e proprio procedimento amministrativo.. La norma, inoltre, è chiara nel prevedere che il funzionario predisposto debba pronunciarsi nei termini (sessanta giorni dalla proposizione della domanda) con adeguata motivazione.

Ma v’è di più. La stessa norma prescrive che, trascorsi infruttuosamente i termini senza una pronuncia motivatamente adeguata, la richiesta si intende rifiutata. Si è, dunque, in presenza di un silenzio “ al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego ” ²² . In particolare, la giurisprudenza amministrativa riconosce chiaramente l’intento del legislatore di qualificare il silenzio previsto dall’art. 36 d.p.r. n. 380 del 2001 come “atto tacito negativo” e ciò “ al solo fine di consentire all’interessato di adire il giudice ²³ ”. Infatti, come precisato nella sentenza in commento, “l’Amministrazione non perde il potere di provvedere” ²⁴ successivamente allo scorrere silente dei sessanta giorni previsti dall’art. 36.

Al riguardo, la Suprema Corte, già con sentenza n. 17954 del 26 febbraio 2008, richiamata nella pronuncia delle SS. UU. in commento, ribadisce che “ Il legislatore è infatti chiaro nello stabilire, […] con l'art. 36, comma 3, DPR 380/2001, che l'autorità competente deve pronunciarsi entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda di sanatoria, trascorsi i quali la domanda si intende rifiutata. Con la conseguenza che dopo la scadenza del termine” resta il “potere dell'autorità amministrativa di rilasciare tardivamente l'atto di sanatoria, ove accerti oltre il termine dei sessanta giorni l'esistenza dei relativi presupposti ”²⁵.

Diversamente, e quindi in caso di accoglimento della domanda di sanatoria e del successivo accertamento, la Pubblica Amministrazione competente rilascia il permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 45 del d.p.r. 380 del 2001, comma terzo. La stessa disposizione precisa che “ il rilascio in sanatoria del permesso di costruire estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche ”²⁶.

Dalla lettera della norma, è evidente che “ l’efficacia estintiva della sanatoria riguarda esclusivamente le violazioni edilizie e non anche gli altri reati eventualmente concorrenti ”²⁷

La sanatoria è, dunque, un istituto di carattere generale finalizzato al “ recupero degli interventi abusivi previo accertamento della conformità degli stessi agli strumenti urbanistici ” ²⁸.

Da quanto finora detto, è evidente che condono e sanatoria sono “ istituti che hanno finalità ed ambito di applicazione del tutto differenti e che non possono essere confusi ” ²⁹ .

In ragione della diversità degli istituti, la Suprema Corte di Cassazione cita una recentissima giurisprudenza amministrativa che delinea magistralmente i confini dell’applicazione del condono e della sanatoria. Ed infatti con il Consiglio di Stato Sez. VI, con pronuncia n. 466, del 2 febbraio 2015, evoca, a sua volta “ la giurisprudenza, con valutazione che il Collegio condivide e da cui non vi è qui motivo per discostarsi, ha chiarito che “dalla presentazione della domanda di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 non possono trarsi le medesime conseguenze della domanda di condono poiché “…i presupposti dei due procedimenti di sanatoria – quello di condono edilizio e quello di accertamento di conformità urbanistica – sono non solo diversi ma anche antitetici, atteso che l’uno ( condono edilizio ) concerne il perdono ex lege per la realizzazione sine titulo abilitativo di un manufatto in contrasto con le prescrizioni urbanistiche ( violazione sostanziale ) l’altro ( sanatoria ex art. 13 legge 47/85 oggi art. 36 DPR n. 380/2001) l’accertamento ex post della conformità dell’intervento edilizio realizzato senza preventivo titolo abilitativo agli strumenti urbanistici ( violazione formale ).” (TAR Lazio, sezione I quater, 11 gennaio 2011, n. 124 e 22 dicembre 2010, n. 38207 e la sentenza del TAR Campania Napoli, sezione VI, 3 settembre 2010, n. 17282 in quest’ultima citata )”³⁰

Terminata la ricostruzione del quadro strutturale degli istituti di sanatoria e condono e appurata la loro sostanziale “antiteticità”, occorre volgere l’attenzione sul tema, più propriamente oggetto della pronuncia in commento, delle sospensioni processuali penali causate dall’attesa dell’esito dei procedimenti amministrativi finora richiamati. Disciplina delle sospensioni processuali cui è riconosciuta una rilevanza più che notevole in vista dei risvolti che la sua applicazione ha sul computo dei termini di prescrizione dei reati urbanistici.

4 - Le sospensioni processuali penali e i loro effetti sul calcolo dei termini di prescrizione dei reati.

Tanto premesso, risulta doveroso un breve cenno alla disciplina delle prescrizione più volte richiamata durante la trattazione. Ebbene, ai sensi dell’art. 157 c.p., comma primo, “la prescrizione estingue il reato” ³¹. si tratta, dunque, di una causa estintiva del reato. Essa consiste nel decorso di un tempo massimo entro il quale è possibile formare il giudicato per le singole fattispecie criminose di volta in volta oggetto del processo penale.

Per comprendere la ratio dell’istituto, occorre necessariamente richiamare il principio di presunzione di non colpevolezza, insito nel nostro ordinamento, sancito al secondo comma dell’art. 27 della Costituzione secondo cui “ L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva ³²”. Al riguardo, la Corte Costituzionale ha chiarito che “ la disposizione dell'art. 27, secondo comma, Cost., nel dichiarare che l'imputato non é considerato colpevole sino alla condanna definitiva, vuol garantirgli l’esclusione della presunzione di colpevolezza durante tutto lo svolgimento del rapporto processuale […]: la condizione giuridica d’imputato - é stato osservato - si ricollega al processo, mentre la condizione giuridica di condannato, cioé di colpevole, segue il processo ”³³

Dunque, nel nostro ordinamento:

• l’imputato non è considerato colpevole fino alla formazione del giudicato;

• tale giudicato, nel processo penale, deve formarsi entro un arco temporale circoscritto, altrimenti occorrerà tener conto della prescrizione.

Ciò detto, dovrebbe essere più agevole comprendere la ratio dell’istituto della prescrizione. Ratio che, a dire della Corte Costituzionale, “ si collega preminentemente, da un lato, all’«interesse generale di non più perseguire i reati rispetto ai quali il lungo tempo decorso dopo la loro commissione abbia fatto venir meno, o notevolmente attenuato […] l’allarme della coscienza comune» (sentenze n. 393 del 2006 e n. 202 del 1971, ordinanza n. 337 del 1999); dall’altro, «al “diritto all’oblio” dei cittadini, quando il reato non sia così grave da escludere tale tutela » (sentenza n. 23 del 2013)”³⁴. “ Le evidenziate finalità”, prosegue la Corte, “ si riflettono puntualmente nella tradizionale scelta di correlare alla gravità del reato il tempo necessario a prescrivere ” ³⁵. “ Per determinare il tempo necessario a prescrivere” ³⁶ , si rinvia alla disciplina, modificata con la L. 125 del 2005 (legge ex Cirelli), contenuta nei commi successivi al primo ³⁷ dell’art. 157 c.p..

Il successivo art. 158 c.p. disciplina, poi, la “ decorrenza del termine della prescrizione”; invece l’art. 159 c.p. regolamenta la “sospensione del corso della prescrizione”. In particolare, il primo comma dell’art. 159 c.p. dispone che il corso della prescrizione “del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare ” ³⁸ viene sospeso nelle ipotesi in cui la sospensione è prevista da:

• da una particolare disposizione di legge;

• nei casi di:

1. autorizzazione a procedere;

2. deferimento di questione ad altro giudizio;

3. sospensione per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell’imputato o del suo difensore;

3. bis. nei casi di sospensione ex 420-quater c.p.p.

Dalla disposizione richiamata è chiaro che le cause di sospensione della prescrizione sono espressamente previste dalla legge ovvero si verificano nei casi sopra elencati. Sospensione che, quindi, è definibile, secondo autorevole dottrina, come “ l’effetto giuridico – che si verifica in presenza di alcune cause ostative del procedimento penale - per il quale la decorrenza del termine della prescrizione sia arresta per il tempo necessario a rimuovere l’ostacolo ”³⁹

Al riguardo, è evidente l’intento del legislatore di non subordinare il provvisorio blocco del procedimento e del processo penale all’arbitrio decisorio del giudice. Tale blocco momentaneo produce degli effetti giuridici sul decorso del tempo della prescrizione del reato. In proposito, il terzo comma dell’art. 159 c.p. prevede che “l a prescrizione riprende il suo corso dal giorno in cui è cessata la causa della sospensione ”. Ciò significa che il computo dei termini di prescrizione del reato è dato dalla somma dei periodi antecedenti e successivi al periodo di sospensione disposto ai sensi dell’art. 159, senza tener conto di quest’ultimo.

Tanto premesso, occorrerà analizzare gli effetti delle sospensioni del processo penale causate, in primo luogo, dal procedimento del condono, e, secondariamente, quelle prodotte dall’attesa della risoluzione del procedimento per ottenere il permesso di sanatoria. Questione che ha impegnato le Sezioni Unite con la pronuncia in commento.

5- Le sospensioni processuali penali in presenza del procedimento amministrativo di condono

In materia di condono, il legislatore, con la legge n. 47 del 1985, prevede due tipologie di sospensioni del processo penale:

• la prima, prescritta dall’art. 44 (rubricato “ sospensione dei processi”), “ automatica” ⁴⁰ ;

• la seconda, prevista dall’art. 38, “obbligatoria” ⁴¹ .

In merito alla prima delle due sospensioni ex lege elencate, la Suprema Corte precisa che essa viene “ definita “automatica”, in quanto applicabile a tutti i procedimenti in cui risulti contestato un reato urbanistico o commessa una violazione di detta normativa” ⁴² .

Ed infatti, al primo comma dell’ art. 44 si legge che “ Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla scadenza dei termini fissati dall'articolo 35, sono sospesi i procedimenti amministrativi e giurisdizionali e la loro esecuzione, quelli penali […]” ⁴³. L’utilizzo del termine “sono” preclude qualsiasi possibile dubbio circa l’applicabilità o meno del periodo di sospensione. La sospensione si applica in automatico, “ indipendentemente dalla presentazione o meno di una domanda di condono ” ⁴⁴ . Tutti i procedimenti, anche quelli penali, sono sospesi.

Seconda tipologia di sospensione è quella cosiddetta “obbligatoria ” , prevista dall’art. 38 della L. 47 del 1985, rubricato “ effetti dell’oblazione e della concessione in sanatoria”. Al riguardo, la norma, al primo comma, dispone che “ La presentazione entro il termine perentorio della domanda di cui all'articolo 31, accompagnata dalla attestazione del versamento della somma di cui al primo comma dell'articolo 35, sospende il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative ” ⁴⁵ Ebbene, secondo tale disposizione, il procedimento penale e quello per le sanzione amministrative sono sospesi solo in presenza della preordinata presentazione della domanda di condono affiancata dalla relativa attestazione di pagamento dell’oblazione.

Le sospensioni previste dalla disciplina del condono, così come richiamate, hanno, nel corso degli anni, contribuito alla formazione di un contrasto giurisprudenziale in ordine alla loro applicabilità. In particolare, si discuteva in merito al termine ultimo di consumazione del reato edilizio. Contrasto sanato dalla pronuncia delle SS.UU. del 1999 n. 22 (sent. Sadini), richiamata nella sentenza in commento, mediante un’interpretazione letterale dell’art. 39 primo comma L. 724/94 (c.d. nuovo condono edilizio) secondo cui “ Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993 […]” ⁴⁶ .. Si legge in detta pronuncia che “ Il dato letterale - che in particolare richiama il capo IV L. 47/85, nel quale sono compresi gli artt. 44 e 38 che prevedono la sospensione ("automatica" e "obbligatoria") dei procedimenti penali i quali a loro volta fanno riferimento agli artt. 35 e 31 riguardanti la presentazione della domanda di "condono" - non sembra consentire interpretazione diversa da quella per la quale la data del 31.12.1993 costituisce un presupposto (uno dei presupposti) sia per conseguire la sanatoria sia per la sospensione dei procedimenti penali ” ⁴⁷ ..

Ma v’è di più. Ed infatti, l’assenza di detto presupposto temporale comporta sia la non condonabilità delle opere abusive sia impedisce la sospensione processuale penale “(con le ovvie conseguenze con riguardo alla prescrizione del reato) e ciò indipendentemente dal fatto che il giudice abbia disposto o negato la sospensione del procedimento, dovendosi nel primo caso ritenere la sospensione inesistente per assenza, appunto, del suo fondamentale presupposto ” ⁴⁸ .

Appare dunque chiara, anche alla luce della giurisprudenza del 1999 (richiamata dalla sentenza in commento), che l’applicabilità tanto dell’art. 44 quanto dell’art. 38 della L. 47/1985 è consentita solo nei “ casi di oggettiva presenza dei requisiti ⁴⁹ ” di condonabilità delle opere.

Inoltre, la Corte fissa un altro “principio generale” ⁵⁰ secondo cui “ il giudice, già prima di sospendere il processo in forza dell’art. 44 legge n. 47/1985, deve effettuare un controllo in ordine alla sussistenza dei requisiti richiesti per la concedibilità in astratto del condono ” ⁵¹ .

Ebbene, il Supremo Collegio impone, con la pronuncia in esame, un vero e proprio dovere di controllo (“deve”) in capo al giudice penale consistente nella valutazione, in astratto (e, quindi, ex ante rispetto all’esito del procedimento amministrativo) della sussistenza dei requisiti richiesti per la condonabilità dell’opera. Tale controllo è circoscritto “ all’esercizio della giurisdizione penale perché è il giudice che deve eseguire […] l’indispensabile verifica degli elementi di fatto e di diritto della causa estintiva ” ⁵². Al riguardo, viene precisato che “ il successivo accertamento dell’inesistenza dei presupposti per l’applicazione del condono non determina inevitabilmente l’inesistenza della sospensione ”. E ciò perché, proseguono i giudici di legittimità, “a tal fine, deve ovviamente prendersi in considerazione la situazione prospettatasi al giudice nel momento in cui ha pronunciato la relativa ordinanza ” ⁵³ .

Appare evidente, dunque, che in materia di condono edilizio “ le cause di sospensione del processo penale sono soltanto quelle previste dalla legge, che richiedono determinati presupposti, in difetto dei quali la sospensione eventualmente disposta non può produrre effetti efficaci ”⁵⁴ .

6 - La controversa disciplina delle sospensioni in ipotesi di procedimenti amministrativi di sanatoria

Diversa, da quanto sino ad ora trattato in materia di condono, è la sospensione processuale prevista in presenza di istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.p.r. 380 del 2001. Al riguardo, l’art. 45 del d.p.r. 380 del 2001 prevede che “ l’azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui al’art. 36 ”. Orbene, secondo un’interpretazione immediata della norma, dovrebbe ritenersi sospeso il processo penale in corso, fin tanto non venga esaurito il procedimento amministrativo per la richiesta del rilascio del permesso di costruire in sanatoria. Senonchè, il richiamo operato dall’art. 45 del d.p.r. 380 del 2011 all’art. 36 del medesimo decreto crea non pochi dubbi.

Ed infatti, se l’art. 36 cit, come già chiarito in precedenza, prevede espressamente un limite temporale di sessanta giorni, in capo alla Pubblica Amministrazione, entro il quale provvedere, allora sorge il dubbio consistente nell’identificare se il termine dei sessanta giorni previsti dalla norma sia il termine insuperabile di sospensione del processo penale. Ed inoltre, è da chiedersi se tale termine di sessanta giorni vada o meno considerato nel computo dei termini di prescrizione del reato urbanistico che si vuole sanare mediante istanza di accertamento di conformità. Ma v’è di più. Invero, se l’Amministrazione “ non perde il poter di provvedere ⁵⁵ ” anche successivamente al perfezionarsi del silenzio significativo successivo ai sessanta giorni dell’art. 36 cit., allora ben potrebbe instaurasi un nuovo procedimento amministrativo “mediante ricorso avverso il diniego di sanatoria ⁵⁶ ”.In tale ipotesi, si sarebbe in presenza di un nuovo procedimento amministrativo in attesa di definizione che si innesca nel mentre di un processo penale. Ebbene, in una circostanza simile, e quindi in presenza di ricorso avverso il diniego di sanatoria, la questione che si pone è se si debba disporre la sospensione, proposta con istanza di parte, del processo penale in corso. Ed inoltre, nell’eventualità di una risposta affermativa al precedente quesito, si porrebbero due ulteriori questioni. E, cioè, si dovrebbe chiarire, in primo luogo la durata del periodo di sospensione processuale penale e, in secondo luogo, l’incisione di tale periodo (eventualmente disposto) sul computo dei termini di prescrizione del reato urbanistico, per sanare il quale viene proposto il ricorso avverso il diniego di sanatoria.

Tanto chiarito, appare evidente, che il fulcro di tutta la questione inerente la sospensione penale risiede nel fatto che essa “ assume rilievo determinate ai fini del calcolo dei termini di prescrizione del reato ” urbanistico. Ed infatti, è proprio il nesso tra sospensione del processo penale e sospensione o decorso del periodo di prescrizione in materia di sanatoria per accertamento di conformità che costituisce l’essenza del contrasto giurisprudenziale creatosi. Contrasto dal quale sono emerse le questioni di diritto sulle quali sono state chiamate a pronunciarsi le Sezioni Unite nell’udienza del 31 marzo 2016.

7 - La risoluzione dei dubbi interpretativi fornita dalle Sezioni Unite: la risposta al primo quesito

Il primo quesito di diritto cui il Supremo Collegio è stato chiamato a pronunciarsi è « se la sospensione del processo, prevista nel caso di presentazione della istanza di 'accertamento di conformità', ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 (già art. 13 legge n. 47 del 1985), debba essere considerata ai fini del computo del termine di prescrizione del reato edilizio ».

Al riguardo, va precisato, come già accennato supra, che l’art. 45 del d.p.r. 380 del 2001 prevede che “ l’azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui al’art. 36 ”. L’utilizzo del tempo indicativo “rimane” preclude qualsiasi dubbio circa la natura di tale sospensione: trattasi, infatti, di una sospensione ex lege. In quanto tale, ai sensi del comma primo dell’art. 159 del c.p., il corso della prescrizione rimane sospeso. In proposito, precisano le Sezioni Unite, la sospensione del processo penale “ dipend[e] direttamente dalla richiesta del titolo abilitativo in sanatoria e la sua durata corrisponde al tempo stabilito dalla legge per la definizione del procedimento, cioè sessanta giorni dalla richiesta ” ⁵⁷ .

Ebbene, la Corte definitivamente chiarisce che quella prevista dal combinato disposto egli art. 45 e 36 del d.p.r. n. 380 del 2001 è una sospensione prevista dalla legge. Ne consegue che non avrà alcuna rilevanza l’eventuale periodo di sospensione “ superiore a quello fissato dalla legge” ⁵⁸ .

Peraltro, il provvedimento (“avente natura meramente dichiarativa” ⁵⁹ ), con cui il giudice stabilisce la sospensione del processo penale ex art. 45 cit., impone “ il previo accertamento della effettiva esistenza dei presupposti necessari per il conseguimento della sanatoria”. In assenza (“ risultante chiaramente dagli atti o dal’imputazione” ⁶⁰) dei quali “la sospensione, per il periodo di sessanta giorni indicato dalla legge […], non potrà operare ”.

Ma v’è di più. Ed infatti, le Sezioni Unite precisano che, qualora la sospensione sia “comunque” disposta dal giudice, anche in assenza dei requisiti per l’ottenimento del permesso in sanatoria, essa “ non potrà comunque produrre effetti di sospensione dei termini di prescrizione” ⁶¹ .

Al riguardo, chiara è la simmetria tra disciplina della sospensione prevista in ipotesi di permesso in sanatoria e quella del condono (già trattato in precedenza). In entrambe le ipotesi, infatti, il difetto della sussistenza dei requisiti rispettivamente di sanatoria e condono escludono la sospensione processuale penale per tali istituti prevista ex lege.

Così argomentando, la Suprema Corte risponde affermativamente alla prima questione di diritto stabilendo, dunque, che la sospensione del processo, prevista ex lege nel caso di presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, deve essere considerata ai fini del calcolo dei termini di prescrizione del reato urbanistico. Sospensione la cui durata massima è di sessanta giorni.

8 - La risoluzione della Sezioni unite in merito al più complesso secondo quesito

Per ciò che, invece, concerne il secondo quesito di diritto proposto innanzi alle Sezioni Unite del 31 marzo 2016, esso veniva formulato nei seguenti termini: « se, in caso di sospensione del processo disposta su richiesta dell'imputato o del suo difensore oltre il termine previsto per la formazione del silenzio-rifiuto ex art. 36 d.P.R. cit., operi la sospensione del corso della prescrizione a norma dell'art. 159, primo comma, n. 3, cod. pen.».

In tale ipotesi, diversamente da quella ex lege prevista dagli artt. 36 e 45 del d.p.r. n. 380 del 2001, di cui si è finora trattato, si è in presenza di una sospensione “ conseguente al rinvio su istanza di parte” ⁶² . Rinvii di parte che, in ipotesi di accertamento di conformità, nascono dalla proposizione da parte dell’imputato del ricorso avverso il diniego di sanatoria. Trattasi di un procedimento amministrativo avviato a seguito del silenzio formatosi allo scorrere inerte della Pubblica Amministrazione del termine previsto dall’art. 36 del d.p.r n. 380 del 2001. Procedimento il cui esito positivo avrebbe inevitabili effetti favorevoli per l’imputato del processo penale.

La questione, (peraltro già richiamata), dunque, può essere sintetizzata nei seguenti termini: e, cioè, se sia possibile sospendere il processo penale su istanza di parte o del difensore, oltre il termine di sessanta giorni previsto dalla legge, in attesa della risoluzione del procedimento amministrativo avviato con il ricorso avverso il diniego di sanatoria. E se tale ulteriore periodo di sospensione possa essere calcolato nel computo dei termini di prescrizione del reato urbanistico. Sulla questione si contrapponevano due orientamenti giurisprudenziali formatisi all’interno della Terza Sezione Penale della Suprema Corte.

Con un primo provvedimento, sentenza Bombaci, n. 34938 del 9 agosto 2013, la Sezione Feriale riteneva “ il differimento del procedimento penale, determinato esclusivamente dalla pendenza di un procedimento di sanatoria, […] illegittimo, se eccede il tempo fissato dalla legge per la definizione di quest’ultimo, con la conseguente illegittimità dell’ordinanza di sospensione dei termini di prescrizione per un tempo superiore alla durata della procedura amministrativa ”⁶³. Tale illegittimità deriva dall’inosservanza riferimento al “ limite temporale massimo di sessanta giorni fissato dalla legge” ⁶⁴ , ai sensi del combinato disposto tra l’art. 45 e l’art. 36 da questo richiamato del d.p.r. 380 del 2001. Al riguardo, il Collegio chiarisce che è la legge a determinare la sospensione del processo penale in corso per “ i tempi necessari per la definizione della procedura amministrativa”. Procedura amministrativa che, “consumato detto termine [ndr “di sessanta giorni dal deposito della domanda di concessione in sanatoria ”] senza che la domanda sia stata accolta, si intende esaurita per silenzio ” ⁶⁵ .

Senonchè, così argomentando, la Sezione Feriale erra “ laddove sembra fondare la riconosciuta illegittimità del differimento oltre il sessantesimo giorno sul presupposto che la decorrenza di detto termine comporti il silenzio-rigetto ” ⁶⁶ . E ciò perché, il Collegio, secondo le Sezioni Unite, trascura di considerare il potere riservato alla Pubblica Amministrazione di “ rilasciare comunque, in presenza dei presupposti di legge, il permesso di costruire in sanatoria ”, oltre i termini previsti dall’art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001 ⁶⁷.

Proprio in virtù di tale considerazione,e quindi in netto contrasto con quanto previsto dal collegio Ferale nella sentenza Bombaci, si era già espressa la Terza Sezione della Corte di Cassazione con la pronuncia Zappalorti. In tale pronuncia, la Corte chiarisce che la sospensione del processo in pendenza di procedimento di sanatoria disposta d'ufficio “non può andare oltre i sessanta giorni” ⁶⁸previsti dall’art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001. “ Gli ulteriori rinvii del procedimento” prosegue la Terza Sezione, “ devono, dunque, essere ritenuti irrilevanti ai fini della sospensione della prescrizione, a meno che siano disposti sulla base di richiesta difensiva .” ⁶⁹

A tal proposito, la sentenza Zappalorti richiama espressamente la disciplina prevista dall’art. 159, comma 1 n. 3 del c.p. introdotto dalla L. 5 dicembre 2005, n. 251, art. 6, comma 3, “ a norma del quale il corso della prescrizione rimane sospeso nel caso di sospensione del procedimento o del processo penale su richiesta dell'imputato o del suo difensore ”⁷⁰. La ratio di tale disposizione, peraltro già anticipata in una precedente pronuncia delle Sez. Un. risiede nel fatto che “ il processo penale vive prevalentemente delle iniziative non solo istruttorie delle parti anche private, che hanno il potere di contribuire autonomamente a determinare tempi, modalità e contenuti delle attività processuali” ⁷¹ . Ed infatti, precisa ancora la Terza sez. penale nella sentenza Zappalorti, “ le parti non hanno più solo poteri limitativi dell'autorità del giudice, ma condividono con il giudice la responsabilità dell'andamento del processo e devono assumersi conseguentemente gli oneri connessi all'esercizio dei loro poteri. Tale responsabilità comporta, dunque, l'incongruità di una interpretazione della norma che consenta alla stessa parte che ha chiesto ed ottenuto il rinvio della udienza, pur in mancanza dei presupposti legittimanti, di lamentare la correlata considerazione della sospensione della prescrizione proprio da tale rinvio derivante ⁷²” .

Ebbene, le Sezioni Unite in commento, aderendo all’orientamento richiamato e sancito dalla sentenza Zappalorti, condividono appieno l’interpretazione dell’art. 159 c.1 n. 3 nel senso di ritenere i rinvii richiesti dalla parte o dal proprio difensore da computarsi nel calcolo dei termini di prescrizione. Infatti, il Supremo Collegio chiarisce che “ la previsione di rinvii del dibattimento su richiesta di parte è finalizzata al soddisfacimento di esigenze diverse dall’impedimento del legittimo impedimento e tiene conto della libera scelta del difensore di chiedere il rinvio ” ⁷³ . Libera scelta che nel caso di specie, e quindi in ipotesi di proposizione di ricorso avverso il silenzio diniego per l’ottenimento del permesso in sanatoria, assume valore. Ed infatti, il potere riservato alla Pubblica Amministrazione di “ rilasciare comunque, in presenza dei presupposti di legge, il permesso di costruire in sanatoria” oltre i termini previsti dall’art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001, consente di ritenere “ un ‘eventuale richiesta di rinvio in previsione dell’accoglimento della domanda già presentata […]pienamente giustificat[a]” ⁷⁴ .

Dalle considerazioni svolte dalle Sezioni Unite, anche per il secondo quesito, la risposta è affermativa. Ed infatti, in caso di sospensione del processo, disposta su richiesta dell’imputato o del suo difensore oltre il termine di sessanta giorni (previsto ex art. 36 d.p.r. n. 380 del 2001), opera la sospensione del decorso della prescrizione.

9- -Conclusione

Concludendo, può ben affermarsi che , in virtù del principio generale secondo cui “ il processo penale vive prevalentemente delle iniziative non solo istruttorie delle parti anche private, che hanno il potere di contribuire autonomamente a determinare tempi, modalità e contenuti delle attività processuali” ⁷⁵ , in materia di sanatoria, le sospensioni processuali (disposte dal giudice addizionate a quelle disposte ex lege) si riflettono tutte nella sospensione del computo dei termini di prescrizione del reato.