UN’INTERPRETAZIONE FUORI DAL CORO DELL’ART. 9 DELLA LEGGE N. 122/1989
(nota critica a TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sentenza n. 4087 del 23/4/2013)

di Massimo GRISANTI

La sentenza in commento emessa dalla Sezione II-bis del TAR Lazio - Collegio [Pres. Pugliese, Sestini (est.) e Arzillo] offre spunti di riflessione in ordine all’applicazione dell’art. 9 della legge n. 122/1989 (c.d. legge Tognoli), e precisamente riguardo alla realizzazione di autorimesse in deroga agli strumenti urbanistici.

Il TAR Lazio – accogliendo il ricorso della società Edilspal che aveva impugnato il provvedimento interdittivo adottato da Roma Capitale avverso le opere previste in un progetto facente parte di una DIA teso a realizzare autorimesse in deroga agli strumenti urbanistici generali – ha statuito che al piano urbanistico comunale non può essere attribuita efficacia abrogativa tacita o disapplicativa di una precisa previsione legislativa, ovvero l’art. 9 della legge n. 122/1989 che consente la realizzazione di opere edilizie destinate a parcheggi anche “in deroga agli strumenti urbanistici”.

Quanto deciso dal TAR non mi trova d’accordo per i seguenti motivi.

Fin dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248 per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia, fu attribuita ai Comuni la facoltà di regolamentare la materia urbanistico-edilizia. Il relativo regolamento d’esecuzione, approvato con R.D. 8 giugno 1865, n. 2321, individuò come contenuto fondamentale del regolamento edilizio, “i piani regolatori dell’ingrandimento e di livellazione, o di nuovi allineamenti delle vie, piazza o passeggiate pubbliche”.
Sia la legge n. 2248/1865 che il relativo regolamento di esecuzione risultano sempre in vigore.
Come è possibile evincere dalla disposizione attuativa, il piano regolatore – atto amministrativo – è parte del Regolamento edilizio.
Ne consegue che il valore normativo delle disposizioni contenute nel PRG derivano loro dal fatto di essere parte integrante e sostanziale del Regolamento edilizio ovverosia dell’espressione della potestà normativa comunale.
Ulteriore conseguenza è quella che il PRG non può contrastare con le disposizioni generali contenute nel Regolamento edilizio.

Si può quindi pacificamente affermare che la materia urbanistica ed edilizia è storicamente attribuita dallo Stato ai Comuni, i quali vantano competenze costituzionalmente protette.

Ciò premesso, un intervento del legislatore statale sulla pianificazione operata dai Comuni può ritenersi legittimo fintanto che è teso a perseguire finalità di pubblico interesse di carattere sovra comunale e non ne soverchi la potestà pianificatoria.
E’ indubbio che la crescente meccanizzazione dei trasporti ed antropizzazione delle città si portano dietro anche problematiche di inquinamento ambientale e, quindi, di salute delle persone.
Ciò giustifica, oltremodo, l’intervento del legislatore statale, che mediante la disposizione dell’art. 9 della legge n. 122/1989 ha così inteso fornire una risposta a quest’insieme di problemi.

Tuttavia, diversamente dalla pressoché totalità degli addetti ai lavori, lo scrivente è dell’avviso che la disposizione derogatoria dell’art. 9 non è immediatamente applicativa, costituendo unicamente il presupposto (riconoscimento di pubblico interesse) affinché i Comuni possano concedere il proprio assenso (deroga) alla realizzazione di siffatti parcheggi.

Considerato, peraltro, che il potere di deroga agli strumenti urbanistici è espressa ed esclusiva attribuzione del Consiglio comunale, ecco che l’Ente locale, in una visione complessiva dei problemi insistenti sul proprio territorio che lui solo – e non lo Stato – può effettivamente conoscere, è chiamato, dallo Stato, a rivalutare le proprie scelte urbanistiche già compiute al fine di individuare dove – e in quali limiti – può essere concessa la deroga al rispetto delle prescrizioni urbanistico-edilizie.

Peraltro, poiché l’istituto della “deroga” agli strumenti urbanistici è ontologicamente diverso da quello della “variante” ai medesimi, ecco che – ad avviso dello scrivente – non è mai possibile ricorrere alle eccezionali disposizioni dell’art. 9 della legge n. 122/1989 in caso di apposizione di vincoli di inedificabilità assoluta oppure nel caso in cui l’opera progettata contrasti con la destinazione della zona urbanistica (trattandosi, i vincoli e la destinazione, di elementi essenziali della pianificazione).
Pertanto, la deroga – nelle parti del territorio preventivamente individuate dal Consiglio comunale – può essere attivabile unicamente per quanto attiene i profili strettamente quantitativi dell’opera (volume, altezza, superficie coperta, distanze), fermo restando – in ogni caso – il rispetto delle disposizioni contenute nell’art. 14 del D.P.R. n° 380/2001.

In ragione di ciò, mancando un valido atto derogatorio promanante dal Consiglio comunale (unico organo competente al rilascio), è impossibile validamente ricorrere alla DIA (la quale costituisce un’asseverazione del rispetto di tutte le normative vigenti, nessuna esclusa) per l’esecuzione del progettato intervento.

Ovviamente, nel caso in cui il Comune è inerte nella rivalutazione dei proprio strumenti urbanistici finalizzata all’applicazione dell’art. 9 della legge n. 122/1989, l’interessato diventa portatore di un interesse qualificato che gli consente di ricorrere al Giudice amministrativo per sentire condannare la p.a. all’obbligo di rendere effettiva la disposizione statale.

In conclusione, ritengo che non sussista alcun diritto del privato alla diretta applicazione delle disposizioni derogatorie contenute nell’art. 9 della legge Tognoli, così come ritengo che il Comune permanga legittimato a motivatamente escludere l’applicazione di tale norma eccezionale in talune parti del proprio territorio.



Scritto il 05 maggio 2013

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N. 04087/2013 REG.PROV.COLL.

N. 03456/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3456 del 2012, proposto da:
Soc Edilspal Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Giancarlo Viglione, con domicilio eletto presso Giancarlo Viglione in Roma, Lungotevere dei Mellini, 17;

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi D'Ottavi, domiciliata in Roma, via Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

del provvedimento di Roma Capitale - Ufficio D.I.A. prot. n. 15859 datato 29.02.2012;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2013 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1 – Che con il ricorso in epigrafe la Società Edilspal S.r.l. contesta la legittimità dei seguenti atti: provvedimento di Roma Capitale - Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica - Direzione Attuazione degli strumenti Urbanistici - U.O. Permessi di costruire - Ufficio D.I.A. prot. n. 15859 del 29.02.2012 avente ad oggetto "D.I. A. depositata ai sensi del D.P.R. n. 380/01 e s.m. i .. acquisita con protocollo n. 13566 del 01/03/2012 e successive varianti protocollo n. 30078 del 06/05/2010 - n. 60620 del 11/10/2010 - n. 69402 del 15/09/2011"; nota dell'Avvocatura di Roma Capitale prot. 017971/11 datata 11/03/2011 richiamata nel provvedimento impugnato; nonché ogni altro atto e provvedimento presupposto connesso e conseguente.

2 – Che la parte ricorrente deduce, con unico motivo di ricorso, la sussistenza di un vizio di eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà manifesta e travisamento dei fatti, nonchè di un vizio di violazione e falsa applicazione di legge, riferito all'art. 9, comma l, della legge n. 122/89, perché l'Amministrazione avrebbe in un primo momento condizionato la realizzazione dell'opera al positivo parere del Servizio Giardini nonché alla presentazione dell'atto d'obbligo integrativo, per poi mutare orientamento nonostante la presentazione degli atti richiesti, e nella parte in cui l'Ufficio procedente avrebbe interpretato la mancata previsione nel vigente P.R.G. della possibilità di realizzare dei parcheggi, ai sensi del primo comma della c.d. "Legge Tognoli " , come effettiva esclusione, in capo alla ricorrente, della possibilità di effettuazione delle opere in esame;

3 – Che il Comune intimato, costituitosi in giudizio, evidenzia l'assoluta inammissibilità ed infondatezza del ricorso;

4 – Che, osserva il Collegio, ai fini della decisione occorre valutare la possibilità di costruire parcheggi pertinenziali ai sensi dell'art. 9, comma 1, della legge 122/89, nelle aree a verde e servizi locali;

5 – Che, al riguardo, l'Avvocatura comunale con proprio parere (prot. 017971/11 datata 11/0312011), deduce che la normativa vigente, art. 85, comma 1, letto h) consente la realizzazione di parcheggi pertinenziali c.d. "privati", in aree particolarmente sensibili, come quelle a verde, soltanto nei limiti e con le garanzie previste dall'art. 9, comma 4 della L. 122/89.

In altri termini, secondo il Comune ai sensi della normativa citata, della giurisprudenza richiamata nonché della successiva normativa pianificatoria entrata in vigore, la possibilità di porre in essere l'intervento edilizio in questione rimane limitata alla realizzazione dei soli parcheggi privati su aree comunali o nel sottosuolo ricadenti nel programma urbano dei parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati. Tale possibilità al contrario, prosegue il Comune, non risulta prevista nell'ipotesi di cui al comma l dell'art. 9, attinente al caso in questione, né pare configurabile una interpretazione estensiva dell'art. 85, comma l, lett. h) a tale ipotesi. A propria volta, le novità normative apportate dal D.L. n. 5/12 alla legge Tognoli, non hanno inciso, si conclude, sul comma l dell'art. 9 in esame (confermandone quindi il contenuto) ma solo sulla libera cedibilità tra privati dei parcheggi pertinenziali;

6 – Che il nucleo della controversia verte, quindi, sulla corretta applicazione dell'art. 9, comma 1, legge n. 122/1989, secondo cui: "I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti".

7 – Che la evidente ratio della legge, di venire incontro al bisogno di parcheggi dei residenti nelle aree urbane notoriamente congestionate (Cons. di Stato, sez. IV, sent. 18.10.2010 n. 7549), motiva la prevista deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi a condizione che i parcheggi siano realizzati al piano terreno o nel sottosuolo delle aree pertinenziali esterne al fabbricato.

Non convince, quindi, la motivazione del provvedimento impugnato, quando eccepisce il contrasto degli interventi edilizi proposti con la normativa edilizia/urbanistica vigente secondo l’art. 85, comma 1, lett. h) delle N. T.A. del P.R.G. , che prevede esclusivamente la realizzazione di parcheggi di cui all'art. 9, comma 4, della l. n. 122/89 s.m.i., ossia parcheggi privati su aree comunali o nel sottosuolo ricadenti nel programma urbano dei parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati e non anche i parcheggi di cui all'art. 9, comma 1, della l.n. 122/89 s.m.i. poiché in tal modo si attribuisce al piano urbanistico comunale una non consentita efficacia abrogativa tacita, o disapplicava, di una precisa previsione legislativa, ovvero il citato art. 9 comma 1 della L. 122/89 che consente la realizzazione di opere edilizie destinate a parcheggi anche "in deroga agli strumenti urbanistici vigenti";

8 – Che, alla stregua delle predette considerazioni, ai fini dell’accoglimento del ricorso risulta pertanto dirimente la circostanza che, vigente la predetta norma, la previsione del P.R.G. non esclude la possibilità della ricorrente di effettuare le opere in esame, discendendone la reale sussistenza della dedotta contraddittorietà dell’agire dell'amministrazione, che dapprima ha condizionato la realizzazione dell'opera al positivo parere del Servizio Giardini nonché alla presentazione dell'atto d'obbligo integrativo, e che solo successivamente ha mutato il proprio orientamento;

9 – Che il ricorso risulta fondato e deve pertanto essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati, e che sussistono tuttavia motivate ragioni, in relazione alle questioni dedotte, per compensare fra le parti le spese di giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Francesco Arzillo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)