Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4607, del 17 settembre 2013
Urbanistica.Approvazione del piano urbanistico

In materia di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio nei suoi aspetti urbanistico ed edilizi contenute nel piano regolatore od altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, deve distinguersi tra previsioni e/o prescrizioni che in via immediata vanno ad incidere sullo stato dei luoghi con una nuova destinazione e zonizzazione delle aree a standard pubblici e localizzazione di opere pubbliche e altre regole che in dettaglio portano ad esecuzione tali previsioni. Le prime costituiscono espressione della potestà conformativa del pianificatore avente validità a tempo indeterminato che comunque vanno ad incidere sui diritti dominicali dei soggetti proprietari di immobili presenti nell’area oggetto di nuova configurazione urbanistico-edilizia. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04607/2013REG.PROV.COLL.

N. 02115/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2115 del 2011, proposto da: 
Antonio Luongo, rappresentato e difeso dagli avv. Luca Tozzi, Silvano Tozzi, con domicilio eletto presso Lodovico Visone in Roma, via del Gesù, 62;

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Tarallo, Riccardo Marone, Anna Pulcini, con domicilio eletto presso Luigi Napolitano in Roma, via Sicilia. 50;
Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Imparato, con domicilio eletto presso Ufficio di Rappresentanza Regione Campania in Roma, via Poli,29; 
Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Autorita' Portuale di Napoli, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Del Mese, con domicilio eletto presso l’avv. Nicola Marcone in Roma, piazza dell'Orologio, 7;
Provincia di Napoli, rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Di Falco, Luciano Scetta, con domicilio eletto presso l’avv. Gennaro Famiglietti in Roma, via di Propaganda, 16;

nei confronti di

Bagnolifutura, Società di Trasformazione Urbana ( STU ) Spa, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Vinti, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via Emilia N. 88;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE IV n. 17361/2010, resa tra le parti, concernente approvazione del piano urbanistico esecutivo - demolizione immobili

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Napoli e di Regione Campania e di Ministero dell'Ambiente e di Autorita' Portuale di Napoli e di Provincia di Napoli e di Bagnolifutura di Trasformazione Urbana Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 aprile 2013 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Luca Tozzi, Anna Pulcini, Rosanna Panariello su delega dell'avv. Maria Imparato, l'Avvocato dello Stato Colelli e l’avv. Corinna Fedeli su delega dell'avv. Stefano Vinti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Antonio Luongo espone di essere proprietario di un appartamento sito in Comune di Napoli località Coroglio,

Il predetto, unitamente al sig. Francesco Schioppa, altro proprietario di immobile sito nel borgo di Coroglio impugnava innanzi al Tar della Campania nel gennaio del 2004 una serie di atti e provvedimenti adottati rispettivamente dal Comune di Napoli, dalla Provincia d Napoli e dalla Regione Campania recanti determinazioni in ordine alla riqualificazione urbanistica dell’area Bagnoli- Coroglio che avrebbe comportato la eliminazione degli immobili degli citati ricorrenti siti in quest’ultima località .

In particolare, venivano fatto oggetto di contestazione giudiziale in primo grado a mezzo di ricorso introduttivo e di due atti di motivi aggiunti i seguenti atti:

a) la delibera del consiglio comunale n.240 del 5/11/2003 recate l’approvazione del PUE ( Piano Urbanistico Esecutivo relativo all’ambito di Coroglio della variante al PRG per l’area occidentale di napoli e le delibere della G:M. nn.4098/2000 e 2593/2001 di proposta e di conferma della proposta al consiglio Comunale di approvazione del PUE;

b)la delibera del Consiglio Comunale n. 40 del 18/2/2002 recante la costituzione ai sensi dell’art.120 del dlgs n.267/2000 della Società per azioni denominata Bagnoli futura per la progettazione e realizzazione degli interventi di trasformazione urbana nell’ambito Coroglio-Bagnoli di cui alla variante di salvaguardia del PRG approvata con DPGRC n.4741 del 15/4/98 nonchè le delibere della G.M. nn. 2569/2000 e 1334/2001 di proposta e di conferma di proposta della costituzione della Spa suindicata;

c)la delibera del consiglio comunale n.55 del 18/2/1998 di approvazione definitiva della variante di salvaguardia del PRG della zona occidentale, la delibera della G.M .14/96 di adozione di detta variante , le delibere consiliari nn. 288/96 e c388/96 di chiarimenti e controdeduzioni alle osservazioni proposte dai cittadini in ordine all’adozione della variante stessa e il decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n.4741 del15/4/1998 di approvazione della variante de qua;

d) la delibere nn. 6/2002 e 917/2002 rispettivamente del consiglio provinciale di Napoli e della giunta Regionale della Campania di adesione alla STU .

L’adito Tribunale amministrativo territoriale con sentenza n.17361/2010 dichiarava il ricorso inammissibile.

In particolare il giudice di primo grado riteneva inammissibile in toto il proposto gravame ( compresi i motivi aggiunti) in quanto tardivamente proposto avverso la Variante Generale e in altra parte perché “non sorretto da alcun specifico interesse dei ricorrenti”.

Il solo sig. Luongo Antonio ha impugnato tale decisum, ritenendolo in toto errato.

In particolare, parte appellante con i profili di doglianza di cui al punto 1 ( sub 1.1 e sub 1.2 ) rileva la erroneità delle statuizioni di inammissibilità e/ irricevibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti; quindi con le censure di cui all’articolato punto 2 ( 2.1; 2.2: 2.3:2.4:2.5;2.6; 2.7; 2.8;2.8.2; 2.9; 2.10; 2.11;12.2.13;2.14; 2.15;2.16; 2..17. ), entrando nel merito delle questioni giuridiche coinvolte nella vicenda , non affrontate dal TAR per le ragioni di ordine pregiudiziali fatte valere, denuncia vari profili di illegittimità degli atti impugnati, sub specie del vizio di violazione di legge in riferimento a plurime disposizioni legislative ritenute, appunto, violate.

Si sono costituiti in giudizio le amministrazioni pubbliche indicate in epigrafe nonché la Società Bagnolifutura di Trasformazione urbana s.p.a. che hanno contestato la fondatezza dell’appello, con conferma della impugnata sentenza e comunque il rigetto nel merito del proposto gravame.

All’odierna udienza pubblica la causa viene trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio che le statuizioni di inammissibilità del ricorso di primo grado rese dal Tar con l’impugnata sentenza siano meritevoli di conferma sia pure con le integrazioni e precisazioni che seguono.

Oggetto di contestazione giudiziale sono gli atti facenti parte del procedimento di pianificazione urbanistica con cui il Comune di Napoli si è determinato a conferire alle località di Coroglio e Bagnoli, poste nella zona ovest del territorio comunale un nuovo assetto urbano, con la riqualificazione delle aree ivi presenti.

Tali atti recano precise scelte urbanistiche che vanno ad incidere radicalmente sul tessuto urbano ed ambientale delle anzidette zone, assunte dall’Ente locale nell’esercizio del suo istituzionale potere di governo del territorio secondo un iter procedimentale ( iniziato alla fine degli anni 90 e concluso con i primi anni duemila) articolato su due fasi di un modello pianificatorio, tra di loro intimamente connesse dal punto di vista logico e cronologico così identificabili:

a) una, di assunzione delle scelte urbanistiche, con l’inserimento delle relative previsioni nello strumento di pianificazione generale a mezzo dell’adozione e approvazione di una variante modificativa del PRG , c.d. “Variante di salvaguardia del PRG della zona occidentale”;

b) l’altra, di esecuzione delle scelte urbanistiche “ a monte”, a mezzo della formazione e approvazione di strumenti attuativi , costituiti nella specie dagli atti di costituzione della STU e di approvazione del PUE, volti a gestire concretamente la prevista trasformazione dello stato dei luoghi .

Nello specifico, con la variante di salvaguardia, definitivamente approvata con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n.4741 del 15/4/1998, è stata impressa alle zone di Bagnoli e Coroglio una nuova destinazione urbanistica che prevede la riconversione dello stato dei luoghi in un nuovo tessuto urbano onde ottenere “il recupero della qualità ambientale dei luoghi , con la eliminazione degli immobili attualmente insediati tra la spiaggia e la via di Coroglio”,e conseguente delocalizzazione di detti immobili ( in tal senso Relazione Generale alla Variante ).

Quindi, per la conforme attuazione di tali previsioni e precipuamente diretti a reperire gli strumenti operativi e le infrastrutture necessarie ad ottenere il nuovo assetto di quelle parti del territorio comunale più volte menzionate come previsto e configurato nella approvata variante, intervengono ,successivamente, gli atti comunali di contenuto approvazione del piano urbano esecutivo e d costituzione della società per azioni Bagnoli futura .

Appare allora evidente che siamo in presenza di un modello procedimentale contrassegnato da uno stretta correlazione sub specie di un rapporto di presupposizione e consequenzialità, che vede da una parte la previsione e regolazione delle scelte urbanistiche e dall’altra parte la esecuzione delle stesse, nell’ambito di una logica unitaria di pianificazione territoriale ( cfr Cons. Stato Sez. V 11 giugno 2005 n. 3243; idem 12 settembre 2007 n. 4821).

Contestualmente a tali osservazioni appaiono altresì decisive ai fini della disamina e definizione della questione preliminare di ammissibilità del gravame introduttivo della controversia proposta dal sig. Antonio Luongo le seguenti considerazioni .

In materia di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio nei suoi aspetti urbanistico ed edilizi contenute nel piano regolatore od altro strumento generale individuato dalla normativa regionale , deve distinguersi tra previsioni e/o prescrizioni che in via immediata vanno ad incidere sullo stato dei luoghi con una nuova destinazione e zonizzazione delle aree a standard pubblici e localizzazione di opere pubbliche e altre regole che in dettaglio portano ad esecuzione tali previsioni. ( Cons. Stato Sez. VI 6 aprile 2007 n 1567) )

Le prime costituiscono espressione della potestà conformativa del pianificatore avente validità a tempo indeterminato che comunque vanno ad incidere sui diritti dominicali dei soggetti proprietari di immobili presenti nell’area oggetto di nuova configurazione urbanistico- edilizia

Nel caso di specie l’effetto conformativo è ravvisabile nelle previsioni della variante di salvaguardia laddove con essa è prevista la riconversione delle aree del borgo di Coroglio con la eliminazione degli immobili ivi presenti, di guisa che non può negarsi che il contenuto “restrittivo” di tali prescrizioni si ripercuote negativamente sui titolari del diritto di proprietà incisi da tale vincolo.

Se così è, ne deriva, in ragione della immediata e concreta lesività delle disposizioni recate dalla variante, che il Luongo,in quanto proprietario di un immobile sito in Coroglio, interessato dalla nuova destinazione urbanistica, aveva l’onere di tempestiva impugnazione delle previsioni in questione recate dalla variante di salvaguardia nell’ osservanza del termine decadenziale, decorrente dalla pubblicazione dello strumento urbanistico in questione e tanto al fine di evitare che il nuovo assetto urbanistico scelto dall’Amministrazione, comprensivo delle di zonizzazione e localizzazione conseguano una condizione di definitiva inoppugnabilità con conseguente, cogente efficacia delle disposizioni introdotte nei confronti di ogni avente causa che subentra nel diritto dominicale. ( in tal senso, Cons. Stato Sez. VI 5 maggio 2009 n. 5258; idem n.1567/07 già citata).

Nel caso de quo il ricorso avverso la variante di salvaguardia al PRG della zona occidentale , approvata con DPGRC n.1471 del 15/4/1998 è stato proposto solo nel gennaio 2004, ben oltre il termine decadenziale di impugnativa previsto per gravare l’atto de quo, decorrente dalla pubblicazione dello stesso, avvenuta sul BURC del 28/4/1998 n. 23.

Da tanto deve allora inferirsi la inammissibilità del ricorso di prime cure, per non tempestiva presentazione del gravame e tale dirimente circostanza produce altresì la inammissibilità della impugnativa proposta avverso le delibere comunali di approvazione della STU e del PUE , pure impugnate con il ricorso introduttivo, atteso che la inoppugnabilità dell’atto presupposto , costituito dalla Variante di salvaguardia, rende, per la concatenazione logica esistente fra l’atto regolatore e gli atti esecutivi, del tutto inammissibile la contestazione giudiziale delle determinazioni assunte “a valle” delle scelte urbanistiche in precedenza adottate e che costituiscono solo l’esecuzione delle previsioni recate dalla variante, dall’interessante tardivamente gravate.

I suillustrati profili di inammissibilità dai quali risulta affetta l‘impugnativa originariamente proposta comporta la conferma delle statuizioni rese dal primo giudice in ordine alla inammissibilità per tardività del ricorso di prime cure, senza che sia possibile, stante il carattere preclusivo del vizio processuale sopra evidenziato, procedere alla disamina delle censure di merito del proposto appello, reiterative delle doglianze dedotte in primo grado con il gravame principale e i ricorsi di motivi aggiunti , pure essi inammissibili.

Quanto alle spese e competenze del giudizio, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda all’esame si reputa sussistano giusti motivi per compensarle tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta

Compensa tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Marzio Branca, Presidente FF

Raffaele Potenza, Consigliere

Francesca Quadri, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Giulio Veltri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/09/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)